§1. Население как субъект муниципального правотворческого процесса.
Первостепенное значение для определения субъектов муниципального правотворческого процесса, их прав и обязанностей имеют положения статей 130 и 132 Конституции РФ. Согласно первой из названных конституционных статей, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Из этого конституционного положения вытекает правомочие населения принимать муниципальное правовые акты и соответственно объективная необходимость его участия в муниципальном правотворческом процессе. Принимаемые населением правовые акты должны иметь особое значение при решении вопросов местного значения, так как таким образом реально осуществляется закрепленное в статье 3 Конституции РФ право народа осуществлять свою власть как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В связи с этим принятые населением муниципальные нормативные правовые акты обладают признаками общеобязательности и властности.Названные конституционные нормы позволяют определить население как основной субъект муниципального правотворческого процесса. Этот вывод подтверждается и частью 2 статьи 130 Конституции РФ, установившей, что вопросы местного значения граждане вправе решать как путем референдума, так и через органы местного самоуправления. Кроме того, право населения на участие в референдуме и право избирать и быть избранными закреплено в части 2 статьи 32 Конституции РФ. Такая деятельность населения относится к формам непосредственной демократии. Анализируя ее субъекты, В.В. Комарова отмечает, что под субъектом непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив), который путем непосредственного властного изъявления осуществляет государственную или иную публичную власть. Прежде всего таковым является гражданин. [85] Принимая эту позицию как вполне реалистичную, применительно к осуществлению непосредственной демократии на муниципальном уровне в форме местного референдума, да и всего муниципального правотворческого процесса, следует иметь в виду, что понятием «население» в этих случаях охватываются граждане, достигшие 18-летнего возраста, обладающие правом на участие в референдуме и проживающие на территории соответствующего муниципального образования.
В то же время, когда речь идет о проявлении правотворческой инициативы и публичных слушаниях, таких возрастных ограничений нет. Любой житель муниципального образования может участвовать в этих формах правотворческого процесса. Поэтому имеются основания для признания субъектом муниципального правотворческого процесса всего населения соответствующих муниципальных образований, равно как и для осуществления иных направлений местного самоуправления, что подтверждается использованием понятия «населения» в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 6 октября 2003 года №2 131-ФЗ и других нормативных правовых документах. Характеризуя такой политико - правовой статус населения, Н.С. Бондарь вполне обоснованно отмечает, что местное население - наиболее важный человеческий компонент муниципального образования как социальной системы.[86] Мы разделяем и вывод В.О. Еленского о том, что решения муниципальной власти являются обязательными в силу того, что жители соответствующей территории сами участвуют в их принятии.[87]В стремлении повысить значимость Конституции РФ, как правового акта, обладающего высшей юридической силой и определяющего конституционный статус населения, А. В. Юсупов расширительно толкует часть 1 статьи 32 Конституции РФ, утверждая, что право граждан РФ на участие в управлении делами государства следует распространить на сферу местного самоуправления. [88] С этим мнением можно согласиться лишь частично, т.е., если учесть, что при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации решаются задачи, которые имеют важное значение и для государственных органов, что из государственной собственности была выделена муниципальная собственность, что законодательное регулирование
распространяется на местное самоуправление. Объединяют государственное управление и местное самоуправление и общие социально-экономические цели. Однако конституционный статус местного самоуправления, как уже отмечалось, имеет и существенные отличия.
Наиболее ярко они проявляются в том, что местное самоуправление призвано участвовать не в управлении делами государства, а решать конкретные вопросы местного значения. При этом наиболее важные вопросы могут быть вынесены на местные референдумы для непосредственного решения населением соответствующих муниципальных образований. Поэтому и необходимо разграничивать право граждан на участие в управление государственными и общественными делами и их право на осуществление местного самоуправления.В юридической литературе обоснованно отмечается, что местные референдумы представляют собой особый способ правотворчества, поскольку их результатами могут быть различные нормативные акты.[89] При этом, оформленное в виде правового акта решение, принятое на местном референдуме, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие, применяется на всей территории муниципальных образований и не нуждается в утверждении.[90]
Закрепленное в Конституции Российской Федерации право населения на решение вопросов местного значения первоначально нашло развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[91] (далее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ). В его статье 1 понятие «местный референдум» разъяснялось как голосование граждан по вопросам местного значения, а в статье 22 этого Федерального закона был определен порядок проведения местных референдумов.
