36. Перестройка и ее сущность. Попытки приспособления старого политического строя к изменившимся условиям. Противоречия перестройки.
Внутренние и внешние условия развития государства
К середине 1980-х гг. необходимость серьезных перемен в общественном и государственном строе стала очевидной для группы влиятельных членов партийно-государственного руководства.
Пост генерального секретаря ЦК КПСС в марте 1985 г. занял М. С. Горбачев.Вскоре был провозглашен курс на реформирование социализма. Реформа проходила вначале под лозунгами «гласность» и «ускорение», а затем — «гласность» и «перестройка». Образцом социалистического общества и социалистических отношений был объявлен социализм первых лет советской власти, без позднейших искажений, т. е. целью реформы было укрепление социализма.
Перестройка заключалась в следующем:
• демократизации внутрипартийных отношений;
• введении частичной свободы средств массовой информации;
• расширении прав трудовых коллективов предприятий и учреждений;
• обновлении руководящих кадров;
• реабилитации диссидентов.
Эти меры привели к повышению роли общественного мнения.
Во внешней политике предполагалось смягчение международной напряженности. Уже в 1985 г. М. С. Горбачев согласился на возобновление переговоров с США об ограничении стратегических вооружений и на личную встречу с президентом США Р. Рейганом.
Было официально осуждено применение советских вооруженных сил в Венгрии в 1956 г. и в Чехословакии в 1968 г.
Новой формой закрепления положения КПСС как единственной правящей партии было введение должностей председателей советов. Согласно решению XIX партийной конференции эти должности занимались первыми секретарями соответствующих партийных комитетов. Эта мера явилась юридическим и институциональным закреплением руководящей роли КПСС в новых условиях.
В условиях невиданной общественной активности партийно-государственное руководство вынуждено было пойти на более радикальные перемены.
Выборы народных депутатов СССР в 1989 г.
проходили по новой избирательной системе. Это были первые за годы советской власти выборы в высшие органы власти на альтернативной основе и с заранее не определенным результатом. Вместе с тем демократизм выборов был ограничен: государственная власть пыталась повлиять на их результаты путем отбора кандидатов в депутаты на специальных собраниях. В целом выборы отразили расстановку политических сил и общественные настроения того времени. Большинство депутатских мандатов завоевали коммунисты. Однако как среди беспартийных, так и среди коммунистов оказалось немало депутатов с критической позицией по отношению к результатам 75-летнего правления КПСС. Символом этих настроений стала деятельность депутата А. Н. Сахарова.Изменение избирательного права и перестройка государственного механизма оказались недостаточными мерами.
Реформирование государственного механизма должно было обеспечить более эффективное руководство обществом, реальное участие в управлении широких слоев населения, повышение роли представительных и судебных органов, соблюдение законности. Таким образом, намечалась эволюция Советского государства в сторону правового государства при сохранении руководящей роли КПСС.
Реорганизация 1985—1988 гг. имела ограниченный характер и отставала от развития общества. Реформаторское крыло партийно-государственного руководства пошло на глубокую перестройку государственного механизма. В соответствии с решением XIX партийной конференции и на основании изменений в Конституции СССР (1988) вводилась двухуровневая структура высших представительных органов. «Двухуровневая структура представительных органов власти в лице Съездов народных депутатов и Верховного Совета рассматривалась как реализация идеи совмещения достоинств профессиональной законодательной деятельности парламента с широким участием в формировании политики представителей населения, не порывающих со своей средой, т. е. реально представляющих повседневные нужды широких слоев граждан страны»1.
В первой половине 1989 г.
состоялись выборы народных депутатов СССР. Всего было избрано 2250 депутатов. Третья часть (750 депутатов) избирались по территориальным округам населения всего СССР. Третья часть избиралась по национально территориальным округам от союзных республик и национально-государственных образований (32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, пять депутатов от автономной области, один депутат от автономного округа). Третья часть депутатов избиралась от общественных организаций. Депутатов делегировали высшие органы общесоюзного уровня этих организаций. Депутатские места между общественными организациями распределялись по установленным законом квотам. Максимальное число мест — 100 — получили КПСС, профсоюзы и кооперативы. Депутатские места получили также ВЛКСМ, организации женщин, ветеранов, научных работников и т. д.В итоге было обеспечено представительство самых разных национальных, социальных и профессиональных групп. При этом избирательное право не было равным: члены руководящих органов партии и общественных организаций получили возможность (в рамках своих организаций и в качестве рядовых избирателей) несколько раз участвовать в голосовании за депутатов, обладая тем самым несколькими голосами каждый.
25 мая 1989 г. открылся Первый съезд народных депутатов СССР. В этом же году состоялся Второй съезд. Всего было проведено пять съездов, последний — в октябре 1991 г.
Съезд народных депутатов СССР являлся носителем высшей государственной власти. Он имел право принять к рассмотрению любой вопрос. Это обстоятельство способствовало усилению влияния съезда на всю систему органов государственной власти, но не соответствовало концепции разделения властей.
В компетенцию съезда входило избрание депутатов Верховного совета СССР, который превратился в постоянный действующий орган. Он дважды в год собирался на сессии продолжительностью три-четыре месяца каждая. Правовой статус Верховного Совета определялся как высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа.
Верховный совет состоял из двух равноправных палат — Совета союза и Совета национальностей. Каждая из палат включала в себя 271 депутата.
