О СОЗДАНИИ КРАСНОЙ КНИГИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Природопользование включает земле-, водо-, лесо- и недропользование, использование растительного (вне лесов) и животного мира, атмосферного воздуха и космоса. Российская Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению). Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного (2001 г.), Водного (2006 г.), Лесного (2006 г.) и других кодексов, федеральных законов «О недрах», «О животном мире» и др. В них разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этих объектов природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы [22].В соответствии с указом от 13 мая 2000 г. № 849 введен институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Подобное решение могло повлечь некоторое перераспределение полномочий органов исполнительной власти. Имеющийся перечень включает девять федеральных округов - Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный и Крымский.
Однако хотя само понятие «федеральный округ» и было введено в оборот, но в нормативном акте не расшифровано, что создает некоторые трудности на практике. В условиях отсутствия легального определения, мы вынуждены рассматривать федеральный округ как некое административное образование, созданное с исключительной целью - обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.Как указывает Е.Н. Мотрук [47], в соответствии с п. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституция РФ устанавливает единственно возможное деление Федерации - на субъекты, и любая попытка создания альтернативных единиц деления может рассматриваться как незаконная.
Однако характеристика федерального округа как административнотерриториальной единицы, на наш взгляд, неприемлема. В федеральном округе, в отличие от субъектов Российской Федерации, отсутствуют органы законодательной и судебной государственной власти, собственное законодательство и иные определяющие статус государственного образования признаки. Кроме того, федеральные округа представляют собой даже не территориальные единицы, а лишь абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации.
Кроме того, перечень органов власти, осуществляющих свои полномочия в рамках федерального округа, весьма ограничен. На территории округа осуществляют деятельность сотрудники аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации - должностные лица Администрации Президента Российской Федерации (президентская власть) и сотрудники окружных управлений федеральных органов исполнительной власти, созданных в рамках осуществления взаимодействия с полномочными представителями (исполнительная власть).
Учреждение Президентом РФ должности своего полномочного представителя в федеральном округе представляет собой форму реализации главой государства своего конституционного права назначать и освобождать полномочных представителей Президента Российской Федерации и в определенной степени определять основные направления внутренней политики Российской Федерации. Только в этом смысле можно говорить о конституционности предложенного Президентом РФ дробления государства на федеральные округа.
Вместе с тем в целях реализации некоторых государственных функций целесообразно было бы рассматривать федеральный округ и в иных отношениях. Известно, что в государственно-правовой жизни иногда бывает необходимо воспользоваться единицей более крупной, чем субъект федерации, но площадь всего государства для этой цели является чрезмерно большой. Это касается, в частности, и дела охраны природы, например, когда речь идет о крупных природнотерриториальных комплексах. Данное положение будет особенно показательно, если рассмотреть в качестве примера Приволжский федеральный округ, осью которого является река Волга, выступающая одновременно путем миграции некоторых редких видов животных, местом обитания редких и исчезающих видов растений. Это обстоятельство приводит к необходимости охраны данных видов на протяжении всего федерального округа (всего волжского течения), поскольку упущение, совершенное в одном субъекте федерации в данном случае может свести на нет всю природоохранную деятельность, успешно осуществляемую в иных субъектах. В данном случае, было бы целесообразно как создание единого органа, осуществляющего природоохранную деятельность на всем протяжении Волги, так и издание Красной книги федерального округа, что могло бы способствовать охране мигрирующих в его пределах видов, а также проведение унификации правовых норм, касающихся природоохраны в субъектах федерации с целью разработать здесь единый стандарт природопользования.
Указ от 13.05.2000 г. говорит об аппарате полномочных представителей Президента РФ, однако не упоминает какие-либо иные органы власти, создаваемые на этом уровне.
Данные служащие относятся к категории государственных служащих и входят в аппарат Администрации Президента РФ, которая обеспечивает информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата. Такая категория, как «служащие федерального округа» не называется.Учреждение федеральных округов и функционирование в них полномочных представителей Президента РФ никак не связаны с развитием административный реформы. Распределение предметов ведения и полномочий в сфере государственного управления по-прежнему осуществляется между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, реализация отдельных полномочий делегируется на муниципальный уровень. При этом, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в таком распределении полномочий не участвуют. Их основная задача - обеспечивать реализацию Президентом РФ основных направлений в субъектах федерации, чего они добиваются путем сочетания в своей деятельности политических и правовых мер [47].
В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, утверждено Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», в соответствии с которым полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
В соответствии с частью 3 статьи 80 Конституции РФ, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Статья 114 Конституции (часть 1) содержит пункты, которые относят к компетенции Правительства РФ совершение действий, прямо или косвенно связанных с делом охраны природы. Правительство РФ:
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Таким образом, можно отметить, что в плане охраны природы посредством управляющего аппарата федерального округа, Президент РФ может определять только общую политику.
Вопросы непосредственного управления природоохранной находятся в ведении Правительства РФ, однако аппарат полномочного представителя Президента РФ с Правительством РФ никак не связан.
Основными задачами полномочного представителя являются:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Следовательно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах одновременно являются как составной частью института аппарата главы государства, так и поглощающего его института главы государства. Этим определены их место, полномочия, компетенция и ответственность [48].
Как указывает Е.С. Коломийцев, статус федеральных округов остается неопределенным. Он не закреплен ни в Конституции страны, ни в конституциях (уставах) субъектов федерации, ни в федеральных законах [49].
