§ 1. Полиция в правоохранительной системе Российской империи в предвоенный период

Начало XX века в истории России было ознаменовано обострением со­циальной напряженности, вызванной началом мировой войны и активизаци­ей деятельности радикальных политических сил, приведшей к изменению государственного строя и кардинальной перестройке государственного аппа­рата.

На наш взгляд, анализировать эволюцию государственных органов, призванных обеспечивать правопорядок, в условиях предвоенного и военно­го времени невозможно без учета специфики исторического развития Рос­сийской империи, пережившей рассматриваемый период не только внешние, но колоссальные внутренние потрясения, причем тесно связанные друг с другом.

Объединение Германской Империи в 1871 г. на прусской основе при­вело к распространению милитаристских настроений и подчинению эконо­мической и общественно-политической жизни страны целям подготовки к войне за передел мира. Милитаристские круги Германии были заинтересо­ваны в ослаблении Российской Империи, поэтому рассматривать политико­правовые процессы, проходившие в стране в начале XX века невозможно вне связи с внешнеполитической ситуацией. В настоящее время общеиз­вестно, что Г ермания принимала участие в финансировании российских ре­волюционных радикалов. По сведениям, британского исследователя Джо­натана Смила на организацию беспорядков в Российской Империи Герма­ния к концу 1917 г. потратила около тридцать миллионов марок^[1].

Вмешательство Г ермании во внутриполитическую жизнь России под­тверждается и сведениями из архивов германского МИДа, захваченных американцами после Второй мировой войны. В 60-е годы XX века в ан­глийской и немецкой литературе вышло несколько книг, посвященных ана­лизу найденных архивов^[2]. В них доказывается, что одним из важных лиц в финансировании русской революции был Израиль Лазаревич Гельфанд (А. Парвус). Именно он в январе 1915 г. обратился с предложением к гер­манскому послу о выделении средств на организацию беспорядков в Рос­

сии.

Нельзя не согласиться с мнением отечественных ученых, что вопрос о масштабе финансовой поддержки русской революции, ее источниках и ад­ресатах остается открытым, но «не подлежит сомнению, что правящие кру­ги Германии и ее военное командование были готовы в целях выведения России из войны на стороне Антанты финансировать любых противников как царского, так и Временного правительства»^[4].

В условиях обострения внешнеполитической ситуации и революци­онного напряжения власти Российской Империи осознавали необходимость ужесточения режима. При этом эффективность государственной власти за­висела от слаженной работы правоохранительных органов.

Правоохранительная система Российской Империи в начале XX века имела сложную структуру (нормативную, субъектную, функциональную)^[5]. Основными субъектами системами выступали: суды, прокуратура, адвока­тура, полиция (общая и политическая), нотариат и таможенные органы^[6]. От результативности их работы зависела стабильность политико-правовой си­стемы государства и во многом определялась эффективность механизма обеспечения государственной власти в России.

Очевидно, что основная роль в поддержании общественного порядка ложилась на органы полиции. Министерство полиции было учреждено 25 июля 1811 г.^[7]. Нормативно-правовой акт «Учреждение Министерства По­лиции», состоявший из двух разделов: «Общий состав Полиции» и «Наказ Министерству Полиции», был издан в дополнение к Манифесту «Общее Учреждение Министерств»^[8]. Акт действовал до 1917 г., однако ведомствен­ная подчиненность и структура полицейского ведомства постоянно меня­лась. Так, в соответствии с указом от 4 ноября 1819 г. министерство поли­

ции вошло в структуру министерства внутренних дел^[9].

Наиболее эффективно российская полиция работала в царствование императора Александра III, обеспечивая главное назначение государства - поддержание государственного порядка и общественного мира. Общеиз­вестно, что в период правления Александра III Россия ни с кем не воевала, Царю-Миротворцу удалось реализовать основное назначение государства - обеспечить мир и порядок. Именно в период его правления были проведена реформа Министерства внутренних дел, превратившая это ведомство в цен­тральное звено государственного аппарата, и узаконен режим введения усиленной охраны, что было, на наш взгляд, обосновано правом государ­ства на самосохранение. Право на применение государством чрезвычайных мер, вплоть до принятия «надправовых» решений обосновано и в отече­ственной и в зарубежной доктрине, в частности в теории «крайних реше­ний» П.Е. Казанского, а также децизионистской доктрине суверенитета немецкого юриста и политического теоретика Карла Шмитта.

