Глава 2. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В КОНТЕКСТЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ СОВЕТСКОЙ И СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Всякая попытка рассмотрения специфики советской и современной российской государственности в контексте проблемы разделения властей, очевидно, должна начинаться с анализа некоторых основных идей, сформулированных в этой связи основоположниками марксизма, поскольку эти формулы действительно имели во многом определяющее значение для последующей практики.

Начиная с самого Маркса и в дальнейшем, марксистская мысль в целом развивалась в духе идей, сформулированных Руссо, и прежде всего исходила из признания тезиса о единстве, неделимости и неотчуждаемости суверенитета народа, о принадлежности всей полноты власти народу, при этом, однако, не отрицая, как это делал Руссо, возможности и необходимости осуществления законодательной власти народом через своих выборных представителей, а не только непосредственно. Почти полностью оказались созвучны устремлениям марксистов мысли Руссо о неприемлемости современных ему доктрин разделения властей, о необходимости разграничения лишь функций органов государства.

Практическим отзвуком подобных теоретических построений во многом явился опыт Парижской Коммуны (1871) и, конечно же, советской государственности начиная с 1917 по 1993 г.

Следует отметить, что Маркс и Энгельс, критикуя практику разделения властей в современном им буржуазном обществе (еще в период французской революции 1848—1849 гг.), основывались на ее реальных недостатках. Они особенно подчеркивали то обстоятельство, что жесткое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную на практике приводит прежде всего к резкому снижению роли парламента (законодателей) и к фактическому господству исполнительной власти в государстве и

обществе в лице многочисленной и привилегированной армии чиновников. Поскольку именно в руках последней сосредоточены непосредственные рычаги управления, принудительные механизмы и материальные ресурсы.

Полновластие представительных органов мыслилось как проявление полновластия народа. Сами же представительные учреждения — лишь важнейшее, институциональное проявление власти народа, они и в генетическом плане и юридически всегда ограничены самими избирателями и, строго говоря, не являются полновластными субъектами. И в этой связи существенно новое, что принес с собой опыт Парижской Коммуны и чего совершенно не было ни в теории, ни в практике традиционного буржуазного парламентаризма, основанного в той или иной степени на принципе разделения властей, состояло в попытке установления постоянной связи между избирателями и депутатами, состоящей не только в выборности депутатов, но и в их отчетности перед своими избирателями, важнейшим проявлением которой становилась возможность в любое время досрочного отзыва депутата, не. оправдавшего доверия своих избирателей. Предполагалось, что все депутаты должны придерживаться “mandat imperatif’ (точной инструкции) своих избирателей. Выборность, сменяемость, отчетность депутатов, контроль избирателей за текущей деятельностью своих избранников рассматривались как безусловные принципы создания и функционирования действительно демократических учреждений.

В целом, отрицая современные им доктрины и практику разделения властей, основоположники марксизма особо подчеркивали необходимость соединения законодательной деятельности и функции исполнения законов в одном органе — в выборном представительном учреждении. (В Парижской Коммуне правительства как особого, самостоятельного государственного органа просто не было; непосредственное отраслевое управление осуществляли комиссии Совета Коммуны, т.е. выборного представительного органа.) Маркс придавал принципиальнейшее позитивное значение тому факту, что Парижская Коммуна являлась “работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы”[350].

Именно в этом факторе они видели единственную практическую возможность уйти от традиционных недостатков традиционного парламентаризма и прежде всего избежать участи превращения парламентов в “говорильни”, концентрации всей реальной власти у исполнительных органов. При этом речь не шла о том, что все разнообразные виды государственной деятельности будет осуществлять один и тот же орган или одни и те же лица. Внутренняя объективная дифференциация функций в рамках единого государственного механизма, разграничение полномочий между конкретными органами государства и отдельными должностными лицами безусловно не отрицались, но рассматривались не в качестве проявления идеи разделения властей, а лишь как выражение “прозаического” разделения труда по осуществлению единой государственной власти.

Взгляды Маркса и Энгельса, а также опыт государственной практики периода Парижской Коммуны позднее в адаптированном виде проявились у В.И. Ленина и в практике советского государственного строительства и управления. В ряде своих работ Ленин особо выделял принципиальное отличие советской формы организации государственной власти от парламентарной республики. В 1917 г. в “Апрельских тезисах” Ленин обосновывал республику Советов как политическую форму диктатуры пролетариата, подчеркивая, что “обычная” парламентская республика, на которую ориентировались меньшевики, эсеры и некоторые другие политические силы, не подходит для решения основных задач революции в России. Он считал, что Советы, оставаясь выборными представительными органами, представляют из себя новый “несравненно более демократический тип государственного аппарата”[351]. Основное достоинство этих учреждений виделось опять-таки в том, что они будут способны устранить разрыв между законодательной деятельностью и практикой исполнения законов. “Выход из парламентаризма, — писал он, — конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в “работающие” учреждения... Продажный и прогнивший парламентаризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреждениями, в коих свобода суждения и обсуждения не вырождается в обман, ибо парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями”[352]. После Октябрьской революции 1917 г. Ленин неоднократно повторял тезис о необходимости соединения законодательной и исполнительной государственной работы. В этой связи особые надежды возлагались на постоянно действующие комиссии Советов, в работе которых должно быть задействовано подавляющее большинство депутатского корпуса и посредством которых реализуется принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством. Развитие советской государственности связывалось не со свертыванием в большей или меньшей степени бюрократизированного профессионального аппарата управления (государственных служащих), необходимость которого признавалась вплоть до построения коммунистического общества, а с обязательным осуществлением депутатами управленческой деятельности наряду с их участием в работе сессий Совета.