Правовая основа организации местных референдумов окрепла путем принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[92] и пришедшего ему на смену Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ (далее Федеральный закон №67-ФЗ) с одноименным названием.[93]
Согласно статье 2 Федерального закона №67-ФЗ под референдумом понимается форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.
Местный референдум - это форма волеизъявления обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Правовой основой для его проведения является Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований. Граждане РФ участвуют в референдумах на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.В настоящее время, кроме Федерального закона №67-ФЗ, вопросы проведения местных референдумов регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. Такое внимание федерального законодателя к вопросу организации местных референдумов свидетельствует о важности этой формы непосредственной демократии, позволяющей населению выразить свою властную волю. Однако, как справедливо отмечается, в юридической литературе, несмотря на мощный нормативный импульс Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, потенциал форм прямой демократии в целом используется пока недостаточно. Количество местных референдумов, начиная с 2004 года, составляет порядка 100-200 в год. Преодоление такой недооценки референдумов видится в реализации демократических принципов, которые закреплены в Конституции РФ[94] . К таковым, прежде всего, относятся принципы непосредственного выражения населением своей власти и самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Первый из названных конституционных принципов означает, что вопрос, выносимый на местный референдум, население обязано решать непосредственно, не перепоручая его органам местного самоуправления. При этом каждый гражданин, достигший 18-летнего возраста, обязан проголосовать лично, без передачи своего права другим лицам. Принцип самостоятельности означает, что никто не вправе оказывать давление на участников местного референдума и ограничивать его волю. Местные референдумы проводятся и с учетом раскрытых во втором параграфе первой главы диссертации общих и специальных принципов, на основе которых организуется муниципальный правотворческий процесс.
Для обеспечения проведения в жизнь этих принципов важное значение имеет Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данным Законом закреплены также принципы свободного и добровольного участия граждан в местном референдуме. Первый из них означает недопустимость ограничения свободы гражданина, его права на свободу волеизъявления, второй предполагает, что вопрос участия или неучастия в местном референдуме находится в исключительной сфере волеизъявления гражданина. Свой выбор он делает добровольно, без какого-либо стороннего вмешательства. Следует отметить, что и в ранее действующем Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ были закреплены принципы непосредственного и добровольного участия граждан в местном референдуме. В Федеральный закон от 6 октября 2003 года №°131-ФЗ они не включены в статью 22, посвященную вопросам организации местных референдумов. Думается, что в действующий Закон о принципах местного
самоуправления целесообразно включить принципы непосредственного и добровольного участия граждан в местном референдуме, так как они являются важными ориентирами в организации обеспечения волеизъявления населения во время проведения местных референдумов. Такое уточнение будет в полной мере сочетаться с принципом участия граждан РФ в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления и тайного голосования, а также с принципом законности и другими принципами муниципального правотворческого процесса.
Местный референдум представляет собой голосование граждан по вопросам местного значения. Это упрощенная формулировка, закрепленная в ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ, раскрыла не весь объем деятельности, обусловленный принятием решения местного референдума. На самом деле местный референдум - это сложный политико-правовой процесс выявления воли проживающих в муниципальном образовании граждан РФ, обладающих избирательным правом путем принятия ими решений по вопросам местного значения.
Федеральное законодательство о референдумах конкретизируется в региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований. Довольно подробно эти вопросы регулируются, к примеру, Законом Московской области от 19 ноября 2003 года № 148/2003-ОЗ «О местном референдуме в Московской области» (в ред. от 05 мая 2015 года)[95].