В результате реорганизации Министерства внутренних дел и упразд­нения III Отделения Собственной Его Императорского Величества Канце­лярии 6 (18) августа 1880 г. ив структуре министерства был создан «Де­партамент государственной полиции», «впредь до возможности полного слияния высшего заведывания полициею в государстве в одно ведомство упомянутого Министерства»^[11]. Согласно указу управление Корпусом жан­дармов возлагалось на Министерство внутренних дел.

Указ от 15 ноября 1880 г.

Осознавая военные амбиции Германии, заинтересованной в ослаблении Российской Империи, и наблюдая рост радикальных настроений, руководство страны принимает решение об установлении в случае необходимости режима усиленной (чрезвычайной) охраны, расширяющий полномочия государствен­ной власти с целью обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия. 14 августа 1881 г. вводится «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»^[14], действовавшее до свержения монархии. В соответствии с этим документом исключительное по­ложение (положение усиленной охраны) могло быть введено Высочайше утвержденным положением Комитета министров по представлению министра внутренних дел или генерал-губернатора в определенных местностях в случае чрезвычайных ситуаций. Положение предоставляло право учреждать для со­действия полиции особые военно-полицейские команды.

Централизация полицейского ведомства, создание секретной полиции для борьбы с государственными преступлениями, введение политического контроля, ужесточение режима с целью охраны государственного порядка и общественного мира дало свои положительные результаты. Весь период правления Императора Александра III ознаменован внутри и внешнеполи­тической стабильностью Российской Империи.

К началу ХХ в. полиция Российской империи различалась: а) по месту службы: на уездную и городскую, дворцовых городов, портовую, фабрично­

заводскую, горно-полицейскую стражу, железнодорожную, речную, ярмароч­ную, казённую лесную стражу; б) по составу: на общую, жандармскую, сель­скую, волостную, мызную; в) по особенностям службы: на сыскную, охран­ную, уездную полицейскую стражу, комплектуемую по вольному найму^[15].

Начало века в истории России ознаменовалось осложнением внешне­политической обстановки и усилением радикализации внутриполитических настроений.

В конце XIX процесс милитаризации Германской Империи набирал но­вые обороты, что вызывало огромную обеспокоенность в России. 21 августа 1898 г. Министр иностранных дел Н.М. Муравьев составил всеподданнейшую записку, с описанием германских планов тотального вооружения^[16]. В этих условиях Российская Империя выступает инициатором проведения конферен­ции по всеобщему разоружению. 18 мая 1899 г. по инициативе Императора Николая II открыла свою работу Первая Мирная конференция, в которой при­няли участие 26 государств, главной целью которой был запуск процесса разоружения. Вторая Мирная Гаагская конференция, опять созванная по ини­циативе Российской Империи, в которой приняли участие уже 44 государства, проходившая со 2 июня по 5 октября 1907 г., также имела цель разоружения. Однако, несмотря на прогрессивное значение российских инициатив, десятки принятых конвенций, внесших значительный вклад в развитие международно­го гуманитарного права, разоружить Германию России не удалось.

К началу ХХ в. осложнилась и внутриполитическая ситуация, вы­званная совокупностью социально-экономических и политических факто­ров, останавливаться на которых в рамках данной монографии не представ­ляется возможным. В конце 1904 г. в стране обострилась внутриполитиче­ская обстановка. Провозглашенный министром внутренних дел П.Д. Свято- полк-Мирским курс «на доверие к общественным учреждениям», который он обозначил уже в речи при вступлении в должность^[17], привел активизации оппозиционных настроений.

