<<
>>

§1. Организационно-правовые меры по улучшению муниципального правотворческого процесса.

Необходимость совершенствования муниципального правотворческого

процесса обусловлена наличием не полностью решенных проблем,

возникающих в ходе разработки и принятия муниципальных правовых актов.

Прежде всего следует отметить недостаточную активность населения в

создании правовой основы местного самоуправления. Целесообразность

решения этой проблемы обусловлена тем, что закрепленное в статье 1

Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определение местного

самоуправления безальтернативно выделяет население муниципальных

образований в качестве основного субъекта осуществления местного

самоуправления.

В данной статье записано, что местное самоуправление в

Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти,

обеспечивающая в пределах установленных Конституцией РФ, федеральными

законами, а в случаях установленных федеральными законами, законами

субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение

126

населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Из этого определения следует, что суть местного самоуправления в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. От качества такой деятельности населения зависит эффективность осуществления местного самоуправления и его отдельных направлений, в том числе правотворческого процесса.

Поэтому представляется не полным сформулированный В.Л. Лютцером общий принцип местного самоуправления - организация местного самоуправления в интересах населения.[134] Этот принцип как бы показывает, что местное самоуправление осуществляется какой-то силой, находящейся вне сферы местного самоуправления и осуществляющей деятельность в «интересах населения». На самом же деле федеральный законодатель достаточно четко показал, что местное самоуправление - это самоорганизация самого населения. Поэтому именно население, прежде всего, должно заниматься решением вопросов местного значения, создавать правовую базу такой деятельности. В то же время надлежащие организационно-правовые условия для его деятельности в этом направлении пока не созданы. Проведенный в первом параграфе второй главы настоящего исследования анализ показал, что ни местные референдумы, ни сходы граждан не обеспечивают населению ведущее место в осуществляемой на муниципальном уровне деятельности по принятию муниципальных правовых актов. Главенствующая роль в ее осуществлении де-факто принадлежит органам местного самоуправления, что обусловлено объективными причинами. Ведь органы местного самоуправления по сравнению с жителями муниципальных образований более организованы, располагают квалифицированными кадрами и финансами, взаимодействуют с органами государственной власти, опираются на возможности Советов муниципальных образований субъектов РФ.

Несоразмерные возможности населения и органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального правотворческого процесса в значительной мере обусловлены недостаточной сочетаемостью норм Конституции РФ и Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году[135]. Так, если исходить из необходимости обеспечивать соблюдение статьи 3 Конституции РФ, то следует корректировать механизм функционирования муниципальной власти, имея в виду расширение возможностей для непосредственного решения населением вопросов местного значения, в том числе путем корректировки правотворческого процесса.

Но если руководствоваться нормами Хартии местного самоуправления, то в сфере правотворчества они ориентируют на органы местного самоуправления. Именно эти органы, согласно положениям Хартии, имеют статус основных структур местного самоуправления. Действия населения проявляются лишь в виде участия в решении ограниченного числа вопросов, в частности, об изменении границ территорий муниципальных образований, на территории которых осуществляется местное самоуправление (статья 5 Хартии).

Такое правовое положение населения обусловлено тем, что согласно части 1 статьи 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Следовательно, судя по указанной выше норме не население, а публичные местные органы занимаются местным самоуправлением, что не соответствует сути и букве Конституции нашей страны. Российская Федерация является демократическим государством, в котором народу представляется право

осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Изменение этих конституционных положений не допустимо, так как возникнут риски разрушения конституционных основ государства. В связи с этим недопустимо корректировать положения статьи 130 Конституции РФ, которые установили приоритетное положение населения в осуществлении местного самоуправления по отношению к органам местного самоуправления. Изменение упомянутых конституционных положений повлечет за собой изменение демократической сущности современного Российского государства, а также необходимость формировать иную концепцию местного самоуправления. Столь радикальные меры не диктуются объективными как внутренними, так и внешними причинами, противоречат устоям жизнедеятельности Российского государства и гражданского общества. Поэтому целесообразны усилия, которые могли бы расширить возможности осуществления населением местного самоуправления, в том числе в сфере осуществления муниципального правотворческого процесса. Таким образом диссертант ратует за то, чтобы в нашей стране были созданы условия для более полного решения населением вопросов местного значения, в том числе путем более активного его участия в правотворческом процессе.