Названным законом Московской области под местным референдумом в Московской области понимается форма прямого волеизъявления граждан РФ, место жительства которых расположено в границах соответствующего муниципального образования Московской области, по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Такое определение местного референдума представляется
оптимальным и соответствующим федеральному законодательству. В названном Законе Московской области подтверждено, что на местный референдум могут быть внесены вопросы местного значения. При этом установлено, что в Уставе Московской области, в уставе муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местном референдуме. Анализ соответствующих
муниципальных актов Московской области показал, что пока данная норма не реализована. Это объясняется сложностью отбора вопросов местного значения, на которые должен быть дан однозначный ответ по формуле «да» или «нет».
В рассматриваемом Законе Московской области большое внимание уделено процедурным вопросам, а именно порядку формирования и статусу инициативной группы, порядку сбора подписей в поддержку референдума, которых не может быть менее 25 подписей, а также определению полномочий избирательных комиссий референдума, иным вопросам обеспечения проведения местных референдумов. Особо следует отметить, что анализируемый Закон Московской области предусматривает выявление волеизъявления голосующего, не только путем ответа на содержащийся в бюллетене вопрос выбором одного из следующих слов: «да», «нет», «за» или «против». Данный Закон предусматривает возможность вынесения на местный референдум проекта объемного текста нормативного правового акта. В этом случае текст проекта воспроизводится в бюллетене. Если это нецелесообразно по техническим причинам, то указывается в бюллетене наименование проекта нормативного акта. Однако, место, где участники местного референдума могут ознакомиться с таким проектом в анализируемом законе не определено, что снижает регулятивное значение соответствующей статьи.
В заключительной части Закона Московской области о проведении местных референдумов установлены гарантии обнародования и исполнения решений, принятых на местном референдуме. По нашему мнению, данный
Закон представляется целесообразным. Подробное регулирование практически всех вопросов организации местных референдумов, на наш взгляд, позволяет рекомендовать его другим субъектам РФ. Проанализированный Закон не только показывает заинтересованность органов государственной власти Московской области в привлечении населения муниципальных образований к непосредственному решению вопросов местного значения, но и создает важные гарантии для осуществления местного самоуправления на территории Московской области.
Вопросы организации местных референдумов отражаются во всех уставах муниципальных образований. В Уставе Можайского муниципального района Московской области, к примеру, этот вопрос регулируется статьей 17. Согласно части 1 этой статьи местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. В соответствии с федеральным законодательством и Законом Московской области «О местном референдуме Московской области» в Уставе установлены вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Это вопросы о принятии или об изменении бюджета района, исполнении финансовых обязательств этого района, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения и некоторые организационные вопросы, в частности, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления. В Уставе установлено, что решение о проведении местного референдума принимается Советом депутатов в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается местный референдум. Его участниками являются граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, место жительства которых расположено на территории муниципального района.
Несмотря на включение в статью 17 Устава Можайского муниципального района ряда процессуальных подробностей, в ней не указано в каком случае решение местного референдума считается принятым. Кроме того, в данной статье не перечислены гарантии граждан на участие в местном референдуме, а также порядок его подготовки и проведения. В Уставе содержится лишь отсылочная норма к федеральному закону и закону Московской области. Такое решение этих вопросов представляется не верным. Ведь устав муниципального образования является нормативным правовым актом прямого действия. Поэтому вряд ли целесообразно в него включать отсылочные нормы, так как таким образом усложняется его применение на практике.
Думается, что одно из главных предназначений устава муниципального образования сводится к предоставлению гражданам возможности получить максимально полную информацию по регулируемым уставом вопросам. В проанализированном Можайском уставе это требование не соблюдено в должной мере. Не определен в нем и порядок официального опубликования принятого решения не только в статье 17, но и в статье 41, посвященной порядку официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. В то же время в ней записано, что этот порядок осуществляется в соответствии с настоящим Уставом.
