О взаимодействии публичного и частного права Доклад на Всероссийской научно-практической конференции (Екатеринбург, 23 - 24 апреля 1998 года)

--------------------------------

lt;*gt; Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции.

Проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте. Почему? Во-первых, право сегодня является, по существу, единственным сколько-нибудь эффективным средством государственного воздействия на жизнь общества и на те процессы, которые в обществе происходят. Если не усилить эту его роль, едва ли можно достичь позитивных результатов, которых наше общество ждет, и едва ли надежды граждан на изменение к лучшему будут оправданы.

Во-вторых, в России идет формирование новой правовой системы, и очень важно представлять себе параметры того, к чему мы в конечном счете хотели бы прийти.

В-третьих, право вообще является эффективным средством воздействия на общественные отношения, если оно сложилось и функционирует как единая, полная и тщательно согласованная система, если любая правовая норма, любой институт, любая его отрасль действуют в единой и целостной системе.

Когда мы в 1992 г. вводили в действие первый Закон о банкротстве, американские специалисты спрашивали: "А есть ли у вас, кроме Закона о банкротстве, еще что-нибудь, например нормы Уголовного кодекса об ответственности за умышленное или фиктивное банкротство?". Мы говорили, что пока таких норм нет. Тогда, говорили нам американские специалисты, едва ли следует вводить в действие Закон о банкротстве, потому что работать со знаком "плюс" он не будет, а со знаком "минус" может работать. Закон о банкротстве может работать только при условии, что соответствующий институт отработан во всех своих необходимых составных частях.

Раньше считалось, что главные слагаемые системы права - его отрасли. Наши ученые и практики затратили на то, чтобы право было цельным в этом отношении, огромные усилия. Теперь стало ясно, что главные слагаемые системы права, ее основные подразделения - право частное и право публичное. Если нет развитого частного права, рассчитывать на эффективное развитие общества не приходится. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенным.

Сегодня эта проблема и является основной, и не только в плане чисто юридическом, но и в политическом и социально-экономическом. Ясно, что стратегическая неэффективность нашей прежней системы состояла как раз в неразвитости тех элементов, которые относятся к частному праву.

В 1991 - 1992 гг. была введена в оборот частная собственность. Появился институт частного предпринимательства. Чтобы частная собственность и предпринимательство стали реальностью, была проведена приватизация. Во многих сферах государственная публичная собственность была заменена собственностью частной. Теперь мы имеем и публично-правовые, и частноправовые отношения, мы имеем и публичное, и частное право. Но в каком соотношении они должны находиться, к чему должен стремиться российский законодатель?

Объективной основой сосуществования и взаимодействия публичного и частного права являются различные интересы - частные интересы отдельного субъекта и интересы публично-правового свойства, интересы общества. Требуется, с одной стороны, чтобы признавалось и защищалось право каждого - частное право, а с другой - чтобы признавалось и существовало право всех, обеспечивались общественные, публичные интересы. Только при их гармоничном соотношении и сочетании возможно устойчивое и последовательное развитие общества, возможно предупреждение революций.

Причиной революций и является дисбаланс интересов, т.е. такое состояние общества, когда одни интересы абсолютно превалируют над другими, когда в обществе создается ощущение несправедливости, которое постепенно нарастает, и дело заканчивается взрывом, а взрыв - это разрушение.

Подавление институтов частного права, что наблюдалось у нас в недавнем прошлом, означает неэффективность экономики, неэффективность самого права. Злоупотребление частным правом, что мы имеем сегодня, создает весьма большую социальную напряженность в обществе и чревато тяжелыми последствиями.

Такие важнейшие институты, как свобода договора и государственное регулирование экономических отношений, должны не исключать друг друга, а существовать вместе и взаимодействовать. История западного общества хорошо показала следующее: абсолютная свобода договора приводит к тому, что сильный, используя свободу договора, начинает вытеснять слабого, утверждаясь в качестве монополиста, а монополизм в любой сфере - это полное отрицание свободы договора, его гибель. Следовательно, чтобы свобода договора сохранялась, надо сделать так, чтобы ею нельзя было злоупотреблять и она не перерастала бы в уничтожение, отрицание самой себя.

Сегодня решение вопросов взаимоотношения частного и публичного права означает для нас существование правового государства или криминального общества; правового государства или власти финансовой олигархии; либеральной экономики, либерального рынка или рынка социально ориентированного, учитывающего интересы не только владельцев частной собственности, но и всех других участников экономических отношений.

