2.3. Частно-государственное партнерство в области инновационно-технологического развития

использованием новых технологий.

промышленности.

Существующая в стране политика инвестирования в фундаментальные и технологические исследования без ориентира на коммерческое использование их результатов не использует максимальным образом коммерческую инициативу развивающегося российского частного сектора.

Создание частно-государственных партнерств для решения этой задачи представляется наиболее оптимальным вариантом. Практика применения частно- государственных партнерств в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга. В научно-технологической и инновационной сферах чаще всего встречаются такие формы частно-государственного партнерства, как софинансирование научно- исследовательских проектов на доконкурентной стадии (и тогда стимулом для участия промышленности является передача прав на результаты исследований и разработок

для их дальнейшей коммерциализации); софинансирование ранних стадий коммерциализации («посевное», венчурное финансирование); создание совместных исследовательских центров в областях, которые традиционно находятся в зоне ответственности государства (здравоохранение, охрана окружающей среды, оборона).

инновационной деятельности и лицензированием патентов на зарубежные технологии. В результате осуществления двух параллельных процессов - освоения того, что было создано в более развитых странах, и создания условий для формирования собственной среды для развития инноваций и обеспечения ведущей роли частного сектора в национальной инновационной системе - удалось добиться роста финансирования сферы науки и инноваций со стороны частного бизнеса. На сегодняшний день государство и частный бизнес финансируют сферу НИОКР в пропорции от 1:1,5 (Сингапур, Малайзия) до 1:3 (Корея, Тайвань).

В этой связи интерес представляет опыт США, где такая форма сотрудничества очень широко распространена. Перед лицом экономического спада и снижения занятости правительства штатов и местные власти совместно с частными компаниями и академическими организациями, начиная с 60-х годов XX в. стали формировать разнообразные партнерства и осуществлять совместные программы. В рамках этих программ были созданы сети технического обучения и исследований, в так называемых «инкубаторах технологий» отрабатывались бизнес- технологии, обеспечивалась грантовая поддержка разработки новых коммерчески ориентированных технологий, через системы содействия развитию промышленности распространялись информация и производственные технологии. В рамках стратегий экономического развития регионов власти штатов осуществили интеграцию федеральных лабораторий, университетов, промышленных консорциумов и центров тестирования и сертификации в единый инновационный цикл.

Опыт создания партнерств в области науки и технологий стал основой для выработки новых принципов федеральной научно-технологической политики. Новое законодательство 80-х годов в этой сфере отвечало тем же целям повышения конкурентоспособности, что и создание совместных технологических программ на уровне штатов.

В его основе лежало убеждение, что традиционная федеральная политика инвестирования в фундаментальные и технологические исследования без ориентира на коммерческое использование их результатов и опирающаяся на формальные механизмы передачи федеральных технологий в частный сектор не использовала максимальным образом коммерческий потенциал результатов исследовании, выполненных за счет федерального бюджета, коммерческую инициативу частного сектора. Традиционное для США разделение научного процесса на исследования и разработки приводило к тому, что если научная деятельность не входила в область фундаментальных исследований, то она почти автоматически попадала в область коммерческих разработок, где государство не принимало активного финансового участия. А такое разделение и соответствующий порядок финансирования со стороны государства оставляли за пределами государственного внимания базовые технологические исследования критическую область научно-технического и экономического прогресса. В результате компании стали вкладывать меньше средств в долгосрочные и высокорисковые технологические исследования, даже если они могли принести значительные выгоды обществу в целом - в жертву приносился интеллектуальный потенциал будущего развития страны. Правовые акты 80-х и последующих годов в сфере федеральных НИОКР поставили в центр внимания вопросы активизации государственного стимулирования создания базовых

технологий (как в промышленности, так и в федеральных лабораториях), коммерциализации разрабатываемых федеральных технологий и создания для этих целей партнерств федеральных исследовательских лабораторий и центров с частнопромышленным сектором.

В течение 1984-1996 гг. в США были приняты законодательные акты, которые сняли некоторые антитрестовские ограничения для межфирменных объединений в сфере науки и технологий. Принятие в 1984 г. закона о кооперационных исследованиях разрешило такие объединения в сфере доконкурентных исследований и разработок, а также создание консорциумов в области науки и технологий, включающих государственные учреждения и компании частного сектора, для стимулирования передачи федеральных технологий, повышения конкурентоспособного уровня

промышленности, снижения опасности неконкурентного поведения частных компаний.