Подобные неточности имеются и в уставах других муниципальных образований. В Уставе города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26.05.2015 N 9/2) [96], например, в статье 12, определяющей порядок проведения местных референдумов, так же не установлено когда считается принятым решение местного референдума. Не установлен в ней и порядок официального опубликования (обнародования) таких муниципальных правовых актов. Кроме того, в пяти частях этой статьи (в ней всего одиннадцать частей) имеются отсылки к федеральным законам и законам Челябинской области, что снижает регулятивное значение Устава.
Такого рода недостатки регулирования вопросов организации и проведения местных референдумов имеются и в других проанализированных уставах муниципальных образований. В ряде муниципальных образований они компенсируются принятием специальных муниципальных нормативных правовых актов по этому вопросу. Однако, это делают не все представительные органы местного самоуправления. Поэтому, уровень муниципального регулирования организации местных референдумов нельзя признать достаточным. В связи с тем, что в федеральном законодательстве широко регулируются вопросы организации и проведения местных референдумов, а также в связи со значительным повторением его норм в соответствующих законах субъектов РФ и в уставах муниципальных образований, далее по тексту настоящей диссертации, в основном, анализируется федеральное законодательство, регулирующее данную форму непосредственной демократии.
Сложностью проведения местных референдумов обусловлена
необходимость его разграничения на стадии. Как отмечалось в первой главе настоящей диссертации, в научной литературе разграничение
правотворческого процесса на стадии довольно распространено.[97] Однако стадии выделяются применительно к законодательному процессу или процессу разработки и принятия муниципальных правовых актов органами местного самоуправления. Так, как уже отмечалось, профессор Е.С. Шугрина выделяет стадии правотворческой деятельности применительно к органам местного самоуправления и их должностным лицам. Таковыми она считает ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждой из которых решаются задачи правотворческой деятельности[98].
В данном определении не учтено, что такие решения могут приниматься и путем проведения местного референдума, а также то, что его проведению предшествует ряд нормативно предусмотренных действий населения и его представителей в лице инициативной группы граждан по организации местных референдумов. В этом процессе участвуют и избирательные комиссии[99], и органы местного самоуправления, организующие местные референдумы. Нам представляется, что процесс подготовки и проведения местного референдума характеризуют следующие особенности. Первая. Эта деятельность локальна и ограничена территорией муниципального образования. Вторая. Участниками голосования на местном референдуме могут быть только граждане, проживающие в конкретном муниципальном образовании. Третья. Процесс подготовки и проведения местного референдума разграничен на ряд стадий. Четвертая. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Пятая. Принятое решение обладает высшей юридической силой по отношению к иным муниципальным правовым актам. Шестая. Решение местного референдума подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в дополнительном утверждении. Седьмая. Решение местного референдума может быть обжаловано в судебном порядке. Восьмая. Порядок подготовки и проведения местного референдума определяется федеральным законодательством и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
Под стадией подготовки и проведения местного референдума следует понимать совокупность действий граждан РФ, проживающих в конкретном муниципальном образовании и обладающих избирательным правом, а также органов местного самоуправления и муниципальных избирательных комиссий по подготовке и организации голосования для принятия решения местного референдума по конкретному вопросу местного значения. Анализ статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ позволяет выделить следующие стадии подготовки и проведения местного референдума:
- возникновение и оформление инициативы проведения местного референдума;
- сбор подписей в поддержку инициативы граждан, избирательных объединений и иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
- назначение даты и места проведения местного референдума;
- голосование по проекту решения местного референдума.
Гласность референдума обеспечивается путем обязательного
официального обнародования итогов голосования и решения местного референдума в средствах массовой информации и на официальных сайтах сети Интернет публичных органов власти.