Нам видятся следующие пути решения этой задачи. Прежде всего, целесообразно развернуть максимально широкую деятельность по повышению правовой культуры населения, организовать работу по освоению гражданами методологии подготовки муниципальных нормативных актов. Полномочия и ответственность за осуществление такой деятельности логично было бы возложить на представительные органы местного самоуправления. Представляется, что в процессе реализации таких полномочий во всех муниципальных образованиях должны создаваться школы правовых знаний. Думается, что центрами организации работы этих школ могли бы стать органы территориального общественного самоуправления. При этом следовало бы несколько изменить их предназначение. Органы территориального общественного самоуправления, прежде всего, должны создаваться для подготовки проживающих на их территории людей к участию в решении вопросов местного значения.

Территориальное общественное самоуправление самая приближенная к населению организационная структура. Следовательно, их органы должны заниматься всем комплексом самоуправленческих задач в пределах своей территории.

Сейчас же, согласно части 1 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, территориальное общественное самоуправление создается для самостоятельного и под свою ответственность осуществления гражданами собственных инициатив по вопросам местного значения, т.е. по существу для осуществления хозяйственной деятельности. При этом не учитываются ни материальные возможности населения, ни степень подготовки людей для такой деятельности, ни обладание гражданами специальными знаниями, необходимыми для правотворческой работы. В результате получается, что на территориальное общественное самоуправление, равно как и на все население муниципального образования возлагаются лишь полномочия в сфере местного самоуправления, а условия для их реализации в должной мере не создаются. Решить эту проблему без существенной поддержки органов местного самоуправления невозможно. Поэтому необходимо создать организационно-правовой механизм координации деятельности территориального общественного самоуправления и органов местного самоуправления, в том числе и в сфере правотворчества. В связи с этим мы поддерживаем создание в январе 2016 года общероссийской ассоциации территориального общественного самоуправления. Аналогичные региональные структуры будут создаваться в составе Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Целесообразно сориентировать их на участие в деятельности по вовлечению населения в правотворческий процесс, а также на участие в работе органов местного самоуправления по разъяснению значимости местных референдумов и сходов как форм непосредственной демократии.

Думается, что неподготовленность населения к самостоятельному решению вопросов местного значения является одной из главных причин нечастого проведения местных референдумов и сходов, редкое использование гражданами права на правотворческую инициативу. Нельзя не отметить и слабую развитость системы территориального общественного самоуправления, что также обусловлено неподготовленностью его актива к указанной деятельности. Все эти не решенные вопросы свидетельствуют о целесообразности развития территориального общественного самоуправления как общественной структуры общей компетенции по типу местных администраций на части территории соответствующих муниципальных образований.

Для реального обеспечения решения населением вопросов местного значения необходима корректировка нормативной основы этой деятельности. В настоящее время положения части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ не корреспондируются с частью 1 статьи 3 этого закона. Так, судя по первой из названных норм, население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Таким способом не только обозначена сфера деятельности населения - вопросы местного значения, но и закрепляется требование к населению решать эти вопросы самостоятельно и под свою ответственность. Следовательно, население не может уклоняться или отказаться от осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, где проживает. Такой вывод подтверждают правовые позиции Конституционного Суда РФ о том, что право на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.[136] В то же время статья 3 рассматриваемого

Закона, называется «Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления». Правами, как известно, граждане РФ пользуются на добровольных началах. Следовательно, они могут и не участвовать в осуществлении местного самоуправления посредством голосования на местном референдуме. Не возлагает на население обязанность участвовать в местных референдумах и статья 22 «местный референдум» Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

