Классификация нормативных правовых актов

Термин «система» используется в научной литературе в отношении разнообразных социальных явлений - общества, правовой системы, право­вой жизни и др. «Согласно теории систем, - пишет В.М.

Все системы В.М. Сырых делит на два вида: органические и суммативные. Органические системы как интегративные целостные образования, обладают свойствами, признаками, функциями, не присущими его частям, а суммативные системы представляют собой механический агрегат составляющих его элементов. Органическая система модифицирует свои элементы, наделяет их специфическими свойствами в соответствии со своей природой, а ее элементы, будучи самостоятельными, оказывают обратное воздействие на систему.

169

правовое явление» .

Понятие «система» применяется также в отношении нормативных правовых актов. Причем система нормативных правовых актов относится к типу органических систем, поскольку обладает устойчивой, закономерной обратной связью между системой и ее элементами. Данная система интегрирует в целостное образование нормативные правовые акты, придавая им свойства системности, целостности, соподчиненности. В свою очередь, нормативные правовые акты как элементы системного образования обладают самостоятельностью, имеют собственную структуру или подсистему (структурное построение законов, система подзаконных нормативных актов и т.д.), выполняют свои функции и т.д. Изменения свойств, юридической силы и иных характеристик нормативных правовых актов оказывают обратное воздействие на систему. Это проявляется, например, при развитии системы нормативных правовых актов при переходе от одного типа государственно-правовой системы к другому.

Неотъемлемое свойство системы нормативных правовых актов - это иерархическое построение ее элементов. Как пишет В.М. Сырых,

разновидностью «объективного закона может служить основная структурная связь правовых явлений иерархического типа... Данный тип связи, в частности, характерен для системы нормативных правовых

170

актов» .

Причем понятие «система нормативных правовых актов» используется как в научных исследованиях, так и непосредственно в законодательной практике, в текстах нормативных правовых актов. Поэтому данное понятие является одновременно научным и законодательным понятием. Применение данного понятия в отношении нормативных правовых актов обусловлено тем, что, во-первых, нормативные правовые акты весьма разнообразны по форме и содержанию. Во-вторых, они как форма права наряду с другими его формами (правовой обычай, судебный прецедент и др.) характеризуются определенным единством.

разработка и реализация одного или одних нормативных актов происходит на основании и при соблюдении другого или других нормативных актов. Взаимосвязь нормативных правовых актов проявляется в структурном и функциональном отношении.

Система нормативных правовых актов - это строго упорядоченная в рамках закона либо научной доктрины совокупность официальных нормативных документов, выражающая их организованное, внутреннее строение, иерархическое соподчинение, структурную и функциональную взаимосвязь.

Системное построение нормативных правовых актов должно быть основано на определенных принципах. Как подчеркивает В.М. Сырых, система нормативных правовых актов - это «единое, целостное, непротиворечивое образование, обладающая определенной совокупностью принципов, не характерных для ее элементов в отдельности, вне

171

системы» .

Система нормативных правовых актов основывается на следующих принципах: 1) организационное, внутрисистемное единство; 2)

иерархическое построение нормативных правовых актов по их юридической силе и полномочиям субъекта правотворчества; 3) соподчинение, структурная и функциональная взаимосвязь и взаимодействие нормативных правовых актов; 4) верховенство конституции во всей системе нормативных правовых актов как условие конституционной законности; 5) верховенство закона как идеи и требования правового государства; 6) признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина как основополагающий критерий правового качества всех без исключения нормативных правовых актов; 7) возможность и целесообразность классификации нормативных правовых

актов в познавательных целях, а также в целях обеспечения качества правотворческой деятельности и эффективной реализации нормативных правовых актов.

Система нормативных правовых актов служит целям их классификации. Нормативные правовые акты как цементирующие объекты данной системы имеют способность классифицироваться на различные группы или категории по различным их свойствам. Классификация (от лат. classis- разряд и facere- делать) - «особый случай применения логической операции деления объемапонятия, представляющий собой некоторую совокупность делений (деление некоторого класса на виды, деление этих видов и т.д.)»^[169]. Классификация - это распределение «каких- либо однородных предметов или понятий по классам, отделам и т.п., по определенным общим признакам»^[170]. Прием классификации необходимо применять и в отношении нормативных правовых актов, поскольку юридическая природа нормативных правовых актов отличается их неоднородностью. Прежде всего, это выражается в их иерархическом построении в системе источников права, в регулировании общественных отношений и юридической силе. В литературе обращено внимание на то, что одной из актуальных проблем российской правовой науки и практики остается введение научно обоснованной классификации нормативных правовых актов - основных формальных источников права^[171].