Главной особенностью развития Департамента государственной поли­ции в начале ХХ в. явилось, во-первых, рост численного состава, так, общая численность полиции в Российской империи к 1900 г. выросла до 47866 чело­

век^[18], во-вторых, усиление и расширение политической (секретной) полиции; в-третьих, обременение полиции различными поручениями со стороны раз­личных ведомств, отвлекающих от непосредственных полицейских функций.

После революционных событий 1905 г. и внесения изменений в Ос­новные государственные законы 23 апреля 1906 г., послуживших, по сути, появлению октроированной первой конституции Российской Империи, встал вопрос о дальнейшем реформировании государственного аппарата. Процесс реформирования не мог не затронуть центральное звено - Мини­стерство внутренних дел вообще и Департамент государственной полиции в частности. Неутихающий политический кризис вынуждал российское пра­вительство искать пути усиления органов правопорядка.

Идея реформирования возникала и раньше. Наиболее интересным был проект Директора Департамента государственной полиции А.А Лопу­хина - человека с весьма интересной личной биографией. А.А. Лопухин был противником заимствования зарубежных моделей организации поли­цейских ведомств. По его мнению, необходимо было упразднить многочис­ленные виды полицейских органов России, создал лишь два: «а) общую по­лицию, ведающую делами по охране порядка, личной и общественной без­опасности, подчиненную в городах городским управам, а в уездах - уезд­ным земским управам, б) судебную полицию для обнаружения и расследо­вания преступлений (в том числе политических) в каждом округе окружно­го суда, подчиненную этому судебному органу и действующую под надзо­ром прокурора»^[19].

В 1906 г. с инициативой реформы выступил председатель совета ми­нистров П.А. Столыпина. В 1907 г. в Министерстве внутренних была со­здана специальная межведомственная комиссия для подготовки проекта по­лицейской реформы, состоявшая из представителей Министерства внутрен­них дел, Министерства юстиции, Государственной канцелярии, Военного министерства. Комиссию возглавил товарищ министра внутренних дел А.А. Макаров^[20].

Первым проектом, обсуждаемым комиссией, стал «Проект учрежде­ния государственной стражи в России», подготовленный председателем Государственного совета В.Э. Фришем. Новизна предложенного Фришем документа заключалась в объединении всех видов полиции (сыскной, охранной, наружной, портовой, речной, корпуса жандармов и др.) в Корпус государственной стражи, который в строевом и дисциплинарном отноше­нии находился в подчинении военного министра, а в «отношении несения

служебных обязанностей по охране порядка и безопасности» - министра внутренних дел^[21].

Проект смутил членов комиссии своей радикальностью. Он карди­нально менял систему подчинения и структуру полиции, военизировал ее, требовал увеличения штатов.

В 1908 г. для сбора и обобщения материала была образована подко­миссия под руководством директора Департамента полиции М.И. Трусеви- ча. Работа подкомиссии базировалась не только на детальном анализе дей­ствующего российского законодательства, исследовании проблемы сопод- чиненности разрозненных полицейских органов, составлении перечня функций, разбросанных по разным ведомствам, а также на изучении евро­пейского опыта. Командировка М.И. Трусевича в Европу (Англию, Фран­цию, Пруссию, Саксонию и др.) с целью сбора эмпирического материала дала свой результат. Собранные и переведенные нормативно-правовые ис­точники, посвященные регулированию деятельности полиции в европей­ских странах, позволили комиссии провести сравнительный анализ с дей­ствующим законодательством Российской Империи.

Осенью 1908 г. подкомиссия представила на рассмотрение межведом­ственной комиссии «Проект основных положений преобразования полиции в Империи», состоявший из трех разделов: «Учреждение полиции, Отдельный корпус жандармов, Сложение с полиции некоторых лежащих на ней обязан­ностей»^[22].