Такой подход законодателя к обеспечению непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в частности к организации местных референдумов, отрицательно сказывается на практике их проведения. Если предположить, что население не будет стимулироваться государством на использование местных референдумов для решения вопросов местного значения, то таким образом существенно снизится уровень обеспечения местного самоуправления, будет нарастать пассивность местных сообществ. Предотвращению таких последствий могло бы способствовать законодательное закрепление не только права граждан на осуществление местного самоуправления, но и их обязанности в этой сфере, включая обязательное участие в местных референдумах. Такое уточнение будет способствовать созданию правовых условий для обязательного участия граждан в местных референдумах, будет отвечать сущности местного самоуправления в Российской Федерации в контексте обязанности участия населения в его осуществлении, а также статьям 3 и 130 Конституции РФ. По своему содержанию эти статьи, по нашему мнению, в большей мере соответствуют конституционным нормам, устанавливающим полномочия, а не только права граждан. Так, в части 2 статьи 130 Конституции РФ записано, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Слово «осуществляется», делает эту норму по своей сути императивной. В связи с этим вряд ли ее можно трактовать только как право граждан. На наш взгляд, это скорее всего их обязанность, которая не противоречит сущности функционирующего в Российской Федерации местного самоуправления.

Развитие практики проведения местных референдумов тормозит и неразбериха с определением понятия «вопросы местного значения». Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ таковыми являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, которые осуществляются населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В научной литературе отмечается, что для решения таких вопросов не требуется вмешательства органов государственной власти, а последствия их решения не должны оказывать неблагоприятное воздействие на территории соседних муниципальных образований. [137]

Такие теоретические оценки не подтверждаются практикой осуществления местного самоуправления. Если проанализировать вопросы местного значения, закрепленные в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ, то несложно сделать вывод о том, что большинство вопросов местного значения невозможно выносить на местные референдумы поселений и других муниципальных образований. К числу сложных, не подходящих для референдума вопросов, к примеру, относятся организация электро-тепло-газа и водоснабжения населения, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, формирования муниципального архива, участие в профилактике терроризма и экстремизма, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб, осуществление муниципального местного контроля, осуществление мер по противодействию коррупции. Данным перечнем не ограничивается перечень вопросов, которые вряд ли возможно решать путем проведения местных референдумов.

Поэтому для того, чтобы местные референдумы стали реальной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления и имели перспективу развития федеральному законодателю необходимо сформулировать специальный, возможно, примерный перечень вопросов, которые можно решать путем голосования на местных референдумах. При этом целесообразно, чтобы право выбора конкретного вопроса местного значения получили сами граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, обладающие правом избирать и быть избранными, место жительства которых расположено в соответствующем муниципальном образовании. Кроме того, по нашему мнению, только они должны иметь право инициировать местный референдум. В связи с этим из компетенции органов местного самоуправления следовало бы исключить инициирование местных референдумов и установить гарантии недопущения с их стороны запрета на проведение местных референдумов.

К вопросам местных референдумов целесообразно относить вопросы, позволяющие четко определить волю их участников методом поддержки, использую слово «да», и отрицания, используя слово «нет». К таким вопросам можно было бы отнести вопросы введения сборов, самообложение, решения судьбы муниципального имущества, организации строительства и ремонта местных дорог, определения места строительства жилых домов, объектов транспортной инфраструктуры, образовательных, медицинских культурных учреждений, спортивных и оздоровительных комплексов, а также строительства учреждений торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Допустимо вынесение на местные референдумы вопросов закрытия перечисленных учреждений или их перепрофилирования.

Таким образом, главным критерием отбора вопросов референдума является их значение для жизнедеятельности населения. Кроме данного критерия, нами выдвигается два дополнительных критерия для отбора вопросов, которые следовало бы выносить для решения на местные референдумы. Первый - это возможность четко сформулировать вопрос, например, следует ли строить (закрывать) магазин по следующему адресу? Второй - это возможность однозначного ответа в виде слов «да» или «нет» на поставленный вопрос.

Г олосованию по вопросу вынесенному на местный референдум должна предшествовать разъяснительная работа, осуществляемая как сторонниками положительного решения вопроса, так и лицами, выступающими против его решения. Подготовительная работа по проведению местных референдумов должна быть возложена на конкретный орган. По нашему мнению, таковым может быть местная администрация. Кроме того, следует предусмотреть ежегодное финансовое обеспечение проведения местного референдума в местных бюджетах. В этих целях в местных бюджетах должна быть строка, предусматривающая погашение расходов на подготовку и проведение местных референдумов. Думается, что выполнение предлагаемых предложений активизирует данное направление муниципального правотворческого процесса.