В 1993 г. был предпринят следующий шаг: закон о национальных кооперационных исследованиях и производстве разрешал партнерам совместно разрабатывать технологию, полученную в объединенных

исследовательских венчурных компаниях. Такие компании (research joint ventures - RJV) получили широкое распространение, и уже к 1996 г. в США было зарегистрировано более 665 RJV. Самый быстрый рост числа RJV отмечен в 1995- 1996 гг.: соответственно - 115 и 97. Подавляющее большинство членов RJV - коммерческие фирмы (до 86%). Доминирующая область исследований и разработок в таких подразделениях телекоммуникации, их доля - 20% RJV, далее следует экологические и транспортные проекты (10%), новейшие материалы и энергетика (по 9%) и программные продукты (7%).

Важный аспект промышленно-федерального сотрудничества - перенос технологии, разработанной в государственных и вузовских подразделениях, в промышленные фирмы.

Новые подходы к формированию партнерских отношений в области НИОКР особенно активно стали использоваться в оборонном секторе, осуществляющем особо критичные для национальной безопасности НИОКР. Эти партнерства смогли помочь как военным, так и гражданским ведомствам лучше удовлетворить

технологические потребности страны, используя как военные, так и гражданские технологии и рынки.

Предоставление фирмам и университетам возможности получать необратимые и эксклюзивные патентные права на федеральные технологии (лицензирование федеральных патентов) расширило участие частного бизнеса, в том числе малого и среднего, в разработках и распространении технологий, обеспечило улучшение координации научно-технологической политики федеральных министерств и ведомств.

Проведенный американскими экономистами анализ экономических результатов государственной поддержки науки и технологий показал, что для ориентации экономики США на инновационный путь развития потребовалось усиление концентрации усилий государства на заключительном этапе инновационного цикла. Образование технологических партнерств государства и частного сектора как нельзя лучше отвечало этим целям. Такое партнерство государства с частной промышленностью также ориентировалось на активизацию привлечения частных финансовых ресурсов для реализации общественных целей в условиях необходимости сокращения бюджетного дефицита (в том числе за счет средств на науку и технологии) и демилитаризации экономики после окончания «холодной войны». При формировании указанных партнерств учитывалось сложившееся разделение ответственности между их главными участниками: федеральным правительством, частным промышленным сектором, федеральными

лабораториями, университетами и правительствами штатов. Частный сектор обеспечивает вывод результатов научных и технологических исследований на рынок.

США входят в XXI в. с наименьшими потерями для экономики и научно-технологической сферы, нежели другие развитые страны. Сегодня в число главных государственных приоритетов поставлена задача создания, распространения и использования новых технологий. Для усиления конкурентоспособных позиций экономики в государственной научно-технологической политике используются такие инструменты, как научно- технологическое прогнозирование, определение критических технологий, большая прозрачность расходования бюджета. В этом ряду совершенствование механизмов частно-государственного партнерства в сфере НИОКР сегодня рассматривается в США как один из наиболее эффективных механизмов осуществления национальных целей. При этом учет реальных условий проведения исследований и разработок в тех или иных отраслях и регионах является важным фактором формирования политики государства. Для разных отраслей и регионов применяются своя научно-технологическая политика и свой набор регулирующих инструментов.

Опыт США в области использования частно- государственного партнерства для инновационного развития нашей страны весьма ценен. Для организации эффективного партнерства государства с частным сектором необходима разработка широкого набора косвенных средств регулирования НТП для привлечения частных инвестиций в сферу науки и технологий:

Одним из самых эффективных косвенных регуляторов являются налоговые стимулы. Налоговое регулирование будет успешным только при его целевом ориентировании, например, для целей поощрения распространения технологий, обучения и переподготовки кадров, сотрудничества научных учреждений и промышленности или стимулирования отдельных стадий развития компаний.

В деятельности всех хозяйствующих субъектов используются различные нормативы. В последние годы особую актуальность получили экологические нормативы. Регулирование используемых нормативов может быть эффективным инструментом стимулирования частных инвестиций в инновации. При этом такое регулирование должно быть гибким и учитывать возможные последствия, в том числе и в области экологии.

Особое внимание необходимо уделить законодательству об охране интеллектуальной собственности. Патентная политика и политика в области авторских прав должна стать ядром общегосударственной технологической политики при создании частно- государственных партнерств.

Необходимо дальше развивать контрактную систему. Громадная покупательная способность государства является мощным рычагом для создания новых высокотехнологичных рынков. В рамках партнерств государство может выступать также заказчиком научно- технологической продукции и услуг.