Различаются два способа классификации нормативных правовых актов: 1) официальный (законодательно установленный) на основе единого общеправового классификатора; 2) научный (доктринальный) на основе разнообразных критериев (юридическая сила нормативных актов, сфера действия, компетенция нормотворческого органа и др.).

В литературе отмечают важность законодательной официальной классификации нормативно-правовых актов^[172]. По мнению

А.Л. Маковского, система классификации правовой информации (правовых актов) - это комплекс классификаторов по отдельным основаниям, используемых для поиска информации по одному или одновременно нескольким признакам в зависимости от цели поиска^[173]. В литературе предлагается классифицировать систему правовых актов по классификаторам^[174], которые во многих странах законодательно закреплены.

Централизованный банк правовой информации «Адлия» был создан при финансовой поддержке Агентства Соединенных Штатов Америки по Международному Развитию (ЮСАИД). Ведение и распространение Централизованного банка данных правовой информации в соответствии с Отзывной лицензией осуществляется Министерством юстиции Республики Таджикистан. Централизованный банк правовой информации «Адлия» на сегодняшний день является единственной базой данных по законодательству в Республике Таджикистан. Банк данных содержит полные тексты нормативных правовых актов по всем разделам права Республики Таджикистан, в том числе все редакции нормативных

правовых актов, а также информацию об изменении статуса документа, вводе его в действие и отмене, источнике и дате публикации и т.п.

В настоящее время банк данных содержит около 10 тысяч документов. Документы представлены на таджикском и русском языках. В банке данных представлены Законы Республики Таджикистан, Постановления Правительства Республики Таджикистан, Указы Президента Республики Таджикистан, инструкции, положения и другие нормативные правовые акты, издаваемые государственными органами Республики Таджикистан, международные договоры, обзоры судебной практики.

Система представляет собой уникальную по своему составу и полноте правовую базу данных. База пополняется ежемесячно. Для быстрого поиска документов предлагаются следующие виды поиска: по классификатору, по реквизитам (включая контекстный поиск), по ключевым словам, по терминам, поиск новых, отмененных и измененных документов, которые позволяют найти нужную информацию.

Основаниями классификации правовых актов в Централизованном банке правовой информации «Адлия» являются:

1.

2. Классификация по форме акта. Акты одного и того же органа могут быть изданы в различной форме. Закон может быть в форме конституционного закона, кодекса и т.д., ведомственные акты - в форме приказов, положений, инструкций, указаний и т.д.

3. Классификация по времени принятия акта. В данном классификаторе установлены точная и приблизительная даты принятия акта. Также разработана графа под названием «карточка акта», в которой фиксируется дата действия и исключения акта.

4. Классификация по номеру акта. В данной графе акты классифицируются по номеру, присвоенному ему при его принятии, либо при государственной регистрации.

5. Классификация по алфавитному признаку. Для систематизации в данном случае имеет значение: перечень юридических терминов, включающий в себя нормативно значимые, употребляемые в наиболее важных актах термины; перечень используемых в законодательстве аббревиатур и сокращенных слов.

6. Классификация по предмету регулирования. В основе подавляющего большинства действующих и существовавших в прошлом систематизаций (как официальных, так и неофициальных) правовых актов и, соответственно, тех классификаторов, на которых эти систематизации основаны, лежит предмет правового регулирования. Соответственно, основанием предметной классификации служит сочетание сложившихся самостоятельных отраслей законодательства с комплексными, регулирующими различные сферы общественной жизни.

Как утверждает М.Н. Марченко, в основании классификации лежат объективно присущие нормативно-правовым актам признаки и черты, такие как юридическая сила, сфера действия, компетенция нормотворческого органа и др. В то же время в ходе классификации невозможно полностью исключить субъективизм, поскольку применение многих критериев предполагает субъективную оценку^[176].

