Изменения в государственном аппарате

Международная обстановка. Первая мировая война явилась ре­зультатом столкновения двух враждебных коалиций, блока «Антан­ты» (в переводе — «сердечное согласие»), в который входили Анг­лия, Франция и Россия, и Тройственного солоза (Германия, Австро- Венгрия, Турция) Заключив серию соглашений с Великобриганией и Францией, Россия оформила свое вступление в Антанту.

B 1908 г. Австро-Венгрия произвела аннексию населенньж сер­бами Босиии и Герцеговины Это вызвало недовольство в России и Сербии, ибо сербские патриоты помышляли о соединении всех южных славян в Одном государстве. У Австро-ВенГрии и России бььп старый затянувшийся спор по поводу сфер влияния на Балкан­ском полуострове. Россия, имевшая на Балканах собственные инте­ресы, взяла на себя миссию защитнины христиан, томяшихся пол турецким игом Кризис усугубился в июне l9l4 г.

Поводом к войне было убийство 15 (28) июня 1914 г. в Capac ве, столице Боснии, наследника австрийского престола эрцгерцога Франца Фердинанла во время его пребывания иа маневрах авь,- рийской армии. Австрийское правительство обвинило в организа­ции покушения сербскую патриотическую организацию и 10 июля предъявило сербскому правительству оскорбительный ультиматум с требованиями, неприемлемыми для независимого государства 15 июля Австро-Венгрия объявила Сербии войну Сербия обрати­лась к России с просьбой о помощи Россия начала мобилизацию. Германия ультимативно потребовала остановить ее и затем 19 июля (1 августа по новому стилю) объявила войну России, а 21 июля — Франции как союзнице России.

Переход на военное положение. Co вступлением России в войну начала осущесталяться перестройка государственного аппарата, прежде всего его военнъж и хозяйственньж отраслей Царем было утверждено По южение о паевом vnpae іении в военное время, разра­ботка которого велась с осени 1906 г. B нем опрелалялся статус Ставки верховного главнокомандующего, ответственного только перед императором. Верховньш главнокомакдуюшим бьш назначен великий князь Николай Николаевич

B конце июля l9l4r. Совет министров получил чрезвычайные полномочия. Большинство дел решались им самостоятельно от име­ни императора. Через Совет министров прошли почти все чрезвы­чайные указы военного времени

Изменения затронули и аппарат Военного министерства Моби­лизацию осушесталяли Главный штаб, упрааления воинских на­чальников, воинские присутствия и военно-окружные штабы

Происходило расширение компетенции генерал-губернаторов и военных eiacnteu в местностях, объявленньж на военном положе­нии Их полномочия определялись Положением о полсвом управ­лении и особыми Правилами о местностях, объявленных на воен­ном положении Юридическую основу для расширения репрес­сивной компетенции высшей и местной администрации и воен- ньж властей в местностях, объявленньж иа военном положении, соггавидо чрезвычайное законодательство конца XlX в., которое действовало в стране в голы войны. C введением военного поло­жения управление губерниями сосредоточивалось в руках главно­командующего, наделявшегося значительно более широкой ком­петенцией. чем компетенция губернаторов в условиях усиленной и чрезвычайной охраны.

Объявление местностей на военном положении давало адми­нистративной власти в лице генерал-губернатора очень широкие права — административные, полицейские и судебные.

Бведение военного положения означало также установление широких прав военных властей Изданные в годы войны правовые акты расширяли компетенцию военных властей, в том числе в об­ласти судопроизводства

Изменения в системе судебных органов. При чрезвычайных об­стоятельствах в районах военных действий и местностях, объявлен­ных на военном положении, учреждались военночго.іевые суды Они формировались из офицеров в течение суток с момента совершения преступления, приступали к разбору дела немедленно, слушали его при закрытых дверях. Приговор вступал в законную сиду и приво­дился в исполнение не позднее суток после его вынесения.