Требует развития антимонопольное законодательство и политика в области конкурентоспособности. Глобализация и другие факторы изменили природу современной конкуренции. В международной конкуренции все большую роль играют политические факторы и другие, кроме ценовых, конкурентные параметры. При этом расширяются условия создания новых технологических партнерств.

Во всем многообразие механизмов, с помощью которых в развитых странах мира государство участвует в создании благоприятного инновационного климата и содействует коммерциализации результатов

исследовательской деятельности, в обобщенном виде применяемые инструменты можно разделить на три большие группы. Во-первых, это прямое финансовое участие государства в виде финансирования определенных проектов (например, участие в венчурном финансировании) или организаций (например, малых инновационных фирм). Во-вторых, это поддержка связей между государственным и частным сектором в научно-инновационной сфере (частно- государственные партнерства). В-третьих, это финансирование создания элементов производственно-

технологической инфраструктуры (технопарков,

инкубаторов, офисов по продвижению технологий, и т.п.).

Тема стимулирования частно-государственных партнерств (ЧГП) зазвучала в 2004 г. более отчетливо, чем в предшествующие годы. Под термином «частно- государственное партнерство» понимается использование государством механизмов, стимулирующих участие частного бизнеса в инновационной деятельности. ЧГП позволяют объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, способствуют формированию конкурентной среды и одновременно более эффективному использованию бюджетных средств.

В российском варианте при отборе мегапроектов область исследований и ее общественная значимость не имели серьезного значения. Ожидалось, что первые итоги можно будет подвести в конце 2004 г., а оценить эффективность всей программы мегапроектов - не раньше 2006 г. Однако сроки оказались несколько сдвинутыми, и пока первые результаты выполнения мегапроектов не обнародованы. После введения новой бюджетной классификации статья расходов на мегапроекты была раскассирована между двумя министерствами. Теперь через Министерство образования и науки проходит 72% общего объема финансирования мегапроектов, а остальные средства - через Минпромэнерго.

При этом пока не уточнено, как будет координироваться развитие программы мегапроектов в целом.

Как форму частно-государственного партнерства можно также рассматривать созданный в 2000 г. Венчурный инновационный фонд, или «Фонд фондов», из средств которого могут формироваться отраслевые и региональные венчурные фонды. До сих пор эффективность Венчурного инновационного фонда была низкой с точки зрения числа созданных фондов (всего было образовано два фонда). Не слишком успешным оказался и опыт привлечения венчурного финансирования для поддержки перспективных инновационных проектов, которое осуществляется через механизм венчурных ярмарок, поддерживаемых Министерством образования и науки. По итогам проведения 5 венчурных ярмарок, менее 1% компаний- участников смогли найти инвесторов и около 6% компаний находятся на стадии переговоров.

В 2004г. в области венчурного финансирования высокотехнологической сферы обозначилась тенденция снижения активности российских инвесторов на фоне значительного преобладания зарубежных инвестиций. Общий объем венчурных инвестиций по сравнению с 2003 г. также снизился. В связи с неразвитостью в России условий для венчурного финансирования все большее распространение получает схема, при которой в России финансируются исследования и разработки, а дальнейшая их коммерциализация происходит за рубежом. Поэтому стимулирование частно-государственных партнерств становится одной из актуальных мер по формированию благоприятной инновационной среды.

Требования инновационной конкуренции и экономической безопасности предъявляют особые требования к формированию частно-государственного партнерства в научно-технической сфере. При выборе партнеров руководитель государственной научной организации может право отдать предпочтение малой фирме или консорциуму таких фирм., Льготным правом на участие в кооперационных соглашениях должны пользоваться промышленные подразделения, размещенные в стране и берущие на себя обязательство производить продукцию, разработанную в рамках соглашения, исключительно на отечественных предприятиях и на национальной территории. Когда на участие в соглашении претендует иностранная фирма, руководство государственной научной организации учитывает при принятии решения позицию соответствующего зарубежного правительства в вопросах аналогичных соглашений данной страны с отечественными фирмами. Федеральные ведомства, в подчинении которых находятся предлагающие заключение соглашения государственные научные организации, должны вынести свое решение о целесообразности заключения такого соглашения. Вся коммерческая и финансовая информация секретного характера, полученная в результате работ по соглашению, должна быть защищена от разглашения.