Раскроем более подробно содержание каждой из названных стадий подготовки и проведения местного референдума. Согласно части 3 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года .№131 -ФЗ инициативу назначения местного референдума вправе проявлять граждане, имеющие право на участие в местном референдуме, избирательные объединения, иные общественные объединения, участие которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Кроме них, таким правом наделены представительный орган муниципального образования и глава местной администрации в случае выдвижения такой инициативы ими совместно. Представляется, что столь большое количество субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума, вряд ли необходимо. Во-первых, их наличие размывает активность граждан в инициировании проведения местного референдума. Во-вторых, инициирование проведения местных референдумов общественными объединениями и органами местного самоуправления чревато нарушением принципа добровольности участия граждан в местном референдуме. Ведь вполне очевидно, что, в случае назначения местного референдума по их инициативе, они будут добиваться явки граждан на
участки по голосованию. Кроме того, и это весьма важно, суть конституционно закрепленных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления состоит в том, что именно население должно проявлять инициативу к самостоятельному решению вопросов местного значения. Наличие большего числа субъектов, наделенных правом инициировать местные референдумы не способствует внедрению в жизнь этой идеи. Более того, как уже отмечалось, местные референдумы пока еще не получили должного распространения при практическом осуществлении местного самоуправления. В связи с этим имеются основания для того, чтобы сделать вывод о том, что общественные объединения и особенно органы местного самоуправления не заинтересованы в привлечении населения к непосредственному решению вопросов местного значения. Если бы это было не так, то они могли бы регулярно проводить такие максимально демократические мероприятия. Объективности ради следует отметить, что проведение местного референдума достаточно затратное мероприятие. В связи с чем, необходимо упрощать процедуру проведения таких референдумов.[100]
Первой стадией проведения местного референдума следует считать инициирование его подготовки. На наш взгляд, право инициировать местные референдумы желательно сохранить только за гражданами РФ, проживающих в соответствующем муниципальном образовании. При этом целесообразно, чтобы правом на такую инициативу были наделены группы граждан в количестве от 5 до 7 человек. Право общественных объединений и органов местного самоуправления на инициирование местных референдумов целесообразно аннулировать. Это позволило бы активизировать население на организацию подготовки проведения местных референдумов. В то же время
для повышения заинтересованности населения в организации местных референдумов, на общественные объединения и органы местного самоуправления следовало бы возложить полномочия по развитию социальной активности населения и повышению его правовой культуры.
Вторая стадия подготовки и проведения местных референдумов - сбор подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. Анализ части 4 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131- ФЗ показывает, что содержащееся в ней положение усложняет проведение местных референдумов и ставит в неравное положение его участников. Это проявляется в следующем. Указанной нормой на граждан и общественные объединения, которые инициируют проведение местного референдума возлагается обязанность получать поддержку определенной части населения муниципального образования. При этом установлено, что в поддержку проведения местного референдума должны быть собраны подписи участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Количество подписантов не должны превышать 5 % от общего числа участников местного референдума. Конкретное их число устанавливается законом субъекта РФ. Анализ региональных законов по этой теме показал, что инициаторы местных референдумов должны собирать в поддержку своей инициативы именно пять процентов подписей от числа участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования, но не менее 25 подписей. Эта норма, к примеру, установлена в Избирательном кодексе Владимирской области от 13 февраля 2003 года № 10-03, Законе Самарской области от 11 февраля 2004 года №12-ГД «О местном референдуме в Самарской области», Законе Тульской области от 12 сентября 2008 года №1038-3Т0 «О местном референдуме в Тульской области», а также в Законе Московской области, от 19 ноября 2003 года №148/2003-03 (в ред. от 05.05.2015 г.) «О местном референдуме в Московской области». В связи с такой определенностью, эти показатели подтверждены в положениях о местных референдумах Ступинского муниципального округа, городского округа Дзержинский, городского поселения Удельная и других муниципальных образований Московской области. Такое регулирование данного вопроса создает условия для блокирования гражданских инициатив. Ведь, например, для городских округов, где проживает сто и более тысяч участников референдума, собрать, к примеру, пять тысяч подписей весьма затруднительно, так как на такую процедуру необходимы существенные временные и финансовые затраты. Не рационально проводить сбор подписей в поддержку референдума и с точки зрения определения содержания выносимого на референдум вопроса. Ведь перед лицами, которые должны поставить свои подписи в подписном листе в поддержку референдума не ставится задача улучшить текст вопроса выносимого для решения на местный референдум.