B период Первой мировой войны власть была вынуждена при­знать слабость российской полиции 23 октября 1916 г. Совет ми­нистров принимает Постановление «Об усилении полиции в 50-ти губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов» Согласно ему прелусыатривалось увеличение численности полиции. Если раньше один городовой приходился на 500 горожан, то по новому положению один городо­вой должен был приходиться на 400 жителей B сельской местности один полицейский стражник должен 6bLri «обслуживать» 2 тыс. жи- гелей (раньше 2,5 тъіс ) Увеличивались штаты командного состава полиции Предусматривалось улучшение материального положения полицейских Устанавливался порядок приема иа службу в поли цию женщин

Ha фоне развития в стране патриотических настроений возник­ли первые общественные организации, выполнявшие задачи государ­ственного характера и превратившиеся в могущественные союзы, оказывавшие существенную поддержку армии и флоту.

Земский и Городской союзы. Их деятельность была разрешена на время войны. Это были общероссийские буржуазные организщии, появившиеся в 1914 г. в Москве с целью помощи бальным и ране­ным воинам

Всероссийский земский союз (ВЗС) Был создан быстро, практиче­ски по телегрифу. Московская губернская земская управа предло­жила экстренному земскому собранию, созванному 25 июля 1914 г., создать обшеземскую организацию помощи раненым, просила ас­сигновать 500 тыс. руб. с этой целью и телеграммою уведомила о новом коллективном земском деле остальные земства Через не­сколько дней ответные телеграммы были получены почти со всей России. 30 июля состоялся съезд представителей земств, который конституировал обшеземский союз. K союзу примкнула 41 земская губерния (исключение составило Курское губернское земство) и область войска Донского.

B докладе царю Г E. Львов заявил о готовности Союза взять на себя осущестнление задач эвжуации во внутренних районах импе­рии и дело помощи раненым воинам. Подчеркивая свою гумани­тарную миссию, Земский союз избрал эмблемой Красный Крест

Высшим органом ВЗС явился съезд уполномоченных земств, который созывался периодически. Он должен был осуществлять общее руководство, издавать обязательные для союза постановле­ния, распоряжаться его средствами

Между съездами делами союза ведал Главный комитет, состо­явший из 10 членов во главе с главноуполномоченным. Главный комитет считался органом чисто исполнительным. Однако вся ра­бота лсгпа именно на нсго. За съездом осталось лишь направление деятельности Союза и главное руководство при решении наиболее сложных принципиальных вопросов. Главный комитет был бук­вально завален текущей работой Вокруг него выросли отделы: ме­дико-санитарный, эвакуации, санитарных поездов, отдел по приему пожертвований, центральный склад, касса, бухгалтерия, канцелярия и др.

Роль местных органов выполия.пи губернские земские управы Местным деятелям предоставлялось, в случае налобности, создавать параллельно с земскими учреждениями особые комитеты Зсмского союза — губернские, уездные и более мелкие. Являясь организа­циями экстраординарными, они не подлежали ограничительным нормам «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. и оставались более свободными в своих действиях.

Результаты деятельности ВЗС впечатляют. K концу 1916 г. чис­ло учреждений ВЗС достигло 7728, из них главных комитетов — 174, губернских комитетов — 3454, фронтовых комитетов — 4100. За 2,5 г. санитарные поезда Земского союза перевезли 2,5 млн больных и раненых. За 38 месяиев войны его расходы составили около 2 млрд руб

B начале августа [914 г на совещании городских толов был сформирован Всероссийский городской союз (ВГС) Cn имел анало­гичную организацию, состоял из съезда уполномоченных (предста­вителей городских управлений), главного комитета, городских и фронтовых комитетов. B него вступали губернские и областные го­рода, а также города, на которые по условиям военного времени бьши возложены какие-либо особые функции. K сентябрю 1917 г. в ВГС входило 630 городов — около 75% всего числа городов России того времени Смета Союза на второе полугодие 1916 г на лечение больных и раненых, на транспорт и обшеезнитарные мероприятия достигала 41,5 млн руб Ha 1 сентября 1917 г. в учреждениях ВСГ служило примерно 70 тыс. человек (на порядок больше — в ВЗС)

Главным распорядительным органом ВСГ являлся съезд пред­ставителей гОродских управлений губерний и областных городов и грааоначальств империи. Съезд избирал главноуполномоченного, комитет в составе десяти членов и пяти кандидатов (в 1916 г. Ко­митет разросся до 74 человек). Главноуполномоченным бьш избран ВЛ Брянский.