Однако обсуждение проекта затянулось. Параллельно с проектной работой директор Департамента полиции М.И. Трусевич пытался усо­вершенствовать деятельность подчиненного ему ведомства. 12 марта 1908 г. он издал приказ о создании «Отдела уголовно-сыскной части», в функции которого, прежде всего, входило «общее наблюдение за дея­тельностью сыскных отделений в Империи, руководство формированием новых отделений»^[23]. В условиях роста политической нестабильности при­каз М.И. Трусевича был важным политическим решением. 6 июля 1908 г. Императором был высочайше утвержден «Закон об организации сыскной части» сыскные отделения четырёх разрядов были созданы в составе по­

лицейских управлений во всех губернских и других значительных горо­дах (всего было создано 89 отделений).

Работа межведомственной комиссии под руководством А.А. Макаро­ва длилась несколько лет. Результаты ее работы, проблемы в деятельности полиции, законодательные инициативы в этой сфере обсуждались в откры­той печати, прежде всего в журнале «Вестник полиции», который стал из­даваться с конца 1907 г. и выходил до 1916 г.

В период работы комиссии Министерство внутренних дел издавало подзаконные акты, призванные уточнить функции и ведомственную сопод- чиненность структурных подразделений полиции. Наиболее значимой стала «Инструкция чинам сыскных отделений» от 9 августа 1910 г.^[24]. Новый нормативно-правовой акт уточнял структуру и функции сыскных отделе­ний, порядок производства их действий. В структуре сыскных отделений были выделены четыре стола (личного задержания, розыска, наблюдения, справочно-регистрационного бюро). Инструкция вводила четкую специали­зацию деятельности полицейских чинов сыскных отделений по основным видам преступлений.

Первое заседание Совета министров по вопросу реформирования по­лиции, на котором обсуждался проект межведомственной комиссии, состо­ялось в июле 1911 г. под руководством П.А. Столыпина. Заседания комис­сии проходили с 12 июля 1911 г. по 31 января 1912 г. Итоговый проект включал три документа: «Учреждение полиции» - нормативный акт об ор­ганизации полиции, определении ее видов, табель полицейских чинов; «Устав полицейский» - проект прав и обязанностей полицейских чинов; «Заключение комиссии» - комментарии к проекту^[25].

Главными недостатками в работе полиции комиссия признала: отсут­ствие централизации; большое многообразие видов полиции; наличие функций, не имеющих полицейского характера. В связи с этим, предпола­галось объединить подчинение всех полицейских органов министру внут­ренних дел, а на местах - губернатору (за исключением полиции дворцовых городов). Полицейские чины предполагалось разделить на наружную поли­цию, административную и уголовную. Новые правила предполагалось предварительно ввести только в европейских губерниях^[26].

Доработанные предложения межведомственной комиссии А.А. Мака­рова были одобрены Советом Министров, было решено внести их Государ­ственную Думу, однако конкретные сроки ввиду необходимости значитель­ной законопроектной работы назначены не были.

После смерти П.А. Столыпина и отставки А.А. Макарова внимание к полицейской реформе значительно ослабло. Государственная Дума третьего и четвертого созывов в полной мере проект не рассматривала. Новый ми­нистр внутренних дел Н.А. Маклаков «вернул проект реформ из Государ­ственной Думы для нового обсуждения и доработки»^[27].

В конце 1913 году новый проект «О преобразовании полиции в Импе­рии» был передан в Государственную Думу, которая направила его для де­тального обсуждения в специально образованную думскую комиссию. Пер­вое заседание этой комиссии, на котором рассматривался законопроект о по­лиции представленный новым Министром внутренних дел Н.А. Маклако­вым, состоялось 13 ноября 1913 года, однако его обсуждение растянулось на несколько лет. До начала Первой мировой войны комиссии удалось лишь «рассмотреть учреждение полиции, перечень обязанностей слагаемых с нее и несколько положений полицейского устава»^[28].

В период подготовки проекта руководство Департамента полиции, осознавая опасность революционной пропаганды, настаивало на установле­нии политического полицейского контроля над армией, причем, как над ря­довым, так и офицерским составом, формировании системы превентивной юстиции, унификации полицейской системы на местах под руководством опытных в политическом розыске офицеров Корпуса жандармов.