Модернизации подвергся институт главы государства. Президиум Верховного совета в ходе конституционного реформирований утратил функции главы государства. Ему на смену пришел единоличный орган — Президент СССР. Этот пост был учрежден 14 марта 1990 г. 15 марта съезд народных депутатов СССР избрал Президентом СССР М. С. Горбачева. Он сохранял пост генерального секретаря ЦК КПСС. Таким образом, советская политико-правовая традиция 1970—1988-х гг. соединения в руках одного лица высшего партийного и государственного поста была продолжена. Вместе с тем правовой статус Президента существенно отличался от правового статуса Председателя Президиума Верховного совета. Президент юридически был более самостоятелен, обладал большим объемом полномочий. С другой стороны, политическая ответственность Президента была более персонифицирована.
В декабре 1990 г. полномочия Президента на основании новых изменений Конституции СССР были расширены. В непосредственном подчинении Президента оказывалось правительство. В связи с этим Совет министров СССР был преобразован в Кабинет министров СССР. Соответственно деятельность Совета министров возглавлял председатель, а деятельность Кабинета министров — премьер-министр. В годы перестройки правительство СССР несколько лет возглавлял Н. М. Рыжков, а впоследствии — В. С. Павлов.
Одновременно был учрежден пост вице-президента СССР. На эту должность по предложению М. С. Горбачева был избран Г. И. Янаев.
При Президенте функционировал Президентский совет, который затем был заменен Советом безопасности СССР.
В ходе конституционной реформы 1988 г. впервые в истории СССР был создан орган конституционного надзора — Комитет конституционного надзора СССР. Он не являлся высшим судебным органом конституционного судопроизводства, однако призван был внести вклад в укрепление законности на общесоюзном уровне.
Частичному изменению подверглось судоустройство. В целях укрепления независимости судей срок их полномочий увеличивался до 10 лет. Судей избирали советы вышестоящего административно-территориального уровня.
В полноценный судебный орган был преобразован государственный арбитраж. В 1991 г. был создан Высший арбитражный суд СССР, возглавивший систему арбитражных судов. Юрисдикция арбитражных судов расширилась. Они рассматривали хозяйственные споры не только между государственными, но и между негосударственными хозяйствующими субъектами.
Реформирование государственного механизма союзных республик отчасти вызывалось воздействием общесоюзного законодательства, а отчасти обуславливалось собственными потребностями и традициями.
В 1990 г. по образцу высших государственных органов власти СССР была реорганизована система высших органов власти союзных республик. Прошли выборы народных депутатов и были созваны съезды народных депутатов союзных республик. При этом процедура выборов отличалась от общесоюзной.
Так Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1068 депутатов, большинство которых (900 человек) избиралось по территориальным округам, 168 человек — от национально-государственных образований и административно-территориальных единиц. Депутаты от общественных организаций не избирались. В РСФСР впервые в советской истории постоянно действующий законодательный орган — Верховный Совет — получил двухпалатную структуру: Совет республики и Совет национальностей формировались съездом народных депутатов и насчитывали по 126 депутатов. Работу Верховного Совета организовывал председатель. На должность председателя Съезд избрал Б. Н. Ельцина, а впоследствии Р. И. Хасбулатова.
Как и на общесоюзном уровне разделение властей в юридически не признавалось — Съезд народных депутатов РСФСР был вправе принять к своему рассмотрению любой вопрос.
С 1990 г. сначала в Узбекской ССР, а затем в других союзных республиках вводится должность президента.
В РСФСР вопрос об учреждении поста президента был решен на референдуме, который проводили одновременно с референдумом СССР 17 марта 1991 г.
В соответствии с решением референдума Верховный совет РСФСР в апреле 1991 г. принял закон «О Президенте РСФСР». Закон определял его правовой статус как высшего должностного лица, главы исполнительной власти.В компетенцию Президента РСФСР входило подписание и обнародование законов, назначение с согласия Верховного Совета председателя Совета министров, подписание договоров от имени РСФСР, осуществление права помилования. Президент являлся также Верховным главнокомандующим вооруженными силами.
Президент избирался на всеобщих выборах на срок пять лет. В том же году первым президентом России был избран Б. Н. Ельцин. Согласно вышеуказанному закону вводилась должность вице-президента, которую занял А. В. Руцкой.
По существу, учреждение института президентства стало первым шагом на пути к введению принципа разделения властей.
Правительство РСФСР включало в себя только республиканские министерства. Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты были упразднены. Функции правительства выполнял Совет министров РСФСР. Первым председателем Совета министров был назначен И. С. Силаев.
По аналогии с общесоюзным законодательством в 1991 г. была создана система арбитражных судов.
В 1991 г. был учрежден Конституционный суд РСФСР. Судьи были избраны Съездом народных депутатов. Первым председателем суда стал В. Д. Зорькин. Создание Конституционного суда означало формирование конституционного судопроизводства, что гак и не было сделано па уровне СССР. Конституционное судопроизводство возникло впервые в отечественной истории.
В 1991 г. в Конституцию РСФСР было введено понятие местного самоуправления. Местные исполнительные органы перестали рассматриваться как подразделения советов, однако контроль советов над их деятельностью был сохранен. Таким образом, формирование местного самоуправления как самостоятельной отрасли публичной власти было продекларировано, по еще не завершено.
Принципиально важным шагом на пути разделения государственных и партийных институтов, введения политического плюрализма и обеспечения реального народовластия явилось исключение съездом народных депутатов положения о руководящей роли КПСС из текста Конституции РСФСР в июне 1990 г.
В декабре 1990 г. были внесены изменения в преамбулу Конституции, которые провозгласили необходимость построения демократического и правового государства.