Комитет должен бьш принимать меры к объединению деятель­ности городов, изыскивать и расходовать средства на нужды помо- ши раненым и больным воинам Круг ведения Союза стремительно расширялся, охватывая почти все стороны жизни страны, на кото­рых наиболее жестоко отразилась тяжесть войны.

B своей организации Союз не был связан никакими рамками Это дало ему возможность приглашать к работе, не стесняясь огра­ничениями Городового положения 1892 г. и не считаясь с установ­ленным для городских самоупраалений иензом, тех людей, которые могли быть полезны для дела, приводить быстрО в исполнение свои решения Эти свобода действий и свобода выбора и определили успех его работы в гОды войны

Формвльного юридического признания и утверждения устава ВСГ так и не получил. Формвльная санкция последовала 16 авгу­ста 1914 г. Высочайшим соизволением Таким образом, правовой основой Союза бьши соглашение городов (земств — в случае Зем- ского союза) и санкиия этого сопашения в норялке верховного управления.

Патриотическому одушеалению обшестаенности, желанию слу­жить армии почти в самом начале войны правительством бьши по- стаалены некоторые ограничения. Согласно предначертанию вла­стей, нв карте России от Москвы до Киева была прочерчена крас­ная линия* на занад от нее, на театре военных действий, санитар­ные нужды армии подлежали обслуживанию военным аедомством и обществом Красного Креста; на восток от установленного рубежа, в тылу, могла развиваться работа общественных организаций Зем­ский союз довел число своих коек почти до 200 тьіс Работа в тьілу почти полностью легла на общественные организации Военно- санитарное ведомство и общество Красного креста должны бьши напрягать свои силы непосредственно в районе боевых действий.

Земский и Городской союзы занимвлись организацией помоши больным и раненым воинам, оборудованием госпиталей, санитар- Hbtt поездов, заготовкой медикаментов, обучением медперсонала, выполняли заказы нв поставку одежды и обуви для армии, органи­зовывали помощь беженцам. Поскольку их функции совпадали, в 1915 г их деятельность была объединена B центре и на местах бы­ли учреждены объединенные органы 16 ноября 1915 г царским указом был создан единый союз — Земгор. B состав центрального органа Земгора вхооили главноуполномоченные обоих союзов и по четыре члена от главного комитета каждого союза. Земгор способ­ствовал мобилизации на военное производство мелких и средних промышленных предприятий

Военно-промышленные комитеты. B годы войны получили мас­совое распространение воеткнпрсмытленные комитеты (ВПК). Они были образованы по предложению известных московских про­мышленников, текстильных фабрикантов П П Рябушинского, C H Третьякова, C И. Четверикова и др. Bo паве Центрального военно-промышленного комитета, созданного в июле 1915 г., был поставлен лидер октябристов A И. Гучков B его состав входили представители от Совета торговли и промышленности. Всероссий­ских (земского и городского) союзов, городскихцум Москвы и Петро- грвла. Московский ВПК возглавил фабрикант и банкир П.П. Рябу- шинский. K концу 1916 г было уже более 200 местных комитетов.

Правовую основу деятельности ВПК заложил закон от 27 авгу­ста 1915 г Согласно ему. ВПК были призваны содействовать пра­вительству в деле снабжения армии и флота предметами снаряже­ния и довольствия, мобилизации промышленности (в особенности крупных частных предприятий) на военное производство. Их дея­тельность заключалась в привлечении предприятий к производству продукции для военных нужд, в получении заказов военного ведом­ства и распределении их между отдельными предприятиями, орга­низации их своевременного выполнения. Они занимвлись установ­лением твердых цен, организацией нормированного потребления и государственного распределения.

Bce это были насущно необходимые дела. Уже первые месяцы войны обнаружили недостатки военного снабжения: германская армия имела значительное превосходство в артиллерии (особенно тяжелой), пулеметах и в снабжении боевыми припасами Командо­вание русской армии жаловалось на недостаток снарядов и патро­нов, с течением времени -чшарялный голод» ощущался асе острее.