Следует заметить, что в случае инициирования местного референдума органами местного самоуправления, сбор подписей в поддержку их инициативы не требуется. Это, как отмечено выше, ставит участников инициирования местного референдума в неравные условия, что не соответствует конституционному принципу приоритета населения в решении вопросов местного значения по отношению к органам местного самоуправления.
В связи с вышеизложенным, полагаем целесообразным заменить стадию сбора подписей в поддержку проведения местного референдума на стадию обсуждения инициативы граждан в представительном органе местного самоуправления. Думается, что представитель инициативной группы граждан мог бы доложить суть инициативы на заседании представительного органа и обосновать ее целесообразность. В связи с тем, что проведение местного референдума влечет определенные финансовые затраты из местного бюджета, участвовать в обсуждении инициативы следовало бы главе муниципального образования и руководителю местной администрации. Представительному органу следовало бы по результатам такого обсуждения принимать решение о назначении местного референдума или об отказе в его проведении. Такая корректировка второй стадии ускорила бы назначение представительным органом дня проведения местного референдума, сократила бы финансовые расходы его инициаторов на подготовку такого мероприятия. Заметим, что представительный орган обязан назначить референдум в течение 30 дней со дня получения документов, на основании которых назначается местный референдум. По нашему мнению, его сокращение на половину актуализирует проведение местных референдумов.
Следует обратить внимание на то, что федеральный законодатель создал специальные гарантии для того, чтобы не была проигнорирована третья стадия подготовки и проведения местного референдума. Наделив представительный орган правом назначения местного референдума, он определил действия законодательных органов и должностных лиц субъектов РФ на случай, если представительный орган откажется реализовать это право. Согласно части 5 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ в этом случае референдум назначается судом на основании обращений граждан, заявлений избирательных объединений, органов государственной власти субъектов РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора.
Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования. При этом, обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом власти субъекта РФ или иным органом, на который суд возложил обеспечение проведения местного референдума. Такая многовариантность в выборе организатора референдума позволяет суду возложить обязанность проведения местного референдума на органы местного самоуправления, что на наш взгляд, не целесообразно.
Согласно статье 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ третьей стадией подготовки и проведения местного референдума является работа по организации голосования участников референдума. Эту работу проводит избирательная комиссия муниципального образования, которая на этот период становится комиссией по проведению местного референдума. Она занимается подведением итогов голосования проведенного местного референдума. В реализации этого полномочия комиссией видится важная гарантия осуществления непосредственной демократии на муниципальном уровне.
В уставах муниципальных образований следовало бы определять вопросы местного значения, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Ведь вопрос о реализации населением своей власти путем проведения местных референдумов чрезвычайно важен как в политическом, так и в концептуальном контексте. Его решение видится в выделении из перечня вопросов местного значения вопросов, которые действительно требуют выявления воли населения в форме решения местного референдума. С этой целью следовало бы ввести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ специальную статью. По нашему мнению, к вопросам, решаемым на местных референдумах, можно было бы отнести вопросы строительства местных автомобильных дорог, определения регулярных маршрутов автомобильного транспорта общего пользования, вопросы строительства и организации работы местных общеобразовательных школ, лечебных учреждений, а также вопросы организации торговли на территории муниципального образования, вопросы приватизации муниципального имущества, самообложения, организации охраны общественного порядка, обеспечения пожарной безопасности. Выбор этих вопросов обусловлен тем, что они затрагивают интересы практически всех жителей соответствующих муниципальных образований. Кроме того, по этим темам не сложно сформулировать решения, исключающие многозначность, неопределенность ответов на них и объективно выявить волю населения.
Значение местных референдумов может существенно повыситься, если из числа его участников в обязательном порядке будет формироваться группа контроля за исполнением решения местного референдума.