Однако реалии государственной хсизни в Советской республике изначально весьма существенно отличались от теоретических построений и политических деклараций как с точки зрения отношения к идее разделения властей, так и в отношении к принципам народовластия и демократии. И конечно, дело не в том, что и в республике Советов сразу же появилась необходимость в специализированных органах, непосредственно занимающихся государственным управлением и не совпадающих с соответствующим Советом. Важнее другое. А именно то, что с первых же лет Советской власти выборные представительные органы не выполняли предназначенной им в теории роли. Юридически полновластие системы Советов выражалось прежде всего в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, “которые они признают подлежащими их разрешению”. (На местах существовала примерно та же схема.) Однако одновременно “слияние” законодательствования и управления было осуществлено и в лице Совета Народных Комиссаров (СНК) — Правительства РСФСР, т.е. высшего органа исполнительной власти. СНК, вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г., прямо предоставлялись законодательные полномочия, хотя формально СНК и считался лишь исполнительным органом Съезда Советов и ВЦИК (в 1917—1920 гг. основная часть законов РСФСР была издана СНК)[353].

Следует отметить также, что и в первые годы после революции и длительное время впоследствии судебные органы действовали под контролем исполнительной власти — Наркомата юстиции и местных Исполкомов, а в период гражданской войны большая часть уголовных дел вообще решалась в административном порядке различными структурами исполнительной власти — ВЧК, милицией, местными исполкомами.

Лишь Конституция СССР 1936 г. юридически сформулировала исключительное право издания законов за Верховным Советом СССР, определив, что законодательная власть осуществляется только Верховным Советом. Однако и после этого исполнительная власть — Правительство — фактически сохранила за собой широкие нормотворческие полномочия, оперативно принимая формально подзаконные, а по сути законодательные нормативные акты практически по любым вопросам, поскольку сфера исключительно законодательного регулирования ни Конституцией, ни текущим законодательством не определялась. И соответственно роль собственно законодательной власти, даже в области нормотворчества, по-прежнему оставалась незначительной. Кроме того, постоянно действующий орган Верховного Совета — Президиум Верховного Совета — в период между сессиями Верховного Совета (очередные и обычно краткосрочные сессии Верховного Совета созывались, как правило, не чаще чем два раза в год; внеочередные сессии созывались еще реже и также на незначительный срок) стал издавать нормативные указы, выполняющие роль законодательного регулирования. Формально указы приобретали силу закона лишь после принятия на сессии Верховного Совета закона об утверждении соответствующего Указа Президиума. Однако сам указ приобретал юридическую силу и начинал действовать, как правило, с момента его принятия Президиумом. В содержание указов на момент их утверждения Верховным Советом никаких изменений и дополнений практически никогда не вносилось. В системе же нормативных актов, принимаемых Верховным Советом, ведущее место заняли законы об утверждении Указов Президиума Верховного Совета. Эта тенденция и даже традиция сохранились вплоть до середины 80-х годов XX столетия.

Не затрагивая всех нюансов весьма непростой исторической эволюции советского государства, необходимо отметить, что наиболее полно и рельефно, т.е. главным образом формально-определенно, основные особенности советской формы организации государственной власти (полагаемые в теории как исключительно позитивное явление, знаменующее собой достоинства и преимущества данной новой формы) проявились достаточно поздно — со второй половины 50-х годов и в особенности после принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В этом смысле самое существенное в теории и в немалой степени в прак-

і

тике советской государственности с точки зрения ее организации и функционирования состояло в признании и провозглашении принципа полновластия Советов, рационально понимаемого следующим образом. Во-первых, устанавливалась органическая про- изводность и положительная зависимость всех иных государственных органов (за незначительными исключениями) от Советов как выборных представительных органов власти. Правительство, исполкомы Советов, прокуратуры, суды высших инстанций прямо или косвенно формировались соответствующими Советами и в той или иной форме были подконтрольны и подотчетны этим Советам. Другими словами, все государственные органы, не избираемые гражданами непосредственно, образовывались Советами и им были подотчетны (непосредственно гражданами избирались только народные депутаты и судьи народных судов). При этом важно отметить, что все государственные органы, а не только Советы практически являлись субъектами государственной власти в пределах своей компетенции, и в этом смысле Советы никогда не были единственными органами государственной власти, никогда не являлись непосредственно полновластными органами. Хотя теоретически и считалось, что именно Советы являются собственно органами государственной власти, в то время как образуемые ими исполнительные структуры характеризовались в качестве органов государственного управления. В то же время государственных органов, способных каким-либо образом противостоять Советам с точки зрения конкуренции компетенции, не было и не могло быть (за исключением, пожалуй, потенциально только судебных органов).

Во-вторых, полновластие Советов выражалось в юридической и идеологической обязательности реализации принципа сочетания в деятельности Советов принятия решений с обеспечением их исполнения и осуществлением контроля за проведением решений в жизнь (ст. 93 Конституции СССР 1977 г. говорила об этом прямо). Подчеркивалось, что Советы непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Полнота власти Советов выражалась также в формировании ими органов народного контроля, не входивших непосредственно в систему исполнительных органов государства.