При наиболее крупных военно-промышленных комитетах учре­ждались рабочие группы, состоявшие из рабочих оборонных пред­приятий Предполагалось созвать Всероссийский рабочий съезд, при­званный избрать Всероссийский рабочий союз. Поддержку и фи­нансирование этого движения осущесталяли крупные российские промышленники А.И Гучков, A И Коновалов, М.И. Терещенко и др Рабочие группы выступали с требованиями наедения госуларст- аенного страхования, восьмичасового рабочего дня и др. Кроме этого, они формулировали политические претензии к режиму, вы- ступвли с лозунгами конфискации помещичьих земель, свободы стачек, всеобщей амнистии, созыв Учредительного собрания и ус­тановление демократической республики За созьш Учредительного собрания выступвли различные течения в российском общественном движении, поскольку считали его наиболее представительным орга­ном, способным лать стране конституцию и провести назревшие ре­формы

Осенью 1915 г. были лровелены выборы в рабочие группы при ВПК. B них вошли представители от партии меньшевиков. При военно-промышленных комитетах создавались примирительные камеры и биржи труда Эти органы брали на себя улаживание кон­фликтов между рабочими и предпринимателями

ВПК и Земгор были использованы буржуазией для усиления своего политического влияния (через посредство Земгора — на ме­стное самоуправление, через ВПК — на общегосударственные ле- ла). B гОды Первой мировой войны политизация земств достигла своего предела. Часть земских деятелей, объединенных в Земгор, мыслила категориями общегосударственными, требуя ввести в со­став правительства своих представителей, отстаивая свои «сферы влияния»

Политизация общества все более захватывала Союзы. Они и са­ми были как бы сколком с российского общества. B их структурах был предстаален аесь спектр политических партий и течений До­минировали в союзах либералы — кадеты, октябристы, прогресси­сты. Земский союз имел в основном октябристский оттенок. Город­ской союз — кадетский C дета 1915 г внутри Союзов началась на­пряженная борьба между теми, кто ратовал за преимущественно практическую деятельность союзов, и теми, кто на первый план

вьщвигвл «ПОЛИтИКу».

И в военно-хозяйственной и в политической сторонах своей деятельности общественные организаиии сотрудничали с властью и одновременно находились в оппозиции к ней. Общественные opra- низщии служили потребностям войны и тем поддерживали власть. Ho они и ослаблвли ее своей растущей помошью, потому что нахо­дились с ией в перманентных коллизиях по все расширяющемуся кругу военно-хозяйственных предметов, а потом и по политическим вопросам, нередко вторгаясь в ее компетенцию. Этим они вольно или невольно «работали» на революцию

Правительство стремилось поставить деятельность обществен­ных организаций под строгий контроль Ha совещаниях министров с губернаторами подчеркивалось, что «необходимо присматривать за Земским союзом, где больше занимаются политикой, чем непо­средственно помощью фронту». Губернаторы отмечали, что можно найти общий язык с Городским союзом, который «нося определен­ную политическую окраску, по инертности и страху за собственные капиталы государственной опасности не представляет». Сановники Опасались, чтО Центральный ВПК превратится во «второе прави­тельство» Поэтому комитетам отводилась роль исключительно по­среднических организаций, работающих по поручению аластей.

Несмотря на то что в правящих верхах бьши озабочены уста­новлением демаркационной линии для общества и Бюрократии, Земгор получал заказы с многомиллионными авансами, ему под давлением Ставки Совет министров был вынужден вьшелять боль­шие финансовые средства ВПК и Земгор были нужны буржуазии не только для налаживания военной экономики, но и как форум для втОржения в политику. Земгор нанес «старому порядку» и бю­рократии удар едва ли не больший, чем разразившаяся вскоре pe- волюния

Особые совешания как правительственные органы. Противовесом общественным организациям были призваны служить новые чрез- вычайные высшие правительственные учреждения — Особые сове­щания Они играли роль консультативных органов соответствующих правительственных ведомств. Их образование отражало тенденцию к усилению государственного регулирования экономикой, приоб­ретшему Б годы войны чрезвычайные формы

Летом 1916 г для координации деятельности отдельных ве­домств Были организованы Особые совещания по обороне, по топ- диву. по продовольствию, по перевозкам Они были подотчетны только царю. Их распоряжения были обязательными для исполне­ния всеми государственными органами, общественными организа­циями и отдельными гражданами B них заседали правительствен­ные чиновники и гражданские лица (общественники), последние преоблвлали Ha местах они имели уполномоченных

Особое совещание по обороне являлось главным руководящим правительственным органом по всем основным военным вопросам. Ero председателем был военный министр, членами — председатели Государственного совета и Государственной думы, по девять пред­ставителей от Госсовета н Думы, пять представителей от Военного министерства, по одному представителю от Министерства финан­сов, Морского министерства. Министерства путей сообщения, представители Центрального ВПК, Земского и Городского союзов. Основная задача Особого совещания по обороне состояла в осуще­ствлении высшего налзора за работой всех казенных заводов н ча стных предприятий, производящих продукцию для армии и флота. Занималось совещание и созданием новых предприятий, работав­ших на нужды фронта.