Для активизации реализации населением права непосредственно решать вопросы местного значения, следовало бы предоставить гражданам право вносить в представительный орган местного самоуправления в порядке правотворческой инициативы правовую идею, а не проект правового акта как это требуется в настоящее время. Под правовой идеей нами понимается представление гражданина о структуре и содержании муниципального нормативного правового акта. Думается, что закрепление права населения на внесение правовых идей в представительные органы будет способствовать повышению его правовой активности, так как, по нашему мнению, правовую идею легче письменно оформить по сравнению с подготовкой правового акта соответствующего требованиям юридической техники. Последующее преобразованние идеи в нормативный акт могли бы осуществить работники представительного органа. При этом они могли бы привлечь для такой деятельности авторов правовых идей и таким образом помогать им осваивать особенности подготовки правовых актов.

Повышение роли населения в деятельности по формированию правовой основы местного самоуправления не должно влечь за собой ослабления деятельности органов местного самоуправления в этом направлении. Однако целесообразно обеспечивать гармоничное сочетание непосредственной и иных форм демократии в этой сфере. Оптимальное решение данной задачи видится в сосредоточении муниципального правотворческого процесса в представительных органах местного самоуправления. Как обоснованно отмечает Г.Д. Садовникова, такая целесообразность обусловлена тем, что их основными функциями являются социальная солидарность и

представительство народа (его части) в правотворческой деятельности. [138] Во- первых, эти органы более других органов приближены к населению, что создает условия для максимально широкого отражения интересов местного сообщества. Во-вторых, открытость и коллективизм этих органов позволяет организовать обсуждение проектов с разных точек зрения и с учетом мнения избирателей. В-третьих, в представительных органах работает

квалифицированный аппарат, способный обеспечить изучение потребностей местного сообщества в правовом регулировании конкретных вопросов местного значения. В-четвертых, представительным органам подконтрольны и подотчетны иные органы местного самоуправления, что позволяет привлекать работников этих органов к подготовке правовых актов.

Однако такие возможности сами по себе не гарантируют высокое качество правотворческого процесса, который осуществляют представительные органы местного самоуправления. Необходима целенаправленная работа по повышению управляемости действиями субъектов правотворческой инициативы, а также по улучшению качества вносимых проектов нормативных правовых актов. Достижение этих целей видится в осуществлении следующих мероприятий. Прежде всего, муниципальный правотворческий процесс в любом муниципальном образовании должен осуществляться на плановых началах. Инициаторами разработки планов и подготовки муниципальных правовых актов должны выступать представительные органы. Такие планы должны быть комплексными, т.е. содержащими данные о проектах, которые планируют подготовить в определенный срок не только представительный орган, но и другие органы местного самоуправления. При этом, если представительный орган разрабатывает нормативный правовой акт, то главе муниципального образования или местной администрации будет необходимо запланировать разработку правовых актов по его исполнению. Синхронизированные таким образом их действия, будут обеспечивать своевременность реализации муниципальных нормативных правовых актов, что весьма важно для решения вопросов местного значения.

Комплексные планы правотворческой работы в конкретном муниципальном образовании, на наш взгляд, целесообразно разрабатывать на срок полномочий представительного органа каждого созыва и утверждать на его заседании не позднее чем через три месяца от дня начала его работы. Утверждению таких планов должна предшествовать работа по выявлению проблем, подлежащих правовому регулированию, изучение качества действующих правовых актов, мониторинг их исполнения, а также анализ принятых федеральных законов и законов субъекта РФ, определяющих полномочия органов местного самоуправления. Такая аналитическая работа позволила бы разрабатывать комплексные планы, учитывающие реальные потребности населения муниципальных образований, целенаправленно решать вопросы их социально-экономического развития, избегать дублирования, четко представлять объем и перспективы правотворческой работы всех органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Учитывая значимость планирования для организации правотворческого процесса в муниципальных образованиях, представляется целесообразным на уровне Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ расширить стадии правотворческого процесса, имея в виду дополнение статьи 46 нормой о том, что подготовка муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с комплексными планами, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления. Таким образом стадия планирования стала бы обязательной стадией муниципального правотворческого процесса, что способствовало бы укреплению его организационных начал.