В-третьих, ярчайшим проявлением полновластия или, точнее, верховенства Советов в системе государственных органов была постоянно воспроизводящаяся в конституционном и текущем законодательстве формула, в соответствии с которой Верховные Советы не только имеют собственные исключительные полномочия (исключительные, прежде всего, и по важности их содержания), но и в праве самостоятельно решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик соответственно к ведению СССР, союзных и автономных республик. Законодательно устанавливалось также, что на сессиях местных Советов может быть непосредственно решен любой вопрос, отнесенный к ведению Совета как органа власти на определенной территории.

В-четвертых, Советы всех уровней представляли собой единую систему органов государственной власти и все местные Советы рассматривались не как органы местного самоуправления, а как низшее звено в системе органов государственной власти (этот факт иногда оспаривался в теории). Такая система должна была означать то, что Советы и в центре и на местах призваны олицетворять собой, прежде всего, общегосударственные интересы, но одновременно выражая волю и интересы избирателей, населения определенной территории. Соответственно этому основным принципом построения и функционирования самой системы Советов был принцип демократического централизма. Последний выражался в организационном единстве всех Советов, в обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих, в наделении местных Советов заметными полномочиями в отношении возможности самостоятельного решения местных вопросов, в двойном подчинении исполнительно-распорядительных органов местных Советов — они одновременно подчинялись своему Совету и исполнительно-распорядительным структурам вышестоящих Советов.

И, наконец, еще одна неформальная, но исключительно важная черта, характеризующая советскую государственность до конца 80-х годов, состояла в том, что на практике роль Советов как выборных представительных органов власти в течение всего периода существования Советского государства никогда не соответствовала их юридической компетенции. В системе органов государственной власти решающая роль фактически принадлежала управленческому аппарату г- исполнительно-распорядительным структурам, которые в свою очередь рассматривались как основной рычаг осуществления руководящей роли Коммунистической партии в государственной и общественной жизни страны в целом. Лозунг “Вся власть — Советам”, вновь появившийся в период так называемой “перестройки”, с одной стороны, служил еще одним выражением отсутствия реальной власти у Советов, а с другой — был лишь тактическим средством в политической борьбе с доминирующей тогда партийно-государственной номенклатурой. Те же политические силы, ратовавшие за полновластие Советов в 1988— 1990 гг. и в результате выборов оказавшиеся у рычагов реальной, т.е. исполнительной, власти, тут же выдвинули лозунг разделения властей, требуя уже и принципиально иного, юридического обособления исполнительных органов от Советов, резкого повышения их юридической самостоятельности и независимости и одновременного наделения собственной компетенцией, не контролируемой непосредственно представительной властью.

Особый этап в развитии советской и российской государственности — это период приблизительно с 1987 по 1993 г. Основная его черта — это постоянное и активное изменение существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, — движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей.

Наиболее существенными с этой точки зрения и заметно меняющими механизм государственной и политической власти в целом явились следующие нововведения. Был учрежден Съезд народных депутатов (во многом по аналогии со Всероссийским съездом Советов, существовавшим до 1936 г.) как высший орган государственной власти СССР (аналогично и в РСФСР), обладающий правом решать при необходимости любой вопрос, отнесенный к компетенции Союза ССР. Однако наряду со Съездами были образованы и Верховные Советы в качестве постоянно действующих законодательных, распорядительных и контрольных органов государственной власти. Президиумы Верховных Советов утратили право издания указов законодательного характера и вообще нормативных актов. Члены Верховных Советов впервые за всю историю Советской государственности стали рассматриваться в качестве профессиональных депутатов, получая за эту свою деятельность в парламенте заработную плату, — все это шло вразрез с теорией и практикой республики Советов.

Двухуровневая структура высших представительных органов власти в лице Съездов народных депутатов и Верховных Советов рассматривалась как попытка сочетания, совмещения достоинств постоянно действующего профессионального законодательного органа и советской идеи широкого непосредственного представительства (и потому полноценного) различных слоев населения (не порывающих со своей основной профессией и местом постоянного проживания) в высших органах государственной власти — в данном случае в составе Съездов народных депутатов.

Впервые стал реализовываться такой важный элемент теории и практики разделения властей, как юридическое и фактическое отделение — по персональному составу — исполнительных структур от выборных представительных органов власти. Был введен запрет на одновременное совмещение одним лицом (за некоторыми исключениями) депутатских полномочий с работой в системе органов исполнительной власти. С учетом существовавшей практики это обстоятельство трактовалось как условие наделения представительных органов реальными властными полномочиями и установления, наконец, полноценной позитивной зависимости исполнительных органов и отдельных должностных лиц в этих структурах от выборных органов как наиболее демократичных и близких к избирателям, гражданам.