Таким образом, местный референдум - это наиболее яркая возможность проявления непосредственной демократии путем решения населением вопросов местного значения, обусловленная содержанием российской концепции местного самоуправления и положениями Конституции РФ. Дальнейшему повышению значимости местных референдумов в жизни населения муниципальных образований может способствовать исключение из статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ нормы, закрепляющей право представительных и исполнительных органов местного самоуправления инициировать проведение местных референдумов. Инициатива их проведения должна исходить исключительно от населения. Иначе, сужается сфера непосредственной демократии, что недопустимо по выше указанным причинам. Думается, что развитию практики проведения местных референдумов будет способствовать и упрощение процедуры организации местных референдумов, особенно в части сбора подписей жителей муниципальных образований в поддержку их проведения и проверки обоснованности вопроса, который инициативной группой предлагается вынести на местный референдум. Осуществление таких мер позволит населению более эффективно участвовать в муниципальном правотворческом процессе путем решения вопросов местного значения с использованием возможностей местных референдумов.
К числу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления относятся сходы граждан. Этот вывод подтверждается статьями 25 и 25.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ, которые регулируют вопросы проведения сходов и их статус. Данная форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления нашла закрепление еще в первом Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ, регулирующим вопросы организации местного самоуправления. При этом частью 6 статьи 15 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ предусматривалась возможность осуществления местного самоуправления в отдельных поселениях и полномочий представительных органов муниципальных образований собраниями (сходами) граждан. Собрание (сход) граждан считалось правомочным при участии в нем более
половины жителей муниципального образования, обладающих
избирательным правом.
Заметим, что в 1995 году еще не установилось окончательное название указанной формы непосредственного осуществления местного
самоуправления. В связи с чем основным понятием, определяющим эту сферу непосредственного осуществления местного самоуправления было понятие «собрание». При этом собрание (сход) граждан могло не только заменить при определенных условиях представительный орган, но и уполномочивалось решать вопросы местного значения. Эти полномочия закреплялись в части 1 статьи 24 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ. Однако, эта статья не имела должного регулятивного значения, так как в ее части 2 было записано, что порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятие и изменение его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования. При этом, данный вопрос мог регулироваться в уставе муниципального образования, только если в законе субъекта РФ содержались соответствующие нормы. Таким образом, положений Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ было недостаточно для того, чтобы внедрить сходы в практику муниципальной деятельности, что отрицательно сказалось на их использовании как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ вопросы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в форме сходов регулируются более четко и более полно, что создало правовые условия для их использования на практике. Прежде всего, в Федеральном законе №131 -ФЗ проведено разграничение полномочий собраний и сходов. Сходы получили более высокий статус. В части 1 статьи 25 названного Закона установлено, что именно сходы граждан проводятся в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом, для решения вопросов местного значения. Это первое отличие от ранее действовавшего Федерального закона, согласно статье 24 которого
вместо схода можно было созывать собрание. Второе отличие проявляется во включении в новый Федеральный закон правила о том, что сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Таким образом, даже часть 1 статьи 25 Федерального закона позволяет внедрять в практику местного самоуправления проведение сходов граждан. Дальнейшие нормы этого закона расширяют сферу регулирования данной формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, что повышает значение сходов в решении вопросов местного значения.
Сходы используются не только для решения вопросов местного значения, но и для информирования граждан о результатах работы муниципальных органов за определенный период. В целях упорядочения этой работы глава Подольского муниципального района Московской области 18 января 2006 года, например, принял распоряжение N 7 «О проведении сходов граждан в сельских поселениях и городском поселении Львовский Подольского муниципального района» [101] . Данным распоряжением был утвержден график проведения сходов граждан Подольского района, утверждена их повестка и ответственные за проведение отчетов о выполнении целевых программ социально-экономического развития. Подобные мероприятия в данном муниципальном районе стали регулярными. Такая практика повышает роль сходов в жизни населения, что, в свою очередь, повышает значение принимаемых на сходах решений.