Проведение кооперационных НИОКР с участием государства должно ограничиваться предконкурентной стадией создания инновационного продукта - это требование накладывается условиями обеспечения

рыночной конкуренции (в западной практике оно соблюдается особенно строго), т.е. ограничиваться этапами фундаментального либо прикладного исследования, когда рыночные перспективы инновационной идеи еще достаточно расплывчаты. Впрочем, не запрещается государственная поддержка изготовления и технических испытаний прототипов инновационной продукции, для чего должны использоваться возможности в том числе государственных научных организаций с их опытными производствами и метрологическими базами.

Ограничение совместных исследований и разработок предконкурентной стадией НИОКР в рамках упомянутых кооперационных консорциумов вытекает также из того, что участниками этих консорциумов обычно являются конкурирующие компании.

В отличие от таких форм сотрудничества государства и частного сектор; в области исследований и разработок для освоения технологий в промышленности в США используются организационно-правовые формы

промышленно-технологических партнерств, в которых участниками являются фирмы, как правило, не конкурирующие друг с другом и представляющие весь инновационный цикл создания и освоения новых технологий. Государство не только оказывает содействие созданию таких партнерств, но и непосредственно участвует в их деятельности в лице федеральных ведомств исследовательских центров и лабораторий. Данная форма внедренческой организации направлена на стимулирование привлечения венчурного капитала из

частнопромышленного сектора для финансирования конкретных научно-технологических проектов.

Для разработок и коммерциализации базовых технологий масштабного применения учреждаются так называемые стратегические межотраслевые партнерства. Форма построения и набор участников таких партнерств находится целиком на усмотрении частного сектора. Государство осуществляет рекомендательную и информационно-консультационную функцию. По закону промышленно-технологические партнерства могут включать фирмы, имеющие организационно-правовую форму партнерств с ограниченной ответственностью в области исследований и разработок, кооперационные организационно-правовые структуры в области исследований и разработок, бесприбыльные организации, федеральные ведомства и организации.

В США сегодня значительное внимание уделяется вопросам совершенствования государственно-частного партнерства в сфере науки и технологий. В результате исследований деятельности таких партнерств, проводимых в США, были выявлены основополагающие принципы эффективного партнерства государства и частного сектора.

Успех государственно-частного партнерства в значительной степени зависит от ответственности и серьезности намерений его участников осуществлять долгосрочное сотрудничество. Решения об организации партнерства должны приниматься в атмосфере доверия и взаимных интересов и только по взаимному согласию сторон. В то же время успех совместного предприятия не

может определяться только привлекательностью идей и добрыми намерениями его инициаторов. Он зависит от вкладов его участников и распределения долей в получаемых результатах.

Успех партнерства определяется также широким представительством и хорошими контактами с заинтересованными в его деятельности сторонами. Партнерства должны учитывать и ориентироваться на интересы штатов, национальных промышленных сетей и кластеров, университетов и других неправительственных организаций. Также должны учитываться групповые интересы участников партнерства, при этом каждая группа должна иметь своего явно выраженного лидера, представляющего ее интересы.

Успех партнерства требует явно выраженного внимания и стремления политического и административного руководства на всех уровнях власти. При этом даже те партнерства, которые получили общественное признание, должны иметь одного или несколько его убежденных защитников в высших эшелонах правительства, чтобы постоянно повышать рейтинг партнерства, обеспечивать выделение необходимых ресурсов и отслеживание результатов его деятельности.

Партнерства государства и промышленности, государства и штатов, государства и университетов, а также партнерства федеральных ведомств друг с другом формально закрепляются письменными соглашениями, в которых оговариваются обязанности и ответственности участников, правила кооперации, выделение и

использование ресурсов, а также условия роспуска партнерства. Партнеры также должны определить способы контактов участников партнерства и обсуждения текущих вопросов его деятельности.

Наиболее эффективные примеры государственно- частных партнерств ориентированы на использование преимуществ каждого партнера и разделение затрат между ними. При этом решения о направлениях работ принимаются на основе экспертных оценок. Партнерства должны гибко реагировать на изменение ситуации на рынке, постоянно оценивать и внедрять лучшую практику функционирования подобных объединений в стране.

Препятствия и риски создания ЧГП в России:

Отсутствие в России опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государственным и частным бизнесом в инновационной сфере является существенным препятствием, требует тщательного изучения опыта зарубежных стран по практической реализации тех или иных моделей 4111, а также выработки подходов к решению этой проблемы.