Статью 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ желательно дополнить также нормой «легализирующей» на федеральном уровне проведение правовой, юридико-технической, экологической, антикоррупционной и лингвистической экспертиз всех проектов

муниципальных нормативных правовых актов. Правовая экспертиза осуществлялась бы для выявления соответствия разрабатываемого правового акта Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, а также уставам муниципальных образований. Юридико-техническая экспертиза позволяла бы проверять внутреннюю структурную

согласованность глав и статей правового акта. Экологическая экспертиза выявляла бы нормы, принятие которых могло бы увеличивать риски для окружающей среды и животного мира и принимать меры к их минимизации. Антикоррупционная экспертиза позволяла бы выявить все риски неправомерного поведения лиц, исполняющих нормативные правовые акты, возможность их подкупа с целью предоставления взяткодателю незаконных благ и льгот. Лингвистическая экспертиза обеспечивала бы соответствие норм проекта правилам русского языка. Все виды осуществляемых экспертиз можно было бы объединить экспертной стадией как части муниципального правотворческого процесса.

Значимость вышеназванных экспертиз проявлялась бы в том, что использование результатов проведенных экспертиз обеспечивало бы подготовку качественных нормативных правовых актов. Таковыми являются акты имеющие четко описанный предмет регулирования, ясную цель их применения, состоящие, в основном, из норм содержащих конкретные правила, определяющие полномочия субъектов соответствующих муниципальных правовых отношений. Качественные муниципальные правовые акты - это акты реально исполняемые и финансово обеспеченные, не допускающие неоднозначного толкования их норм, минимизирующие риски антисоциальных действий со стороны исполнителей.

Не принижая значения правовой, экологической, антикоррупционной, лингвистической экспертиз, следует отметить особое значение юридико- технической экспертизы для подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Она стимулирует их разработчиков на использование устоявшихся правил юридической техники. В широком смысле юридико- техническая экспертиза - это система научно обоснованных и практически сложившихся средств и способов, используемых при создании, систематизации, применении, реализации и интерпретации нормативных правовых актов. [139] В практической интерпретации юридическая техника представляет собой систему научно обоснованных средств и способов преобразования накопленной и проанализированной социально - экономической информации в нормативно-структурированный правовой акт, предназначенный для регулирования муниципальных правовых отношений, содержащий исполняемые и соответствующие правилам русского языка нормы.

В юридической литературе правомерно ставится вопрос о разграничении понятий «средства» и «способы». При этом под средствами юридической техники понимаются юридические понятия, термины и правовые конструкции, а под способами - пути достижения намеченных целей. [140] Мы разделяем позицию Д.Н. Лызлова, который выделяет следующие способы юридической техники, а именно такие способы как структуризация, логическое изложение правовой информации, обеспечение четкого языкового изложения, а также способы построения правового материала по степени обобщенности (абстрактный, казуистический), связи между нормативными правовыми актами. [141] Применительно к законодательной технике, А. Нашиц в широком смысле это понятие характеризовала как единство науки законотворчества, законодательной политики и законодательной техники. В узком смысле - как технические средства и приемы построения правовых норм. [142] Думается, что такая характеристика, естественно применительно к жизнедеятельности местных сообществ применима к муниципальной правотворческой технике. Применительно к местному самоуправлению, позицию А. Нашиц в широком смысле можно рассматривать как единство науки правотворчества, правовой политики и юридической техники, в узком смысле - как способы и приемы построения муниципальных правовых норм и оценки их содержания.