Весьма заметным явлением, свидетельствовавшим о желании использовать элементы системы “сдержек и противовесов” в государственной практике, стало учреждение Комитета конституционного надзора. Своими полномочиями этот орган существенно (в основном потенциально) ограничивал “всевластие” Советов всех уровней, включая Верховные Советы. Однако этот орган занимал “обычное” производное, подчиненное положение по отношению к высшему органу государственной власти — Съезду народных депутатов СССР. Комитет имел своей задачей надзор за соответствием нормативных актов, принимаемых органами государственной власти Союза ССР и республик, включая законы СССР, принятые Верховным Советом СССР, Конституции СССР. Комитет был вправе давать заключения о неконституционное™ того или иного нормативного акта, что влекло за собой приостановление его исполнения до устранения соответствующего нарушения (Комитет был не вправе отменять или объявлять их недействующими). В то же время любые решения, принимаемые Съездом народных депутатов СССР, конституционному надзору не подлежали. Конечно, правовое положение и компетенция Комитета конституционного надзора принципиально отличались от правового положения и компетенции учрежденного впоследствии Конституционного Суда РСФСР. Однако саму идею осуществления конституционного надзора в рамках общей схемы функционирования системы советских органов следует признать позитивным явлением, практической попыткой увязать идею полновластия Советов с конституционной законностью.

Но самыми кардинальными переменами в государственности нашей страны (в интересующем нас контексте) явились учреждение в 1991 г. поста Президента РСФСР и Конституционного Суда РСФСР. Именно это обстоятельство выражала появившаяся впервые в Конституции России политическая и юридическая формула, в основном соответствующая реальности: “Система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти...” (ст. 3 Конституции РСФСР в ред. 1992 г.).

Учреждение поста Президента в том виде, как это следовало из Закона о Президенте РСФСР (1991), означало, что Президент не просто является высшим должностным лицом государства (что позволяло устранить неопределенность статуса Председателя Верховного Совета РСФСР, по сути сочетающего функции главы государства с традиционными правами и обязанностями Председателя (спикера) законодательного органа), но одновременно возглавляет всю систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно Президент теперь руководит деятельностью Совета Министров — Правительства Российской Федерации, он же назначает с согласия Верховного Совета РФ Председателя Правительства РФ. При этом сам Президент не только избирается всенародным голосованием, т.е. внепарламентским путем или, другими словами, независимо от представительной власти, но и олицетворяет собой самостоятельную, в очень большой степени действительно не зависимую от других органов государства систему исполнительных органов — исполнительную власть. Президент наделялся законом и затем Конституцией своей собственной компетенцией, исключительно на нем персонально лежащими правами и обязанностями. (Причем полномочия Президента постоянно возрастали, зачастую в нарушение Конституции и законодательства[354].) В организационно-правовом отношении лично Президент не был подотчетен непосредственно ни Съезду, ни Верховному Совету за проводимую им политику. Однако мог быть досрочно смещен со своего поста Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РФ не только за совершение преступления (как это обычно предусмотрено в президентских республиках), но и в том случае, если Президент нарушает Конституцию РФ, законы РФ и данную Президентом присягу. И, наконец, существеннейшая “деталь” возникшей новой, так называемой “смешанной” и достаточно противоречивой формы правления в РФ состояла в том, что в важнейшем своем проявлении принцип полновластия Советов был сохранен. Это выражалось в том, что Конституция РФ не только по-прежнему провозглашала именно Съезд народных депутатов РФ в качестве высшего органа государственной власти РФ, имеющего исключительные по значению и только ему принадлежащие прерогативы, но и устанавливала, что Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Российской Федерации (ст. 104 Конституции РФ 1978 г. в ред.

1992 г.). Таким образом, по нашему мнению, эта статья означала безусловную возможность всегда юридически корректного ограничения “исключительных” полномочий Президента со стороны Съезда. В свою очередь Президент не имел права роспуска или приостановления деятельности Съезда, Верховного Совета РФ и вообще всех “законно избранных органов государственной власти” (ст. 1216 Конституции РФ 1978 г. в ред. 1992 и 1993 гг.).

В качестве основных причин учреждения должности Президента РФ и обособления исполнительных органов государства в относительно независимую и в организационно-правовом отношении самостоятельную “исполнительную власть” выдвигались следующие: серьезное ослабление исполнительно-управленческих структур государства, крайне несовершенный механизм реализации законов, падение дисциплины, резкое ослабление законности и правопорядка, плохая приспособленность Советов как коллегиальных представительных органов (в условиях отсутствия руководства со стороны структур Коммунистической партии) к решению оперативных управленческих вопросов. Предполагалось, что замыкание на Президенте по вертикали всех исполнительно-распорядительных структур позволит избежать или во всяком случае существенно смягчит указанные выше недостатки функционирования органов государства. Кроме того, возлагались надежды (по нашему мнению, совершенно необоснованные) на то, что Президент в системе разделения властей будет также координировать работу разных частей единого государственного механизма, а в политическом отношении сможет способствовать консолидации разных общественных сил в целях проведения демократических преобразований в интересах всего общества. (В целом же последующее развитие событий, с нашей точки зрения, не имело ничего общего с теми целями, которые имелись в виду при учреждении поста Президента.)