Надлежащее соотношение элементов публичного и частного права - это баланс интересов: заемщика и банка (кредитора), продавца и покупателя, собственника и несобственника, работодателя и работника, того, кто владеет землей, и тех, кто ею не владеет, и т.д.

Следовательно, в значительной степени будущее нашего общества зависит от того, какую правовую систему мы создадим, как будут решены в ней вопросы соотношения публичного и частного права.

В этих условиях резко повышается значение юридической науки.

Чтобы четко представить себе, к чему в конечном счете хотим мы прийти в плане соотношения публичного и частного права, необходимо, на мой взгляд, иметь ясное представление о назначении того и другого, об их юридической сущности, сферах применения и взаимодействия.

Назначение частного права состоит в том, что оно является правовым средством утверждения гражданского общества, частной собственности, частного предпринимательства, демократии, прав и свобод граждан.

Публичное право предназначено для утверждения и защиты публичного интереса, общественного порядка, правовой защиты, в том числе частных прав и интересов. Без должным образом отработанного публичного права, обеспечивающего функционирование механизмов защиты, частное право не может утвердиться. Публичное право предназначено также для того, чтобы исключить злоупотребление возможностями, заключенными в рыночной экономике.

Суть публично-правовых отношений состоит в том, что они являются властеотношениями, и в этих отношениях одной из сторон всегда выступает государство. Для публично-правового регулирования, для публичного права характерны централизация, субординация, подчинение одного субъекта воле другого, широкое использование запретов и обязываний. Например, уголовное право является публичным правом, состоит из запретов и использует именно этот метод воздействия на общественные отношения - запреты под угрозой применения наказания. Сфера обязывания сопряжена больше с административным, налоговым, финансовым правом. Налоговое право - это сплошные обязанности. Именно поэтому оно малоприятно, плохо воспринимается, но должно обязательно существовать. Данные обязанности, их исполнение должны быть подкреплены соответствующим достаточно эффективным государственным воздействием.

Частное право - право автономии, децентрализации, координации.

Теперь о сферах действия публичного и частного права. Их важно различать, потому что частное и публичное право надо использовать уместно, там, где они должны обязательно присутствовать, и нельзя их применять в той сфере, которая не является их предметом.

В первую очередь надо четко обозначить сферы действия публичного права, ибо все остальное должно охватываться частным правом. Границы и сфера действия публичного права в чистом виде должны быть четко обозначены, с тем чтобы публичное право, а оно сильнее частного права, не узурпировало бы, не присваивало бы себе то, что ему неподвластно.

Именно такая ситуация складывалась в нашей прошлой действительности. Несмотря на все попытки внедрения хозрасчета, хозрасчетных прав предприятий, публичное право постоянно захватывало сферу частного права, и от того в реальности мало что сохранилось.

Публичное право должно применяться в областях: организации самого государства, государственной власти и государственного управления; организации государственных финансов; организации правосудия; охраны природы; охраны человека, его личности, жизни, здоровья, имущества и др. Частное право опосредствует сферу жизни и деятельности гражданина.

Теперь о некоторых вопросах соотношения публичного и частного права. Во-первых, надо, чтобы государство имело и то и другое право, причем в достаточно развитом виде. Во-вторых, необходимо, чтобы каждое из них не вторгалось в соседнюю сферу.

В статье 2 ГК РФ очень хорошо сказано, что нормы гражданского законодательства могут применяться к властеотношениям лишь тогда, когда это признано целесообразным и когда в законе имеется прямое указание на допустимость применения норм гражданского законодательства, т.е. норм частного права, к публично-правовым отношениям. Но в законе должно быть и правило о допустимости применения норм публичного права к частноправовым отношениям.

Требуется четко разграничить публичное и частное право. В практике арбитражных судов мы постоянно выходим на эту проблему. Например, когда появились новый ГК РФ и новые правовые средства защиты прав и интересов в сфере действия норм гражданского права, некоторые юристы "подсуетились" и поспособствовали неграмотному их применению, пока новая практика еще не была отработана, пытались убедить суды в том, что нормы гражданского права можно применять и в публичных правоотношениях.

Делалась попытка применять к налоговым отношениям статью 395 ГК РФ, которая устанавливает гражданско-правовую ответственность за нарушение денежного гражданского обязательства в виде взыскания с не рассчитавшегося с кредитором должника банковских процентов. Нормальная гражданско-правовая норма, нормальное гражданско-правовое средство защиты именно гражданских прав, но попытка применить статью 395 к налоговым отношениям, на которые она не рассчитана, была абсолютно незаконной.

Иногда возникают трудности чисто понятийного порядка. Есть, например, какое-то понятие, которое относится к одной отрасли права, но его легко перемещают в другую отрасль права, тем более что наш законодатель не очень-то задумывается над правилами юридической техники. С помощью налогового законодательства пытаются подправлять такие понятия, как "юридическое лицо", "правоспособность юридического лица" и т.д. Приходится затрачивать немало усилий для того, чтобы произвести "расчистку", чтобы терминология гражданского права не подправлялась и не деформировалась при подготовке публично-правовых актов.

Недавно на Президиуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривалось дело о нарушении таможенных правил, о том, подлежал ли применению соответствующий таможенный режим или не подлежал. Стороны спорили о том, является ли судно, которое перемещается через границу с целью его капитального ремонта (в данном случае в Шанхае), товаром в переработке. Таможенный кодекс устанавливает, что судно, перемещаемое через границу, - это товар и на него распространяется таможенный режим товара, перемещаемого через границу, за исключением единственного случая, когда судно пересекает границу как средство перевозки, как транспорт, на котором перевозятся другие товары.

В данном случае судно перемещалось за границу не как средство перевозки, а как предмет, в отношении которого была заключена гражданско-правовая сделка. Тем не менее в суде приводились доводы о том, что здесь надо использовать гражданско-правовое понятие товара, оперируя которым судовладелец доказывал незаконность действий таможни.

Это пример неправомерного использования термина одной отрасли права в другой отрасли. Гражданско-правовое понятие "товар" в сфере административных отношений для решения вопроса о том, какой таможенный режим подлежал применению и был ли он нарушен, не могло быть использовано, поскольку это другая сфера отношений.

В-третьих, нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права. Давно замечено, что без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права. Сказанное касается, например, сферы природопользования и охраны природы, в том числе проблемы частной собственности, которая решается сейчас при помощи Земельного кодекса.

Или обеспечение интересов экономически слабой стороны. Это важнейшая проблема рыночной экономики, которая возникает не только в сфере применения норм гражданского права. Она является значимой и для трудового права, где есть экономически сильная и экономически слабая стороны. Права экономически слабой стороны должны обеспечиваться соответствующими гарантиями, нормами трудового права, но с учетом частно-публичных интересов, интересов частных собственников.

Важнейшая проблема современного рынка - обеспечение конкуренции. Но обеспечить конкуренцию, нормальный рынок без публично-правового воздействия невозможно. Весь мир убедился в этом еще в прошлом веке. И с тех пор конкуренция, свобода договора поддерживаются не только и не столько нормами частного права, сколько нормами публичного права о борьбе со злоупотреблениями в этой сфере, о защите конкуренции, о борьбе с монополизмом. Отсюда антитрестовское, антимонопольное законодательство и т.д.

Еще одна сфера - внешняя торговля. И здесь мы видим теснейшее взаимодействие частного и публичного права. Государственная собственность, ее нормальное функционирование также не будет обеспечено без их должного взаимодействия.

Теперь о сфере правовой защиты. Что такое гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство? Каким оно должно быть? Анализ показывает, что это органическое соединение публичного и частного права. С одной стороны, в этом законодательстве должны присутствовать начала диспозитивности, свободы, состязательности. Но с другой - эффективная защита нарушенных частных интересов возможна лишь постольку, поскольку механизмы гражданского процессуального и арбитражного процессуального права обеспечивают быструю, оперативную и реальную защиту прав государством с точки зрения и вынесения правосудных решений, и их исполнения.

Два слова о дифференциации правовых отраслей в сфере самого частного права, которое достаточно неоднородно. К частному праву, несомненно, относится гражданское право. А трудовое, семейное, земельное право - публичное или частное? Думаю, что три названных отрасли относятся в своей основе к частному праву, но с очень сильным присутствием, вкраплением публично-правовых элементов. И это объективная необходимость и реальность.

В семейном праве, в отличие от гражданского, сильны начала императивности, и иначе нельзя. В земельном праве обязательно должны присутствовать публично-правовые нормы, обеспечивающие сохранность земли как основы существования общества и народа. В трудовом праве элемент публично-правовой защиты необходим для обеспечения социальной справедливости, для защиты экономически слабой стороны.

Над этими проблемами надо работать и обеспечивать их профессиональное решение.