Самым главным сдерживающим фактором является несовершенство российского законодательства. Анализ показывает, что действующий Налоговый кодекс РФ является показательным примером фрагментарного и не системного решения вопросов, связанных с предоставлением соответствующих льгот научно-производственным и инновационным организациям и стимулированием потребителей наукоемкой продукции

Необходимо отметить полное отсутствие специальных налоговых льгот для организаций, вовлеченных в инновационную деятельность и реализующих объекты интеллектуальной собственности на внутреннем и внешнем рынках. Вместе с тем, в силу выше названных причин различные налоговые инициативы не находят своей поддержки от ряда федеральных органов исполнительной власти (в частности Минфина РФ, для которого в соответствии с бюджетным законодательством не существует понятия «инновационная деятельность»), или не используются промышленными предприятиями (например, возможность поощрения изобретателей путем дополнительных выплат за счет авторского вознаграждения) и научными организациями (невозможность коммерциализации разработок,

полученных за счет грантов, из-за отсутствия инновационных инфраструктур).

Отсутствие в ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (вступает в силу с 1 января 2006 г.), реальных сроков проведения экспертизы поданных заявок на НИОКР составляющих хотя бы 90 дней и возможности объявления групповых победителей.

Действующий закон о государственных закупках не учитывает специфику государственно-частного партнерства в инновационной сфере и не содержит механизмов реализации проектов ЧГП. В частности, срок от момента вскрытия конвертов до объявления победителя - 20 дней не

может обеспечить проведение качественной экспертизы заявок. В таких странах как США на проведение такой экспертизы отводится 2-3 месяца.

Более того, данный закон не позволяет выбрать победителем простое товарищество, которое не является юридическим лицом. Форма простого товарищества является наиболее приемлемой для участия бизнеса (объединения промышленных предприятий и инвесторов) в проектах ЧГП.

Узкая сфера применения ФЗ «О концессионных соглашениях» - классический тип ЧГП в развитых странах, однако указанный закон, принятый совсем недавно в июле 2005 г., необоснованно сузил свой предмет регулирования и охватывает только инфраструктурные проекты. В настоящее время данные вопросы не урегулированы. Передача прав на результаты НИОКР исполнителям не решит данных проблем.

Отсутствует Концепция поэтапного введения и использования моделей ЧГП в инновационной сфере. Данная концепция должна содержать направления развития ЧГП на основе анализа действующих моделей ЧГП, перспектив ввода новых моделей ЧГП. Эта концепция должна соответствовать положениям Основных направлений государственной политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010г.

Отсутствует нормативно-правовой акт, предметом регулирования которого является обеспечение вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности гражданского назначения, созданных за счет

средств федерального бюджета. Игнорирование данного вопроса приводит к невозможности реализации проектов ЧГП законным способом.

Ограничения, накладываемые международными обязательствами на Россию при вступлении во Всемирную торговую организацию, в части разрешенных размеров субсидий и субвенций на научно-исследовательские работы, выполняемые на допредконкурентной стадии. Государственная поддержка разработок на конкурентной стадии рассматривается мировым сообществом как нарушение запрета на поддержку предпринимательской деятельности.

Государство обычно принимает решение о технологическом партнерстве с частным сектором в долевом финансировании для инноваций, имеющих широкое экономическое значение и высокую социальную значимость. Порядок прохождения работ со стороны государства и частного партнера представлен на рис.

Вначале проводится объективная оценка выбранных научно-технических приоритетов, распределяются риски и материальная ответственность

Оценка производится для определения, какие еще из уже существующих работ или проектов могут подходить для создания ЧГП, основываясь на политике и экономических целях.

Затем начинается работа по подготовке к построению успешного партнерства. Деятельность включает в себя изучение законодательной базы, определение проекта или услуги, которые будут реализовываться, подбор команды

государственного учреждения для управления проектом, определение метода отбора частного партнера, получение необходимых согласований, определение параметров оценки и установку связей или стратегию привлечения общественности.

Далее формируются требования к поступающим предложениям, происходит их оценка и выбор подходящего партнера на основе тендера.

После того, как выбор партнера осуществлен, обе стороны вступают в переговоры. Определяется форма ведения переговоров, и каждый из партнеров назначает делегацию. После того, как предварительный контракт подготовлен и стороны пришли к соглашению, составляется меморандум о договоренности и начинается формальный процесс подписания контракта. Переговоры заканчиваются подписанием контракта.

После подписания контракта обеими сторонами, начинается реализация соглашения. Деятельность государственного учреждения включает в себя мониторинг и обеспечение соблюдения частным партнером условий договора.