Наряду с обособлением исполнительных органов от системы Советов и появлением, таким образом, в значительной степени независимой исполнительной власти, в этот же период происходят и принципиальнейшие изменения в правовом положении и порядке формирования судебных органов. Эти изменения ознаменовали собой, пожалуй, едва ли не максимально возможную в юридическом отношении степень самостоятельности и независимости судебных органов — судебной власти. Главное здесь состояло, конечно, не в том, что все судьи практически всех судов стали избираться сначала на. 10 лет (ранее они избирались на 5 лет), а чуть позлее, уже в 1992 г., стали несменяемыми (а судьи Конституционного Суда стали несменяемыми с 1991 г.), что гарантировало куда большую степень независимости и самостоятельности судей, причем не только в процессе осуществления правосудия; кроме того, существенно снизилась организационная, материально-техническая и психологическая зависимость судей от местных государственных органов, на территории которых они осуществляют свою профессиональную деятельность, ввиду их избрания и финансирования соответствующими вышестоящими Советами. Самое важное состояло в том, что с принятием в июле 1991 г. Закона РСФСР “О Конституционном Суде РСФСР” и внесением соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РФ вперве в истории России компетенция судебной власти (по Конституции РФ 1978 г. в ред. 1992 и 1993 гг. все суды, включая Конституционный Суд, составляли единую судебную систему) была, во-первых, распространена на нормативные акты высших представительных органов государственной власти, включая Съезд народных депутатов РФ, и, во-вторых, в форме решений Конституционного Суда обрела качества высшей юридической силы, в том числе по отношению к законам государства, кем бы они ни были приняты. Последнее выражалось в наделении Конституционного Суда правом признания неконституционными нормативных актов любых высших органов государственной власти республики и субъектов федерации. По вынесении заключения о неконституционное™ того или иного акта последний не подлежал применению. Какой-либо возможности преодоления “вето” Конституционного Суда не предусматривалось. И в этом отношении можно говорить о том, что именно Конституционный Суд, а не Съезд обладал суверенной властью, если только последний не прибегал к процедуре изменения соответствующих статей Конституции[355]. Право же Конституционного Суда трактовать текст действующей Конституции носило в юридическом смысле ничем не ограниченный характер.

Таким образом, в лице Конституционного Суда принцип полновластия Советов был трансформирован в наибольшей степени в сторону уменьшения формальной роли последних, а общепризнанные признаки разделения властей выразились наиболее полно и бесспорно.

Что касается всей системы Советов, и прежде всего Верховных Советов, то, несмотря на очевидное выделение в качестве самостоятельных ветвей государственной власти исполнительной и судебной, Советы в нашей стране не стали только или “чисто” законодательной властью. Помимо особых полномочий Съезда народных депутатов РФ, Верховный Совет РФ и Верховные Советы республик в составе Российской Федерации сохранили за собой не только законодательные полномочия, но одновременно обладали также (как это уже отмечалось выше) распорядительной и контрольной властью. Например, Верховный Совет РФ мог выносить решения о недоверии Правительству РФ (находящемуся в непосредственном подчинении у Президента страны), имел право отмены на основании заключения Конституционного Суда указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, избирал Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, назначал Генерального прокурора РФ, утверждал государственный бюджет и осуществлял контроль за его реализацией, а также имел многие другие полномочия, не связанные с законодательной деятельностью.

Можно с уверенностью говорить о том, что последовавший в дальнейшем политический и государственный кризис, приведший к трагическим последствиям, к утрате элементарных основ конституционной законности, в немалой степени своей теоретической и философской основой имел сохраняющуюся и постоянно воспроизводящуюся противоречивость трактовки принципа разделения властей и прежде всего неопределенность (зачастую искусственную, спекулятивную) в вопросе о характере соотношения законодательной и исполнительной властей. И в этом смысле проблема разделения властей в рамках единого государственного механизма, выбор варианта практической реализации идеи разделения властей, ее применимости в контексте социально-политических и культурно-идеологических особенностей страны носят также перманентный характер, сохраняя свое большое теоретическое и практическое значение. Поэтому, конечно, практической реализации идеи разделения властей, в том числе и в условиях нашей страны, должна предшествовать максимально возмохо- ная степень теоретико-философской, концептуальной определенности подлежащей реализации идеи и соответствующих ей социально-политических целей и средств.

Универсальной предпосылкой возникновения и развития теории и практики разделения властей является объективная возможность разделения, разграничения властных полномочий между разными органами единого государства в связи с неоднородным характером самой государственной деятельности, складывающейся из разных по содержанию и форме видов деятельности.

Возможность разграничения властных полномочий мехlt;ду разными органами государства является благом потому, что, во- первых, позволяет обеспечить специализацию в том или ином виде деятельности, и следовательно, повышение ее эффективнос- ти; во-вторых, обеспечивает значительную самостоятельность, прежде всего организационную и оперативную в повседневной практической деятельности, тем самым давая простор для инициативы, рационализации, “творчества”; в-третьих, разделение властей существенно облегчает контроль за деятельностью отдельных государственных органов, отдельных должностных лиц и государства в целом со стороны непосредственно граждан, народа; в-четвертых, обусловливает с неизбежностью взаимоконтроль и взаимо- ограничение разных ветвей власти как с точки зрения гарантии действия каждой в строгом соответствии со своей компетенцией и в ее пределах, так и с точки зрения качества выполняемой каждой ветвью власти работы, поскольку от этого зависит эффективность деятельности и других властей. И, наконец, пожалуй, самое главное состоит в том, что такой способ организации государственной власти юридически, организационно и идеологически препятствует чрезмерной концентрации власти в руках одного органа (одной группы лиц или даже одного лица) и соответственно ограничивает вероятность злоупотребления властью.

Концептуально же теория разделения властей, как известно, была сформулирована Джоном Локком (XVII в.), а затем — несколько полнее и в существенно ином варианте — Шарлем Монтескье (XVI11 в.). Основным побудительным мотивом выработки теории разделения властей у них была идея достижения политического компромисса между буржуазией и либеральным дворянством за счет разделения между этими сословиями именно государственно-властных функций (посредством передачи контроля над теми или иными органами государства). Имея в виду достижение в основном одних и тех же целей — ограничение прерогатив государственной (королевской) власти по отношению к подданным, предотвращение чрезмерной концентрации власти в руках одних и тех же людей, ограничение возможностей злоупотребления властью, взаимный контроль и взаимное ограничение разных ветвей власти, — сам же принцип и механизм функционирования идеи разделения властей эти авторы трактовали весьма различно.

Принципиальное различие между теориями Локка и Монтескье состоит не в том, что Локк не рассматривал судебную власть в качестве самостоятельной ветви власти, а Монтескье, напротив, (и справедливо) выделял судебную власть в качестве самостоятельной и независимой. Главное состоит в том, что, отделяя законодательную и исполнительную власти друг от друга, они по-разному видели степень их обособления и независимости. Если Локк подчеркивал верховенство законодательной власти по отношению к другим властям, рассматривая ее в качестве гаранта единства государственной власти в целом при относительно независимом и самостоятельном функционировании различных ее ответвлений, то Монтескье обосновывал значительно большую, качественно иную степень независимости и самостоятельности властей и даже необходимость их “равновесия” (таким образом, как бы дробя государственный суверенитет). При этом последний не выделял какой-то координирующий центр, считая, что власти как бы само собою будут друг друга уравновешивать, смогут так или иначе найти выход из возможного конфликта между собою. Юридического или политического механизма разрешения возможного конфликта между властями он не предусматривал. И это обстоятельство сам рассматривал скорее как недостаток, нежели достоинство. (Правда, и Монтескье все-таки говорит о том, что исполнительная власть должна давать отчет в исполнении законов законодательному органу, который полномочен контролировать исполнительную власть в этом отношении, не уточняя, однако, возможные результаты такого контроля и отчета.)

Сказанное выше лишний раз говорит о том, что “чистого”, “классического”, общепризнанного и логически завершенного варианта теории разделения властей никогда не было. Если же считать, как это делают не вполне обосновано многие авторы, классической теорией разделения властей именно теорию Монтескье, то не следует забывать, что его теория никогда и нигде не была реализована в том виде, в каком он ее себе представлял, и всегда была интерпретирована довольно свободно с учетом исторических, политических и иных особенностей конкретной страны. Позднее идеи Монтескье были подвергнуты суровой критике Жан-Жаком Руссо с позиций единого и неделимого суверенитета народа: идеи Руссо о народном суверенитете, о неделимости власти народа были восприняты практически всеми конституциями буржуазных государств (в том числе США), и уже на этом фоне они провозглашали принцип разделения властей. Кстати, сам Монтескье наилучшим вариантом реализации принципа разделения властей считал британскую монархию, в которой, однако, судя по самой практике и по многочисленным признаниям британских политиков и ученых, никогда не реализовывалась схема Монтескье, поскольку парламент Великобритании играл и играет приоритетную роль в системе разделения властей, не ограничиваясь только законодательной и даже контрольной деятельностью.

Принято считать, что наиболее последовательно идеи Монтескье были реализованы на американском континенте. Однако американский образец разделения властей, с формальной и с практической точек зрения предстающий в качестве примера наиболее последовательного, “жесткого” разделения властей, имеет

ряд существенных, национальных особенностей. Сотрудничество властей и относительно легкое разрешение противоречий между ними имеет в США не столько юридическую, сколько политическую основу. Ведь хорошо известно, что не существует никаких принципиальных политических различий между обеими попеременно правящими политическими партиями — и соответственно преобладание демократов или республиканцев в той или иной ветви власти не является “трагедией”. Если же представить себе ситуацию, когда, скажем, в конгрессе большинство имели бы социал-демократы, а Президентом и судьями Верховного Суда оставались бы приверженцы классических буржуазных партий и идей, то трудно представить, как бы в таком случае работала система “сдержек и противовесов” и работала ли бы вообще? У нас же в стране ситуация, гипотетическая для США, как раз является безусловной реальностью. И в нашем случае реализация аналогичной американской схемы “сдержек и противовесов” представляется просто утопичной.

Но и в современном американском обществе функционирование президентской республики в случае принадлежности Президента, с одной стороны, и большинства членов конгресса — с другой, к разным политическим направлениям сопряжена с серьезными сложностями, способными привести к острому конфликту между властями. При этом Президент и конгресс вынуждены сосуществовать в течение всего срока своих полномочий, несмотря на то что сотрудничество и взаимодействие между ними могут носить преимущественно негативный характер. Во Франции же существующая там смешанная форма правления (с огромным перевесом признаков президентской республики), как показала практика, и это отмечают многие исследователи, может полноценно функционировать лишь при совпадении или близости политических взглядов Президента и парламентского большинства[356]. В противном случае кризис государственной власти представляется почти неизбежным. Поэтому постоянные попытки адаптировать в России нечто подобное американскому или французскому вариантам разделения властей, по нашему мнению, обречены на неудачу и к тому же далеко не безобидны. В самом деле, зачем искусственно пытаться приспособить то, что заведомо, даже в лучшем случае, несет в себе постоянную угрозу отнюдь не КОН- ' структивного противостояния разных ветвей власти? Ведь взаимное “сдерживание” властей при настоящем политическом плюрализме, спроецированном на персональный состав представителей государственного механизма, практически неизбежно должно превратиться в самоцель и политическое противостояние внутри этого механизма. Правда, и в подобных случаях теоретически проблема решаема, но при условии обязательного признания принципа верховенства законов и соответственно этому — определяющей роли законодательной власти. Это единственная мыслимая основа нормального осуществления власти в условиях “развитого” политического плюрализма и реализации принципа разделения властей. В противном случае конфронтация между властями и “злоупотребление” властей, а скорее всего просто паралич власти — неизбежны. Хотя, конечно, возможна и узурпация всей власти одной из ветвей государственных органов. Теоретически — и законодательной и исполнительной, на практике же это удавалось и удается только “исполнительным” органам государства.

В контексте наших рассуждений следует отметить еще одну национальную особенность американского варианта разделения властей — явно гипертрофированные прерогативы судебной власти. Ничего подобного американскому образцу в этом смысле нет ни у “основоположников” теории разделения властей, ни в практике большинства стран мира (в том числе в Великобритании, государственно-правовая система которой во многих отношениях была примером для США). Как отмечают сами американские авторы, “суды обладают большой властью и пользуются огромным уважением в американской системе, ибо в процессе реализации принципа разделения властей суд стал нести ответственность за принятие многих важных решений по общественным вопросам (выделено нами. — А.Б.). Подобное развитие событий в какой-то мере странно, так как хотя Соединенные Штаты и гордятся своей демократической системой правления, но судебный орган является наименее демократическим среди трех ветвей власти”[357]. Не вдаваясь в подробности, надо лишь отметить, что суды в американском обществе давно играют самостоятельную политическую и фактически законодательную роль, что действительно достаточно странно. Тот же Монтескье, например, обосновывающий самостоятельность и независимость судебной власти, ее полное отделение от исполнительной власти, в то же время отмечал, что судебная власть как бы и не является властью, она “невидима”, поскольку ее предназначение, как он считал (и с этим трудно не согласиться), — исключительно — в точном, строгом и безусловном применении законов, и только тогда судебная власть может и должна быть политически беспристрастной. В качестве аргумента против чрезмерного влияния судей на государственную и политическую жизнь страны, на правотворчество можно привести также суждения знаменитого американца Томаса Джефферсона, который писал, что “считать судей высшими арбитрами во всех конституционных вопросах — это, разумеется, очень опасная доктрина и настолько, что может привести нас во власть олигархии. Наши судьи настолько же честны, как и любые другие люди, и не больше. Им, как и другим, свойственно то же стремление к власти, те же партийные пристрастия и страсть к своим корпоративным привилегиям... Судебная узурпация обратится деспотизмом...”[358],

В то же время, конечно, очевидно, что принцип разделения властей должен быть органично увязан с конкретно-историческими, политическими, идеологическими, культурными и другими особенностями страны, где этот принцип реализуется. И совсем не потому, что требуется просто учесть эти особенности, а потому, что в “чистом”, классическом, “адекватном” наименованию виде он никогда не существовал и вряд ли может существовать.

Ключевой вопрос теории и практики в этой связи всегда — оптимальное разграничение и соотношение властных полномочий разных органов государства.

По нашему мнению, принцип разделения властей в современных условиях нашей страны может быть воспринят и реализован лишь в контексте концепции и практики правового государства (или, если угодно, “государства законности”), т.е. государства, связанного законом, безусловно реализующего принцип верховенства закона и в этом смысле признающего ведущую роль законодательной власти в системе разделения властей. А это обстоятельство в нашей стране в последнее время подвергается сомнению и даже критике под самыми разными предлогами.

Независимость и самостоятельность властей возможны и необходимы только на фоне равно одинакового для всех закона. Они лишь постольку самостоятельны и независимы, поскольку закон, право определяют каждой свою роль. Все власти, включая законодательную, одинаково подчинены закону и в этом основа единства и независимости властей. Вне этого общего и безусловного критерия разделение властей либо фикция, либо свидетельство просто отсутствия реальной, полновесной, сильной государственной власти вообще. Ибо наличие действительно независимых, суверенных властей означает гибель единого государства.

Ведь разделение властей не есть самоцель, власти независимы и самостоятельны лишь в тех пределах, в которых это отвечает интересам государства и общества в целом. Именно в таком контексте можно и нужно решать все конкретные проблемы.

Что означает в этой связи, например, необходимость усиления исполнительной власти? Именно — исполнительной власти. И кто может быть в таком случае против усиления исполнительной власти? — Никто. Ведь усиление исполнительной власти, повышение ее эффективности и самостоятельности — во исполнение законов и в пределах законов —¦ бесспорная острая общественная потребность.

“Более полное” и “более последовательное” проведение в жизнь принципа разделения властей, т.е. выходящее за рамки верховенства закона и приоритетной роли законодательной власти, на практике будет означать лишь отрицание этого принципа под лозунгом его более полного осуществления. Если верховенство закона подвергается сомнению на уровне государственной практики и даже в теории, законодательная власть перестает быть реальной властью и, следовательно, разделение властей исключается. Реальная власть, как это обычно и бывает, остается в таком случае у “исполнительных” органов государства. Альтернатива же полновластию выборных общенациональных представительных органов — только одна — верховенство и полновластие закона, и прежде всего Основного закона страны — Конституции.

Справедливое отрицание принципа полновластия выборных представительных органов — законодательной власти — не должно вести к утрате этими органами властных признаков. Однако законодательная власть только тогда имеет отношение к реальной власти, когда принимаемые ею законы реализуются в жизни, и в первую очередь исполнительной властью, Но если законы не исполняются, что тогда? (Как показала наша практика, никакие решения Конституционного Суда тут ничем не помогут.) Даже только теоретическая возможность неисполнения или ненадлежащего исполнения законов означает безусловную необходимость признания “дополнительных” и “достаточных” прерогатив законодательной власти по отношению к исполнительным органам государства. Эти прерогативы законодательной власти, будучи сами строго регламентированы и ограничены законом, компетенцией Конституционного Суда, а также возможностью вынесения вопросов в отношении законодательной власти и принимаемых ею законов на всенародное голосование (референдум), следует рассматривать как необходимое условие практической реализации самой идеи разделения властей — в особенности в условиях настоящего политического многообразия и политического противостояния больших общественных групп, непосредственно затрагивающего государственные структуры.

Основным же выражением “дополнительных” или просто реально-властных полномочий законодательной власти с логической неизбежностью напрашивается принцип политической ответственности исполнительной власти перед парламентом, т.е. ответственности за проводимую политику, основные параметры и цели которой всегда определены законодательством и на реализацию которых она должна быть направлена. Эта ответственность необходимо должна включать в себя практически действенные рычаги воздействия, вплоть до смещения со своих постов конкретных должностных лиц и назначения новых. При этом должны быть предусмотрены механизмы, исключающие “’силовой” выход исполнительной власти из-под парламентского контроля. В противном случае нормальная работа системы разделения властей по сути ничем существенным не гарантирована и может “рассыпаться” в любое время.

В контексте сказанного выше и с учетом исторического опыта и традиций последних десятилетий представляется очевидным, что позитивный потенциал самой идеи разделения властей в условиях нашей страны может быть успешно реализован лишь в рамках одной из разновидностей парламентской республики либо так называемой смешанной формы правления с обязательным преобладанием признаков парламентской республики. В качестве отдаленного и весьма условного аналога можно иметь в виду нечто подобное государственному устройству современной Германии и даже парламентскому режиму Великобритании.

Баланс властей, их равновесие возможны и необходимы лишь в рамках системы разделения властей, внутри которой реальное социальное и юридическое равновесие отдельных ветвей власти невозможны и не нужны. Баланс и гармония властей должны обеспечиваться органическим сочетанием специфических видов деятельности разных органов единого государственного механизма, а не возможностью их взаимного противопоставления или наличием конкурирующей компетенции. Не может быть конфликта между “властями” в правовом государстве, т.е. там, где существует конституционная законность. Так называемый “конфликт властей” есть либо выражение нежелания одной из ветвей единой государственной власти действовать строго в пределах, установленных для нее Конституцией и текущим законодательством, либо есть проявление действительно противоречивых или край не, абстрактных положений Конституции и законодательства, которые могут пониматься и трактоваться по-разному.

Последний случай представляет собой действительно серьезную теоретическую и практическую проблему, потенциально способную привести к кризису работу государственного механизма. И здесь мы столкнемся с тем, что в связи с необходимостью непосредственного разграничения компетенции и разрешения возможных противоречий между разными ветвями власти ключевой может стать, как это ни покажется неожиданным, проблема пра- вопонимания — что представляется крайне нежелательным. Ведь признание верховенства закона, права в равной степени всеми субъектами государственной власти с практической точки зрения почти ничего не дает в том случае, если не определены и не признаны единые критерии правомерности и неправомерности. Решающим фактором может стать возможность толкования правовых норм, и тогда мы снова и снова будем сталкиваться с чисто политическими и конъюнктурными соображениями тех, кто может толковать право. Никакая “беспристрастная” судебная или ей подобная инстанция здесь в принципе не сможет ничем помочь, а скорее усугубит возникшие противоречия — в том случае, если не будут использованы законодателем и судьями в максимальной, “исчерпывающей” степени возможности права как формально-определенного, ясного и четкого критерия правомерности или неправомерности поведения разных носителей государственной власти. В противном случае мы увязнем в бесплодных и неуместных на уровне текущей государственной практики (вполне естественных в науке) дискуссиях по поводу понимания права, законности/легитимности и т.п. А эти дискуссии представляются неизбежными и вряд ли приемлемо для всех разрешимыми в условиях реального политического противостояния в обществе. Буква же закона всегда была и будет несовершенной (впрочем, как и возможные результаты ее толкования), но заведомо соглашаться с ее условностью, противопоставляя “настоящему” праву, — это непозволительная роскошь для практической государственной деятельности, чреватая самыми непредсказуемыми последствиями.

И особо следует оговориться в отношении того, что ни при каких обстоятельствах недопустимо смешение политологических категорий и аргументов с юридическими. Достижения политической мысли, политологии должны быть четко переведены на язык юридической науки и практики. Конечно, никакой серьезной грани между политологией и юриспруденцией не может быть. Однако это не означает того, что политологические аргументы, даже самые верные, в юридически неадаптированном виде должны противопоставляться, в особенности на уровне государственной практики, действующим юридическим нормам. Возможные преимущества в отдельных случаях противного подхода многократно будут перекрыты отрицательными последствиями провоцируемого им относительного, условного принятия субъектами права действующего законодательства и очень легко могут привести к оправданию элементарного произвола и беззакония.