Внесенные в 2013 году в муниципальное законодательство изменения повлекли за собой изменения в содержание муниципального правотворческого процесса. Они обусловлены тем, что согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. При этом перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Принятие таких законов не должно приводить к сужению сферы муниципального правотворческого процесса. Однако на практике такое сужение отмечается, что, на наш взгляд, не соответствует конституционному принципу самостоятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так, например, Законом Московской области от 24 июля 2014 года № 106/2014-03 у городских округов Московской области изъяты полномочия по подготовке генеральных планов, правил землепользования, документации по планировке территории, ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности и некоторые другие полномочия. За органами местного самоуправления городских округов по этим вопросам оставлено только проведение публичных слушаний. [143] Думается, что такая интерпретация названной выше нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ расходится с положениями государственной политики по повышению значения местного самоуправления в социальной жизни общества, в решении вопросов стоящих перед населением муниципальных образований. Реализация новых полномочий субъектов РФ должна быть направлена именно на решение этих задач, а, не наоборот, на «сворачивание» местного самоуправления, имеющего огромный, но пока еще не раскрытый в полной мере потенциал создания благоприятных условий для жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Все более важное значение приобретают вопросы оценки регулирующего воздействия принимаемых нормативных правовых актов. Об этом свидетельствует, прежде всего, включение в статью 46 Федерального закона 6 октября 2003 года № 131-ФЗ части 3 согласно которой проекты муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, Такая обязанность законом субъекта Российской Федерации может быть возложена и на другие городские округа и муниципальные районы.[144] А.В. Кашанин обоснованно отмечает, что в основе логики оценки регулирующего воздействия лежит модель рационализации процесса принятия законодательных решений [145] , что весьма необходимо и для муниципального правотворческого процесса. Согласно части 5 указанной статьи 46 целью оценки регулирующего воздействия является выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также местных бюджетов. Первая методика такой деятельности утверждена Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 мая 2013 года № 290.[146] В ней был определен порядок действий, обеспечивающих выработку оценки регулирующего воздействия. Он предполагал размещение в сети Интернет уведомления о разработке проекта акта, сбор предложений сторонних субъектов правотворческой инициативы по его содержанию, формирование сводного отчета, проведение публичных консультаций по проекту акта, а также подготовку Минэкономразвития России заключений об оценке регулирующего воздействия. Данная методика была рассчитана на правотворческую деятельность на федеральном уровне.

Однако наиболее важные ее положения могут быть имеют отношения для организации муниципального правотворческого процесса. При этом представляют интерес следующие положения. Первое. Представляется методологически оправданным объявление, в том числе через систему интернет, о проблеме, которая должна быть нормативно урегулирована, а также описание факторов, определяющих существование проблемы, ее влияние на участников отношений, наличие негативных эффектов, связанных с существованием неурегулированной правом проблемы. Широкое информирование о возможной разработке проекта акта позволяет уже на самом раннем этапе получить ценную информацию о необходимости или, наоборот, о нецелесообразности его разработки, а также осмыслить масштаб проблемы, выявить издержки в виде реального ущерба и упущенной выгоды от неурегулированности конкретных отношений, а также наличие рисков причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц. Второе. В случае принятия решения о разработке правового акта рекомендуется, прежде всего, описать его цель. Она должна быть конкретной, исключающей словосочетания типа «улучшить ситуацию», «создать условия» и понятной для лиц, не обладающих профессиональными знаниями. Цель в проекте должна быть сформулирована таким образом, чтобы можно было измерить степень ее достижения, точно определить момент ее достижения по конкретным показателям результативности. Третье. В тексте проекта нормативного правового акта рекомендуется указать все функции, новые обязанности и права соответствующих органов. При этом следует иметь в виду, что расширение их полномочий повлечет дополнительные расходы из бюджета. В связи с чем должны быть определены источники их погашения, включая возможные доходы. Четвертое. Для прогнозирования возможных негативных последствий принятия проекта акта разработчикам рекомендуется проводить оценку рисков на случай если определенные в проекте цели не будут достигнуты, а также рисков, которые возникнут для исполнителей разрабатываемого проекта. Такая работа в свою очередь предполагает определение мер по минимизации рисков.

В методике установлены цели публичных обсуждений подготовленных проектов актов, в том числе получение дополнительной информации о способе решения проблемы, обеспечения свободного доступа

заинтересованных лиц к правотворческому процессу, поиск баланса интересов групп, которым адресован разрабатываемый правовой акт.