В январе 1913 года командующим Отдельным корпусом жандармов был назначен Владимир Федорович Джунковский, который в предреволюционный период реформировал политический сыск. Его воспоминания являются цен- ₃

нейшим источником по истории полиции в предвоенный период^[29].

Деятельность В.Ф. Джунковского в отечественной историографии оценивается неоднозначно. Он упразднил практически все районный охранные отделения, кроме столичных городов (Москвы, Санкт-Петербурга и Варшавы); упразднил институт секретных сотрудников в армии и на фло­те; ликвидировал институт агентуры в учебных заведениях^[30]. Нельзя не со­гласиться с К.С. Романовым, что это привело к разрушению монополии де­

партамента на формирование информационного поля о социальной ситуа­ции в стране. Значение Департамента полиции, как в правоохранительной системе, так и в системе государственного управления в целом, стало стре­мительно уменьшаться^[31].

К началу войны остро встали проблемы с денежным довольствием^[32]. Так, в 1913 г. на съезде начальников сыскных отделений в Петербурге от­мечалось, что «с исчерпывающей полнотой все многочисленные практиче­ские потребности самих чинов сыскных отделений» предусмотрены не бы­ли^[33]. Так, например, о «весьма тяжких условиях быта чинов сыскного отде­ления по сравнению с чинами других ведомств», отмечалось в отчете начальника Кишиневского сыскного отделения за 1912 год. «Лучшие ра­ботники, - писал он, - уходят, а слабые не удерживаются, ... две должности агентов городовых свободны уже около полугода и ныне вакантны, за от­сутствием даже слабо подходящих к зачислению кандидатов»^[34]. Аналогич­ная информация содержалась и в отчете начальника Митавского сыскного отделения. «Приходится, - отмечал он в отчете за 1915 г.,- к сожалению, констатировать, что из отделения уходят способные чины и переходят на службу по наружной полиции. Этот переход объясняется крайне затрудни­тельным материальным положением чинов отделения. Последние постав­лены в худшие условия, чем чины наружной полиции, получающие квар­тирные деньги и добавочное содержание от города. Чины же сыскного от­деления этого не получают»^[35].

Обострение социальной напряженности породило в министерстве внутренних дел «странную» идею - заменять бастующих рабочих полицей­скими низших чинов. В 1913 г. министр внутренних дел Н.А. Маклаков предложил губернаторам создать немногочисленный штат чинов городской и уездной полиции, которые, имея определенные технические знания, мог­ли бы заменить бастующих рабочих. Министр полагал, что можно уком­плектовать части нижних чинов полиции благонадежными специалистами путем откомандирования «необходимого числа городовых и стражников в полицейские школы для обучения специальностям, задействованным в же­лезнодорожном деле, на почте, телеграфе, по водопроводу, освещению и

др.», а, учитывая «гораздо большую оплату труда любого из этих специали­стов по сравнению со службой низших агентов полиции»^[36].

Осуществить это не удалось из-за нехватки средств. В 1914 г. ставро­польскому губернатору Б.М. Янушевичу из МВД поступил циркуляр, в ко­тором было указано, «что предложения министра носили лишь форму про­екта, и было предложено осуществить лишь те мероприятия в деле борьбы с забастовочным движением, которые бы отвечали местным условиям и средствам. При этом особо подчеркивалось, что эти мероприятия никоим образом не должны повлечь за собой ущерб для прямой деятельности поли­ции, призванной для охраны государственного порядка и общественного спокойствия»^[37].

С началом войны идея комплексного реформирования по вполне обоснованным причинам была оставлена без внимания. В разгар войны и активизации революционных выступлений Министерство внутренних дел уже не ставило задач осуществления комплексного реформирования, основ­ной задачей стало усиление полиции. Так, в 1916 г. было высочайше утвер­ждено Постановление Совета министров: «Об усилении полиции в 50 гу­берниях империи об улучшении служебного и материального положения чинов»^[38]. Это был единственный документ, который Совет министров при­нял в развитие идеи комплексного реформирования полиции. В документе оговаривался его временный характер. Положение принималось «временно впредь до восприятия силы закона находящимся ныне на рассмотрении Г осударственной Думы законопроектов об общем преобразовании полиции в Империи»^[39]. Положение регламентировало лишь вопросы личного состава: численность полицейского корпуса в соотношении численностью населен­ного пункта, кадровые требования, вопросы денежного довольствия.