Особое совещание по продовольствию регулировало npouecc заку­пок и распределения продовольствия в соответствии с военными нуждами. Ero возглавлял министр земледелия, получивший широ­кие полномочия в продовольственном деле.

Особое совещание по топливу, которое возгланлял министр тор- гоали и промышленности, было создано в целях борьбы с топлив­ным кризисом.

Особое совещание по перевозкам топлива, продовоіьственньіх и во­енных грузов бьшо призвано регулировать работу транспорта, чтобы в первую очередь обеспечить перевозку военных грузов топлива и продовольствия Ero возглавлял министр путей сообшения

K работе в Особых совещаниях приалекались представители Зсмского и Городского союзов Их роль стала особенно заметной в период, когда военным министром бьш генерал A.A. Поливанов, прислушивавшийся к голосу либеральной обшсственности Пред­ставители союзов стремились к развитию промышленных организа­ций и к возможному сокращению заграничных заказов Наряду с этим, они считали своим долгом бережно относиться к частнопра­вовым интересам, добивались подчинения их общегосударственным интересам дишь в случае действительной необходимости, которая определяла право государства прибегать к принудительным формам организации промышленности

Bce эти органы в совокупности (общественные и государствен­ные) были призваны содействовать милитаризации государственно­го аппарата и промышленности Деятельность ВЗС, ВСГ, Земгора и ВПК свидетельствовала о том, что российская буржуазия вовсе не была «совсем близка» к власти, а, по выражению В.И Ленина, уже на 90% обладала ею

B июне I9l6r царем было принято решение о необходимости согласования деятельности acex ведомств и особых совсшаний под руководством председателя Совета министров Был создан надведом- ственный орган — Особое совещание министров для обьединения acex мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла был усилен правительственный контроль над действиями особых совеща­ний и военно-промьшіденных комитетов, запрещены некоторые ор­ганизации, занимавшиеся хозяйственной деятельностью.

Правительство гоговнлось поставить Земский и Городской сою­зы и ВПК в условия, когда возможности их политической деятель­ности были бы сведены к минимуму. Однако при всех попытках правительственной «самозащиты» на деле ни против земств, ни против городов, ни против ВПК не бьшо предпринято мер, ради­кально стесияющих их практическую деятельность Очевидное рас­ширение функций общественных организаций, повышение их зна­чения в различных областях экономики и в политике вызывало не­довольство правительства и царствующей фамилии, дилеров правьж партий

Деятельность IV Государственной думы. B годы Войпы в России действовала IV Дума, приступившая к работе 15 ноября 1912 г. Она бьша заметно правее IU Думы Потомственные и личные дво­ряне составляли 52% всего депутатского корпуса При новом рас­кладе политических сил правооктябристское большинство было невозможно без ультраправых, роль которых заметно возросла Позиции партии «Союз 17 октября» были значительно подорваны. Кадеты в поисках союзников все чаще оглядывались на левые партии. Более правая по составу IV Дума, как это ни парадок­сально, была более оппозиционной, чем ее предшественница, при­чем именно правые в значительной степени усиливали нестабиль­ность политической системы.

Усилиями либеральной оппозиции в августе 1915 г. в IV Думе бьш создан ®Прогрессивный бюк* Ero председателем стал левый ок­тябрист С.И Шщшовский, но фактически работой руководил калет П.Н. Милюков

Программа «Прогрессивного блока» включвла требования соз­дания правительства обшестаенного доверия и проведения ряда ре­форм (обноаление состава Совета министров, местных органов управления, смягчение национальных ограничений, автономия Польши, отмена ограничений в правах для евреев, частичная поли­тическая амнистия, введение волостного земства, легвлизация дея­тельности профсоюзов и рабочей прессы) Однако эта умеренная программа бьша отаергнута правительством. A 3 сентября 1915 г. император, обеспокоенный оппозиционной деятельностью блока, подписал указ о роспуске Думы. Противостояние нарастало.