На основе проанализированной методики Минэкономразвития РФ и во исполнение соответствующих требований федерального законодательства субъекты РФ приняли специальные законы по этому вопросу. В этих законах содержатся статьи, устанавливающие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской деятельности и инвестиционной деятельности и порядок проведения их экспертизы. В Ульяновской области, к примеру, был принят Закон Ульяновской области от 05.11.2013 № 201-ЗО

"О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ульяновской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Ульяновской области и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (принят ЗС Ульяновской области 31.10.2013).[147] Анализ этого закона показал, что его содержание соответствует содержанию выше изложенной методике. При этом предпринята попытка сформулировать статьи Закона с учетом региональных особенностей.

Согласно статьи 3 названного Закона Ульяновской области, непосредственно порядок оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов по указанной проблематике должен определяться местными администрациями муниципальных образований, находящимися в Ульяновской области. При этом в Законе в императивной форме установлено, что в порядке необходимо предусмотреть размещение

уведомления о подготовке проекта муниципального нормативного правового акта, составление сводного отчета о поступивших предложениях, публичное обсуждение проекта и подготовку заключения об оценке регулирующего воздействия муниципального нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной

деятельности.

Определяющая содержание этого заключения норма, по существу повторяет соответствующие положения методики Минэкономразвития РФ. В связи с этим имеются основания для вывода об избыточности регулирования порядка подготовки муниципальных нормативных правовых актов по указанной теме. Более того. Представляется, что норма рассматриваемого регионального Закона о том, что принятие муниципального нормативного правового акта без соответствующего заключения уполномоченного органа местного самоуправления не допускается, превышает полномочия законодательного органа субъекта РФ. Ведь согласно части 2 статьи 46 порядок внесения проектов муниципальных актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативными правовыми актами органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Частью 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ установлено, что оценку регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов органы местного самоуправления осуществляют в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ. То есть влияние регионального закона на этот процесс ограничивается определением порядка оценки, но не порядка внесения проекта нормативного правового акта, регулирующего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в представительный орган местного самоуправления. В связи с этим очевидно, что соответствующая норма названного ранее Закона Ульяновской области нуждается в корректировке с целью обеспечения самостоятельности муниципального правотворческого процесса.

Представляется излишним и сформулированное в части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ требование о том, что определение порядка оценки проектов муниципальных нормативных правовых актов по названным темам осуществляется «в соответствии с законом субъекта РФ». Принятие законов субъектов РФ по этим вопросам повлечет обязательное включение раскрытой методики Минэкономразвития РФ в систему правотворческих процедур. Нам думается, что органы местного самоуправления должны самостоятельно решать, какие методики им следует использовать для анализа проектов нормативных актов. Законодательное решение этого вопроса представляется излишним. Названная методика находится в свободном доступе и, следовательно, доступна для органов местного самоуправления. Кроме того, квалификационный уровень ответственных муниципальных служащих представляется достаточным для того, чтобы на основе методических документов федерального уровня подготовить собственные методологические документы без участия субъектов РФ.

В то же время мы присоединяемся к положительным оценкам практики подготовки заключений оценок регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов.[148] В такой практике видится важная гарантия принятия эффективных правовых актов, регулирующих экономические отношения, в том числе и на муниципальном уровне. Учитывая важность такого вида экспертизы Правительства Российской Федерации 30 января 2015 года приняло постановление №83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации [149] в соответствии с

которым с 1 января 2016 года вводится новая процедура оценки фактического воздействия нормативных правовых актов. В настоящее время Минэкономразвития Российской Федерации организует пилотный режим для определения наиболее оптимальных форм оценочной работы. По итогам такой деятельности, видимо, будет корректироваться и муниципальный правотворческий процесс.

<< | >>
Источник: Баранов Илья Николаевич. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва-2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме §1. Организационно-правовые меры по улучшению муниципального правотворческого процесса.:

  1. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
  3. § 1. Способы защиты гражданских прав
  4. § 5. Техника подготовки локальных нормативных правовых актов (Рубайло Э. А.)
  5. § 4. Возможны ли экологическое государство и экологический кодекс
  6. Оглавление
  7. Введение
  8. §1. Организационно-правовые меры по улучшению муниципального правотворческого процесса.
  9. §2. Критерии эффективности муниципального правотворческого процесса.
  10. Заключение
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -