Законодателю необходима системность
--------------------------------
lt;*gt; ЭЖ-Юрист. 2006. N 50.
Законодательная работа в 2006 году шла активно, многое сделано. Так, например, завершена кодификация гражданского законодательства, вскоре Президент подпишет 4-ую часть Гражданского кодекса РФ, работа над которой началась более пятнадцати лет назад; особенно основательной была работа в сфере природных ресурсов, продолжено совершенствование административного законодательства во исполнение административной реформы и многое другое.
Тем не менее полагаю, что мы не можем быть полностью удовлетворены результатами законодательной деятельности.И основная причина, на мой взгляд, - до сих пор нашему законодателю не хватает системности в этой работе. Законодательная деятельность должна быть очень четко организована, обладать отличной научной базой. Так, прежде чем подготовить законопроект, необходимо выявить и осознать потребность в нем, не должно рождаться "искусственных" нормативных актов, создаваемых непонятно для чего. Необходимы научные прогнозы, разработки, аналитические исследования. На основе этого должны определяться перспективы такой работы, составляться планы законопроектной работы. После проведения всех этапов должна быть тщательная концептуальная проработка каждого законопроекта, а затем на основе этих исследований должны создаваться тексты конкретных законодательных актов. Существует ли на сегодняшний день такая системность работы? Да, существует, однако лишь отчасти.
Правительство планирует законопроектную работу, и это очень хорошо, именно оно должно ее планировать. Иногда полагают, что это должен делать законодатель, то есть парламент, тем не менее, на мой взгляд, это не совсем так.
Законопроектная работа должна планироваться именно Правительством РФ, потому что именно оно стоит ближе к жизни, именно Правительство РФ и его органы в центре и на местах сталкиваются с соответствующими реальными проблемами, ищут реальные, комплексные пути их решения.
Именно Правительство должно чувствовать самые трудные, самые острые места в области экономики, социальной сфере и разрабатывать систему реагирования.Как мы знаем, Правительство РФ ежегодно составляет план законодательной деятельности. В значительной степени этот план выполняется. Но проблема заключается в том, что большая часть проектов исходят не от Правительства РФ, а от депутатов. И это серьезно взламывает систему, о которой я говорил.
В итоге, появляется огромное количество слабо проработанных законопроектов, и, более того, нередко они касаются изменений в один и тот же закон!
Приведу в пример ситуацию с Гражданским кодексом РФ. Так, ежегодно Госдума РФ рассматривает большое количество нормативных актов о внесении изменений и дополнений в ГК РФ. Возможно ли так поступать с Гражданским кодексом РФ? Гражданский кодекс РФ - это ведь "экономическая конституция страны". Полагаю, что в течение одного года можно принять один проект изменений в ГК РФ, но этот законопроект должен быть тщательно проработан! А депутатские проекты между собой никак не связаны и подчас противоречат друг другу.
В результате такая законотворческая деятельность меняет систему ГК РФ, это не улучшает его, а, напротив, ухудшает, в результате Гражданский кодекс РФ необходимо защищать от таких "изменений".
Не менее сложная ситуация возникает в области налогового законодательства, которое также пытаются постоянно изменять. Почему надо чуть ли не каждый день рассматривать изменения в НК РФ? Нельзя разве предложения систематизировать: организовать центр по разработке и экспертизе нормативных актов, так чтобы налоговое законодательство не менялось каждую неделю, а изменения происходили в системном порядке?
Я согласен, что иногда бывает какая-то острая необходимость внести изменения вне плана и сделать это срочно, но такая ситуация чаще всего возникает вследствие того, что опять-таки отсутствует системность.
А что в результате? Вхолостую расходуются бюджетные средства, и, что не менее важно, например, когда изменения касаются налогового законодательства, возникают большие сложности для налогоплательщиков, налоговиков, чрезмерно перегружена судебная система.
Я знаю, что указанные вопросы неоднократно поднимались Минюстом России, его предложения заключались в том, чтобы законопроектная работа была сосредоточена преимущественно в Правительстве РФ. В Правительстве должен быть центр этой работы, и этим центром, думается, должно стать Министерство юстиции РФ. А все иные отраслевые ведомства должны стать соисполнителями. Минюст должен отвечать за составление планов законопроектной работы, за проведение квалифицированной экспертизы по каждому законопроекту.
Полагаю, что потребуется принять дополнительные меры по совершенствованию этой серьезнейшей государственной работы.
Приведение в порядок системы законотворческой деятельности особенно актуально для законодательства, которое регулирует отношения между государством и гражданином, там, где сталкиваются правовые государственные и частные интересы: это как раз налоговое, административное, финансовое право и так далее.
Здесь больше всего сталкиваются частные и общественные интересы. Именно в этой сфере - отношений человека и государства правовое регулирование должно быть особенно тщательным.
Пока у нас явно не хватает процедурного законодательства. Если все действия чиновника регулировать такими процедурами, то, полагаю, это лучшее средство для улучшения защиты прав граждан, предупреждения коррупции и так далее.
Сейчас идет работа над регламентами. Но они не должны быть самостоятельными, обязательно основываться на законах, служить средством реализации законов, а законы - средство реализации Конституции. Таким образом, должна быть выстроена иерархия: Конституция - закон - регламент - подзаконные акты; в таком случае на уровне регламентов не будут решаться вопросы, которые по Конституции РФ должны решаться только на уровне законов! Например, ограничение прав гражданина нельзя производить на уровне регламентов, это возможно лишь на уровне законов (ст. 55 Конституции РФ). Вот об этих вещах нельзя забывать в нашем масштабном нормотворческом процессе.