K концу 1916 г. лозунг создания ответственного думского мини­стерства (правительства, ответственного перед Думой и пользовав­шегося ее довернем) стал общим лозунгом либеральной оппозиции. Министерство доверия предполагалось сформировать из бюрокра- товщірофессионалоа и представителей либеральной общественно­сти Оно призвано было обеспечить победоносное завершение вой- ньд осуществить ряд политических и социвльных реформ, позво­ливших стабилизировать обстановку в стране и избежать новой pe- волюиии

B начвле февраля 1916 г. Дума возобновила свою работу. При­сутствовавший на ее заседании император произнес речь, в которой содержался призыв к единству и к социальному миру. Одннко в конце июля Дума вновь была распущена.

Протнвостоявие царского режима и оппозиции. B годы войны происходили частые перемены в составе высшего эшелонн власти, свидетельствовавшие о неспособности верхов управлять страной Свой авторитет император пытался сохранить путем постоянного изменения состава правительства Постоянные смены министров во время войны получили название «министерской чехарды», которая являлась одним из основных признаков глубокого кризиса аласти. За время войны сменилось четьре председателя Совета Министров, шесть министров внутренних дел, четыре министра юстиции, три министра иностранных дсл

Дискредитации режима способствовало влияние на царскую се­мью авантюриста Г Распутина Это вызывало недовольство не только оппозиции, но и ярых приверженцев самодержавия. Неслу­чайно Распутин бьш убит в декабре 1916 г. в результате заговора.

организованного известным монархистом B Пуришкевичем совме­стно с Ф. Юсуповым и великим князем Дмитрием Пааловичем Ро­мановым

Вошли в обыкновение частые смены губернаторов. B 1914 г. бьшо назначено 12 новьк губернаторов, в 1915 г. эта цифра возрос­ла до 33, в 1916 г. — до 43. Это означало, что менее чем за гад сме­нилось руководство большинства российских губерний

Либеральные и консервативные обществен ноДіол итнческие круги крайне беспокоило такое развитие событий, несущее в себе угрозу революции. Впервые либералы н монархисты объединились в оппозицию к царскому явору. «Прогрессивный блок» выступил в ноябре 1916 г с резкой критикой правительства и с требованием его отставки, что означвло начало открытой конфронтации законо­дательной и исполнительной ветвей аласти

Кульминацией патриотической тревоги общественных кругов стала речь лилера калетов П H Милюкова в IV Думе в ноябре 1916 г. B ней была подвергнута резкой критике военная и финансо­вая политика правительства «Придворная партия», группировав­шаяся вокруг царицы — немки по происхождению, обвинялась в подготовке сепаратного мира с Германией и в провокационном подталкивании масс к революционным выступлениям Милюков утверждал, что возможности взаимодействия Думы и правительства были исчерпаны. Свою речь он увенчал изяшным риторическим рефреном* «Что это, глупость или измена?». Он вопрошал: «Глу­пость или измена, что Россия не была подготовлена к операции на Балканах, что правительство расценивало как поДстрекательствО к мятежу все попытки Думы организовать внутренний фронт; что все министры, способные получить поддержку парламента, были уст­ранены?» И на каждый из этих вопросов аудитория громко отзыва­лась: «Глупость!», «Измена!», «Одно и то же».

Речь Милюкова, не разрешенная цензурой к печати, в миллио­нах экземпляров явочным порядком бьша распространена в тылу и на фронте Она задала тон для всех послелуюших выступлений ли­деров оппозиции

Новый тур наступления правительства на политическую оппо­зицию произошел в декабре 1916 г. Заседания Государственной ду­мы прерывались, была запрещена деятельность Земгора, проводи­лись аресты рабочих групп военно-промышленных комитетов, чле­ны которых обвинялись в саботаже. Оппозиционные силы отвечвли на это активизацией деятельности «Прогрессивного блока» в Думе, активным проникноаением в военно-промышленные комитеты, союзы и общественные организации.

10.2.