В юридической литературе классификация правовых актов осуществляется по следующим основаниям:

1. По отраслевой принадлежности правовые акты могут подразделяться на конституционные, административные, гражданские, уголовные и т.п.; по их характеру - на материальные и процессуальные. Так, сущность процессуального акта-документа сводится, прежде всего, к тому, что в нем оформляется властное волеизъявление тех субъектов

юридического процесса, которые в процессуальном производстве выполняют лидирующую функцию^[177][178].

2. По признаку выражения волеизъявления различаются односторонние и совместные правовые акты. К первым относятся правоприменительные акты, поскольку принимаются одной стороной, ко вторым - договорные акты, которые оформляют выражение согласованных

181 волеизъявлений сторон .

3. По способу оформления и придания юридической силы различаются акты, которые приобретают юридическую силу сразу же после принятия и утверждаемые акты. К последним относятся, например, приказ министра об утверждении инструкции, приказ ректора об утверждении локального акта и др.

4. По порядку принятия различаются акты, принимаемые государственным органом в коллегиальном порядке (например, совместные постановления палат Парламента Таджикистана) и правовые акты, принимаемые на основе единоначалия (указы и распоряжения Президента РТ, распоряжения главы исполнительной власти). По порядку принятия совместные постановления Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ согласно Закону Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» стоят выше, чем указы, распоряжения и постановления Правительства Республики Таджикистан. Правовая природа данных постановлений заключается в том, что они принимаются в форме нормативных правовых актов, и принимаются на совместных заседаниях Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, на заседаниях Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан и заседаниях Маджлиси намояндагон

Маджлиси Оли Республики Таджикистан в соответствии с их компетенциями, предусмотренными Конституцией Республики

Таджикистан и законодательными актами (ст. 19).

Сюда же можно отнести и акты, которые принимаются в коллегиальном порядке. Необходимо отметить, что в последние годы в практике принятия нормативных актов в Таджикистане практикуется порядок принятия нормативного акта постоянно действующей коллегией тех или иных министерств, и эти решения коллегий министерств чаще всего проводятся в жизнь приказами министра. Так, например, Государственным Комитетом по земельному управлению и геодезии Республики Таджикистан за последние два - три года принято свыше десяти подобных актов, но большинство из них так и не было в конечном итоге оформлено соответствующими приказами председателя Комитета^[179].

5. В литературе существуют споры по поводу таких критериев классификации правовых актов, как юридические свойства и юридические функции данных актов^[180].

6. В зависимости от их природы (содержания) правовые акты-документы подразделяются на следующие виды:

1) нормативные акты (документы правотворческих органов, содержащие юридические нормы, рассчитанные на длительное применение и распространяющиеся на неопределенный круг лиц, например, Конституция, законы, подзаконные акты);

2) правоприменительные акты (документы, содержащие индивидуальные властные предписания, применяющиеся однократно и адресованные

конкретным лицам, например, Указ Президента о награждении конкретного государственного служащего, приговор суда и т.п.);

3) интерпретационные акты (документы, полученные в результате официального толкования, содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм, например, постановления Пленума Верховного Суда);

4) договорные' акты (документы, возникшие в результате соглашения между соответствующими субъектами, содержащие как юридические нормы, например, международные договоры, так и индивидуально-правовые решения, например, сделки между гражданами).

Все приведенные выше классификации крайне необходимы в практическом плане, т.к. позволяют упорядочить процесс правотворчества и правоприменения. Это особенно необходимо, когда идет работа по подготовке разных правовых актов, т.к. выбор и определение предмета их регулирования довольно сложны, и на практике часто происходит смешение или же приоритет более низкого по юридической силе правового акта. Так, например, вместо указа готовится проект закона, и более того, указ Президента, несмотря на более низкую ступень в системе нормативных правовых актов, в практике имеет более весомую значимость, нежели чем закон. К примеру, Указ Президента Республики Таджикистан «О дополнительных мерах по реорганизации и реформированию сельскохозяйственных предприятий» за № 1775 от 30 июня 2006 года в преддверии его применения, несмотря на некоторые противоречия Закону Республики Таджикистан «О дехканском (фермерском) хозяйстве» от 2009 г., стал основой для суде'бных и иных разбирательств по землепользованию. На наш взгляд, причина тому - слабое знание статуса государственных органов и их функций и полномочий со стороны правоприменительных субъектов, которое приводит к неумелому определению темы акта, ведет к принятию решения на таком уровне и тем

субъектом, который на это не уполномочен. Происходит деформация признаков актов, что ослабляет эффективность их действия.