Важной особенностью современного правового регулирования проведение сходов граждан является то, что сходы осуществляют полномочия представительного органа муниципального образования в полном объеме. Частью 2 статьи 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ сходы граждан наделяются полномочиями представительного органа муниципального образования, в том числе полномочиями, отнесенными к его
исключительной компетенции. В статье 25.1 выделены специальные полномочия сходов граждан. Они могут проводиться для решения вопросов изменения границ поселения, упразднения поселения, образования муниципального органа поселения, об его численности и сроке полномочий, а также о введении и об использовании средств самообложения граждан.
Определением вопросов местного значения, решаемых на сходах граждан, обусловлена необходимость налаживания в сельских поселениях муниципального правотворческого процесса результатом которого должны стать соответствующие муниципальные решения. В реальной практике решения сходов принимаются непосредственно после сообщения уполномоченного лица о том, что решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Однако, думается, что при проведении сходов граждан следует организовать более полный правотворческий процесс, включая стадии разработки проекта решения схода, его широкое обсуждение и голосование «за» или «против». Эта работа должна быть возложена на главу местной администрации. Согласно части 3 статьи 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ глава местной администрации обеспечивает проведение схода граждан. В связи с отсутствием нормы, определяющей, каким образом это полномочие осуществляется, работа по обеспечению проведения сходов ограничивается определением явки граждан, места и времени осуществления данного мероприятия.
Думается, что следовало бы расширить в законодательном порядке полномочия главы местной администрации за счет возложения на него конкретной обязанности по организации муниципального правотворческого процесса в условиях проведения сходов граждан. Прежде всего, он должен организовать разработку проекта муниципального правового акта по вопросу, который выносится на сход граждан. Для этого целесообразно создать группу разработчиков из числа наиболее активных и компетентных жителей муниципального образования. Данную работу можно было бы рассматривать как первую стадию муниципального правотворческого процесса, когда сход осуществляет полномочия представительного органа.
Второй стадией будет разработка проекта решения схода инициативной группой, консультации ее членов со специалистами, с представителями администрации муниципального района. В необходимых случаях в рамках этой стадии могут проводиться правовые и иные экспертизы проекта. Одобренный проект вносится на рассмотрение схода граждан. Обсуждение проекта решения на сходе составляет третью стадию муниципального правотворческого процесса в рамках сходов граждан. Такое обсуждение проходит, как правило, под председательством главы муниципального образования. Но частью 5 статьи 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ допускается, что на сходе может председательствовать иное лицо, избираемое сходом граждан.
Названный Закон не определяет порядок обсуждения проектов решений сходом граждан. В нем только установлено, что решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Поэтому процедуру голосования мы рассматриваем как предпоследнюю стадию данного муниципального правотворческого процесса. При этом, на наш взгляд, если по проекту решения поступило много замечаний и предложений, голосование может быть проведено на следующем сходе после соответствующей доработки проекта решения схода.
Принятое на сходе решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Эта процедура предусмотрена частью 9 статьи 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. Сельские поселения, как правило, не имеют собственных средств массовой информации. В связи с этим для доведения решения сходов до населения муниципального образования используются специальные стенды, установленные в удобных для населения местах, как правило, возле места нахождения помещения главы муниципального образования. Размещение решений сходов граждан на таких стендах расценивается как обнародование и исполнение соответствующих законодательных требований.
Завершая данный параграф, следует отметить, что на уровне федерального законодательства установлены прочные основы для непосредственного осуществления населением деятельности по разработке и принятию муниципальных правовых актов. Такая основа развивается путем принятия законов субъектов РФ о проведении местных референдумов, а также соответствующих муниципальных правовых актов. Это позволяет сделать общий вывод о достаточности законодательного регулирования деятельности населения по непосредственному принятию муниципальных нормативных правовых актов. Однако, это не исключает целесообразность совершенствования правовой основы проведения местных референдумов и сходов с целью активизации населения как субъекта муниципального правотворческого процесса, в том числе путем реализации предложений, содержащихся в данном параграфе.