Революционные настроения в стране и внешнеполитические угрозы вы­нуждали руководство страны в условиях обсуждения комплексной реформы полиции принимать нормативно-правовые акты и практические мероприятия, необходимые в кризисных ситуациях. Так, «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 1881 г., которое при­нималось как временное, действовало до 1917 г. Режим усиленной охраны был введен в 1881 г. и действовал практически непрерывно до 1917 г. во всех круп­

ных городах Российской Империи (Санкт-Петербурге, Москве, Киеве, Харько­ве, Одессе и др.), и в ряде губерний (Московской, Санкт-Петербургской (Пет­роградской с 1914 г.), Харьковской, Киевской, Волынской, Подольской). В го­ды Первой русской режим усиленной охраны был заменен режимом чрезвы­чайной охраны.

По данным В.Н. Данилова, «к 1 августа 1906 года из 87 губерний и областей России 40 состояло на военном положении, 27 на положении чрез­вычайной охраны и 15 на положении усиленной охраны»^[40]. С началом Пер­вой мировой войны положение чрезвычайной охраны было введено на всей территории империи, за исключением прифронтовых областей, где вводи­лось военное положение.

В период активного обсуждения проектов комплексного реформиро­вания полицейской системы отдельные преобразования в этой сфере были проведены. Прежде всего, они коснулись идеи транспортной полиции, что было обосновано политической ситуацией, в которой оказалась страна. Так, в помощь жандармским полицейским управлениям именным высочайшим Указом от 14 декабря 1905 г. «О правилах чрезвычайной охраны на желез­ных дорогах» была создана вооружённая охранная стража. Позднее, 16 сен­тября 1912 г., министром путей сообщения по соглашению с министром внутренних дел было утверждено «Положение о вооружённой вольнонаём­ной страже на железных дорогах», объявленное по корпусу жандармов при­казом от 24 ноября 1912 г. № 273 и вступившее в силу 1 января 1913 г.^[41]. 11 ноября 1912 года Министром внутренних дел было утверждено «Положе­ние о вооружённой охране стражников на железных дорогах», а 25 апреля 1914 года на железных дорогах полицейская стража заменена железнодо- ₃

рожной стражей^[42].

Таким образом, в период резкого осложнения военной, политической и общественной обстановки в истории Российской Империи, правоохранитель­ные органы являлись важнейшим институтом политико-правовой системы российского государства, имеющими в качестве основной цели своей деятель­ности осуществление выполнения законов и защиты публичных интересов

государства^[43]. В конце XIX - начале XX вв. полицейская система Российской империи совершенствовалась, хотя недостаточно эффективно. Несомненно, что некоторые ее службы не уступали уровню организации полицейских ор­ганизаций западных государств, о чем в частности свидетельствует факт, что на состоявшемся в 1913 году в Швейцарии Международном съезде кримина­листов российская сыскная полиция была признана лучшей в мире по раскры­ваемости преступлений^[44]. Однако в условиях усложнения политической ситуа­ции, в которой оказалась страна, требовалось коренное реформирование структуры полицейского ведомства, четкое распределения внутриведомствен­ных функций. С 1906 года практически постоянно работали комиссии, зани­мавшиеся законопроектной деятельностью в сфере организации полицейских органов, но их работа, направленная на реорганизацию полицейского ведом­ства, успехом не увенчалась. В работе законодательных органов империи про­сматривалась бессистемность нормотворческой деятельности, приведшая к смешению понятий административной и вообще исполнительной власти с по- ₃

нятием власти полицейской^[45], отсутствие единого подхода к структурирова­нию ведомства и распределению внутриведомственных функций. Многочис­ленные проекты и масштабность обсуждения полицейской реформы значи­мых результатов не принесли. Полиция Российской Империи к началу Первой мировой войны вступала без радикальных преобразований.