К основным задачам полномочного представителя относится, в том числе и работа по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней политики государства, куда обосновано можно было бы отнести и политику, направленную на охрану окружающей среды. Он имеет заместителей, на одного из которых вполне могли бы быть возложены обязанности по контролю за охраной природы на территории округа.
Основная сложность здесь заключается в том, что федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды ведение Красной книги РФ, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды ведение Красной книги субъекта РФ (статьи 5-6 указанного закона). Постановление Правительства РФ от 19.02.1996 г. №158 «О красной книге Российской Федерации» содержит указание на то, что Красная книга РФ ведется специальным министерством, на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов, которые подлежат особой охране. Аналогичный порядок существует на уровне субъекта федерации. Можно отметить, что организация издания Красной книги действительно требует работы специализированного органа, обладающего компетенцией в регулировании необходимой сферы отношений, однако на территории федерального округа не существует полномочного субъекта, на которого можно было бы возложить настоящую обязанность. Вероятно, что именно в связи с этим, федеральный закон «Об охране окружающей среды», изданный 10 января 2002 года (т.е. уже после указа об организации института полномочных представителей), в статье 60 отмечает, что «в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга РФ и красные книги субъектов РФ», но не красная книга федерального округа.
Животные, растения и грибы, занесенные в Красную книгу РФ, подлежат занесению в Красные книги субъектов в составе РФ. В свою очередь, составление региональных списков особо охраняемых видов облегчает выявление тех животных, растений и грибов, которые подлежат занесению в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации.
Животные, растения и грибы, занесенные в Красную книгу международного союза охраны природы, обитающие (произрастающие) постоянно или временно на территории Российской Федерации, континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, заносятся в Красную книгу РФ в тех случаях, когда этого требует состояние их численности или условий существования в Российской Федерации. Это же относится к животным, растениям и грибам, охраняемым международными конвенциями [18].
Как правило, вид, внесённый в Красную книгу Российской Федерации и зарегистрированный на территории какого-либо региона, вносится и в Красную книгу этого региона.
С сожалением приходится констатировать, что для издания Красной книги федерального округа в настоящий момент не существует непосредственно ни законодательных, ни организационных предпосылок. Однако подобные предпосылки могли бы быть созданы посредством формирования, например, некого координационного совета во главе с полномочным представителем Президента или его заместителем, контролирующим процесс охраны природы на всей территории федерального округа, к обязанностям которого относилась бы унификация природоохранных актов, существующих в субъектах федерации и определение видов, подлежащих особой охране.
В данном случае, можно говорить о том, что создание никаких органов исполнительной власти, которые бы выполняли бы государственное управление в определенных сферах, в рамках федерального округа не предполагается и невозможно в соответствии с Конституцией РФ.
Однако во многих государствах (и Россия здесь не исключение) создаются особые округа, которые не являются административно-территориальными единицами, и делятся (в зависимости от специфики объекта управления) на военные, судебные, пожарные, почтовые, регистрационные и т.п. границы таких округов не всегда совпадают с административно-территориальным делением государства [47].
Имеются подобные округа (военные, нотариальные, в системе арбитражных судов) и в России. В свете вышеизложенного, можно прийти к выводу, что создание новых - природоохранных - округов на территории Российской Федерации не должно вступить в противоречие с уже сложившейся практикой. При формировании подобных округов за основу могут быть взяты территории, имеющие сходные климатические и природные особенности (например, Дальневосточный регион или Поволжье).
Ґ~Л U U
С другой стороны, все указанные примеры округов имеют в качестве своей основы некий координирующий орган, осуществляющий общее управление в своей специфической сфере. Несмотря на то, что указанный орган тем самым участвует в выполнении функций государства, сам он не обязательно относится к государственным органам (в качестве примера можно назвать частного нотариуса). В связи с изложенным, во главе будущей системы федеральных природоохранных округов могут быть поставлены научные институты, обладающие знаниями и компетенцией, позволяющими выстроить нормативную систему природоохраны на территории округа, что касается, например, создания Красных книг для соответствующего укрупненного региона.
Л.А. Прозорова [50] обосновывает необходимость создания Красных книг для более крупных единиц, чем субъект федерации, в частности, для дальневосточного региона в целом. Это обосновывается наличием здесь узкоареальных видов растений и животных, нигде более не встречающихся. Автор указывает, что попытки создания подобной Красной книги уже предпринимались в рамках севера Дальнего Востока, в разработке находятся Красные книги административных выделов Дальневосточного Федерального округа. Обосновать возможность принятия Красной книги федерального округа по мнению данного автора можно и тем, что это позволит, посредством синтеза сведений в объединенном издании, исправить ошибки и недоработки региональных Красных книг. Красная книга федерального округа не будет носить излишне региональный характер и при ее сравнении с Красной книгой РФ, Следует помнить, что даже национальная Красная книга является региональной по отношению к международной в том случае, если включает информацию только лишь о частях ареалов живых существ. Данные же, проверенные и дополненные научным сообществом при составлении Красной книги федерального округа, уже можно включать в национальную и международную Красные книги.
В настоящее время является общепризнанным, что нельзя сохранить виды, взятые отдельно, не сберегая места их обитания и окружающие их сообщества [43].
Для этого данным органам должны быть делегированы соответствующие функции, что, на наш взгляд, возможно выполнить в имеющихся условиях.
7.