Для того чтобы полнее охватить классификацию правовых актов, следует более подробно проанализировать систему классификации нормативных правовых актов, заложенную в действующем Законе Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах». В соответствии со ст. 7 данного Закона в систему нормативных правовых актов Республики Таджикистан входят:

- Конституция Республики Таджикистан;

- законы Республики Таджикистан, принятые путем всенародного референдума;

- международные правовые акты, признанные Таджикистаном;

- Конституционные законы;

- кодексы, законы;

- совместные постановления Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан;

- постановления Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан;

- указы Президента Республики Таджикистан;

- постановления Правительства Республики Таджикистан;

- распоряжения министерств и иных государственных органов, а также постановления государственных комитетов;

- постановления Маджлисов народных депутатов Горно- Бадахшанской автономной области, областей и города Душанбе;

- постановления председателей Горно-Бадахшанской автономной области, областей и города Душанбе;

- постановления Маджлисов народных депутатов городов и районов;

- постановления председателей городов и районов;

- постановления органов самоуправления поселков и сёл.

В отдельных статьях Закона РТ «О нормативных правовых актах» предусматриваются также такие виды нормативных актов, как регламент, положение, устав, правила, инструкции. Закон содержит следующую интерпретацию указанных нормативных актов. Регламент - нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности какого-либо государственного органа или его структурного подразделения. Положение - нормативный правовой акт, детально определяющий правовой статус, структуру, порядок деятельности государственных органов или их структурных подразделений, а также определяющий их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. Устав - нормативный правовой акт, определяющий правовой статус, структуру, порядок деятельности организаций или их структурных подразделений, а также определяющий их взаимоотношение с государственными органами, другими организациями, учреждениями и гражданами. Правила - нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы общего характера и детально регламентирующий порядок организации и осуществления какого-либо вида деятельности по текущим вопросам. Инструкция - нормативный правовой акт, детально определяющий содержание и вопросы регулирования в определенной области общественных отношений.

На характер классификации нормативно-правовых актов соответствующее влияние оказывает также форма государственного устройства. Например, системы нормативных правовых актов в федеративных и унитарных государствах отличаются друг от друга. К примеру, В Российской Федерации издаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов федерации и др. Система нормативных правовых актов Республики Таджикистан построена с учетом унитарного государственного устройства и более проста, нежели аналогичная система России.

При классификации нормативных правовых актов необходимо учесть также то, что виды и иерархия нормативных правовых актов в различных правовых системах, даже внутри одних и тех же правовых семей, различаются. Поэтому универсальная (характерная для всех правовых систем) классификация нормативно-правовых актов затруднительна.

По словам Г.И. Муромцева, «едва ли возможно дать единую универсальную классификацию нормативно-правовых актов»^[181][182]. Свое суждение автор объясняет двумя обстоятельствами. Во-первых, это «новые тенденции «на стыке» международного и национального права», проявляющиеся «в признании общепризнанных принципов и норм международного права составной частью права национального, в конституционном закреплении примата норм международного права перед правом внутригосударственным», приведшие к ограниченному толкованию «принципа верховенства закона». Во-вторых, доктринальные и структурные различия между правовыми системами, а порой и в рамках

185

правовых семей .

Разнообразие системы нормативных правовых актов можно проиллюстрировать на конкретных примерах. Так, в системе нормативно­правовых актов Франции определенное место занимают ордонансы, принимаемые правительством с разрешения парламента. В Италии к системе нормативно-правовых актов относятся издаваемые правительством «законодательные декреты» и «временные распоряжения», а также имеющие силу закона декреты Президента и регламенты. В правовой системе Швейцарии в порядке приоритетности расположены Федеральная Конституция, кодексы, федеральные статуты и

административные акты. В странах романо-германского права различаются конституционные законы, органические законы, программные законы, законы-рамки, законы-декреты, чрезвычайные законы. В Великобритании разновидностями законов являются парламентские акты, делегированное законодательство и автономное

186 законодательство .

Во многих постсоветских республиках система нормативно­правовых актов основана на действующих конституциях, где определены их иерархичность и структурное расположение. Так, Конституция Республики Таджикистан излагает следующую систему нормативных правовых актов: законы и постановления Маджлиси Оли (Парламента Республики Таджикистан), указы Президента, постановления Правительства, правовые акты местных представительных органов (Маджлисов народных депутатов областей, городов и районов) и председателей (представителей Президента в областях, городах, районах).

Конституционно закрепленное положение о том, что международные нормы и принципы, международные договоры являются составной частью правовой системы, повлияло на классификацию нормативных правовых актов и их системное построение. В соответствии со ст. 10 Конституции Республики Таджикистан международные правовые акты являются составной частью правовой системы республики. В связи с указанным обстоятельством возникает проблема определения места международных правовых актов в системе нормативно-правовых актов, их соотношения с иными национальными нормативно-правовыми актами. Она связана с проблемой соотношения международного и внутригосударственного права и не может решаться однозначно (ввиду спорных суждений).

¹⁸⁶ См.: Конституции государств Европейского Союза. - С. 672; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: справочник. - М., 1993; Давид Р., Жоффре-Спинози К. Указ. соч.; Чиркин В.Е. Закон как ис­точник права в развивающихся странах // Государство и право в развивающихся странах. Источники пра­ва. - М., 1985 и др.

Отдельная статья Закона РТ «О нормативно-правовых актах» повторяет конституционное положение о том, что международно-правовые акты, признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы Республики Таджикистан (ч. 1 ст. 8). Действующий Закон РТ «О нормативных правовых актах» хотя и включает международные правовые акты в систему нормативных правовых актов, но не раскрывает понятие международного правового акта. Это порождает ряд вопросов о том, что следует понимать под «международно-правовым актом», каковы виды международно-правовых актов, каково их соотношение с общепризнанными международно-правовыми нормами и принципами.

Закон не содержит процедуры признания международно-правовых актов. Статья 8 Закона РТ «О нормативных правовых актах» содержит положение о том, что в случае противоречия национальных нормативных правовых актов международным актам принимаются нормативные правовые акты республики по выполнению международных обязательств. Это означает, что в случае такого противоречия применяется не международно-правовой акт, а принимается специальный нормативно­правовой акт республики по выполнению международных обязательств, хотя ст. 10 Конституции РТ закрепляет положение о приоритете международно-правовых актов по отношению к законам республики.

Неясным является также вопрос о природе актов, принимающихся в рамках СНГ (акты Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества, решения глав государств, глав правительств и др.). Как известно, в рамках СНГ принято большое количество конвенций, соглашений и иных актов и документов. В связи с этим, Закон «О нормативных правовых актах РТ», закрепляя положение о международно­правовых актах как составной части правовой системы, не вносит ясность в вопрос о том, международными или региональными являются акты и документы СНГ.

Закон «О нормативных правовых актах РТ» содержит положение о делегировании правотворческих полномочий со стороны Президента и Правительства республики подведомственным им органам (ч. 1 ст. 10). Однако система нормативно-правовых актов, закрепленная ст. 7 Закона «О нормативных правовых актах РТ» не включает акты делегированного законодательства. Более того, не определена форма такого акта.

Следует сказать, что в литературе вызывают споры также иные аспекты и стороны классификации нормативно-правовых актов, их системной организации. Например, Г.Т. Чернобель пишет, что закон «теряет свою регулятивную престижность», поскольку правоприменителю трудно разобраться, «чем отличается тот или иной закон от того или иного постановления законодательного органа, указа Президента, правительственного постановления», роль «президентских указов в становлении и развитии современного российского законодательства явно гипертрофирована», остается острой «проблема соотношения закона и

187

указа» .

Возможны разные классификации нормативных правовых актов на основе тех или иных критериев. И все же законодательное закрепление есть своего рода базовая классификация, служащая опорной конструкцией для всех вариантов построения системы правовых актов.

2.2.