§ 2. Структура органов правопорядка в 1880-1917 гг.

Министерство полиции было учреждено 25 июля 1811 г.^[46]. Норматив­но-правовой акт «Учреждение Министерства Полиции», состоявший из двух разделов: «Общий состав Полиции» и «Наказ Министерству Поли­ции», был издан в дополнение к Манифесту «Общее Учреждение Мини­стерств»^[47].

В соответствии с указом от 4 ноября 1819 г. министерство полиции во­шло в структуру Министерства внутренних дел^[48]. 28 апреля 1827 г. в России была учреждена политическая полиция - Корпус жандармов^[49], в 1875 г. пере­именованный в Отдельный корпус жандармов. Корпус жандармов был создан как военный корпус специального назначения. Его ведомственная подчинен­ность была весьма сложной. Так, по инспекторской и хозяйственной части он входил в систему Военного министерства, а по организации политического розыска, проведению дознаний высшему органу политической полиции импе­рии - III отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии.

6 августа 1880 г. в результате реорганизации Министерства внутрен­них дел и упразднения III Отделения Собственной Его Императорского Ве­личества Канцелярии произошла централизация органов полиции. В струк­туре Министерства внутренних дел был создан «Департамент государ­ственной полиции»^[50]. Управление Отдельным корпусом жандармов, соглас­но указу, также возлагалось на Министерство внутренних дел, имевшее широкий спектр функций, включая правоохранительную, оперативно- розыскную и репрессивную. Министр внутренних дел стал шефом жандар­мов. При этом в военном отношении корпус остался в подчинении военного министра.

Ни в довоенный период, ни в годы войны существенных структурных изменений в системе полицейских органов ни происходило.

Департаменту полиции, который накануне войны состоял из 9 дело- производств («законодательное», «исполнительное», «распорядительное», «наблюдательное» и др.), канцелярии, секретной части, инспекторского и Особого отделов, на местах подчинялись:

- охранные отделения («охранка»), ведавшие политическим сыском;

- сыскные отделения, занимавшиеся раскрытием общеуголовных пре­ступлений, дознанием и сыском, по горизонтали входившие в состав поли­цейских участков;

- пожарные команды и др.

В условиях радикализации общественных настроений, нарастающего революционного движения важнейшее место в структуре Департамента по­лиции занимал Особый отдел, который называли «мозгом» полиции^[51].

Оставаясь центральным органом политического сыска, отдел неодно­кратно менял свое название и место в структуре ведомства. Так, в 1914 г. он был переименован в девятое делопроизводство, объединенное в 1915 г. с шестым, а в 1916 г. восстановил свое прежнее название^[53].

Внутренняя структура самого отдела в начале ХХ века менялась не- однократно^[54], отражая политическую ситуацию в стране. Так, в начале века в отделе было всего четыре подразделения (дешифровки, делопроизводства по розыску, руководства заграничной агентурой, наблюдения за универси­тетами). В связи с усложнявшейся внешнеполитической и внутренней ситу­ацией в стране отдел разрастался профильными отделами, направленными на борьбу с различными политическими партиями (эсерами, анархистами, РСДРП), а также государственной изменой и военным шпионажем. В 1910 г. в связи с утечкой информации в структуре отдела появилось новое сек­ретное подразделение - агентурный отдел, организовавший работу секрет­ной агентуры и ведавший делами об особых лицах, за которыми было уста­новлено секретное наблюдение. К 1917 г. в структуре отдела были отделе­ния контрразведки и охраны императорской фамилии (первое); наружного наблюдения (седьмое); дешифровки и перлюстрации (пятое); кадровое (ше­стое), агентурное. Ряд профильных подразделений (второе, третье и четвер­тое) осуществлял наблюдение за деятельностью партий (эсеров, социал- демократов, кадетов и национальных партий).

Функционал девяти делопроизводств также видоизменялся, но незна­чительно. Так, первое делопроизводство, которое в научной литературе называют «распорядительным», с декабря 1880 по февраль 1917 гг. ведало в основном общими делами полиции (личным составом, служебными звани­ями, назначениями на должности, социальным обеспечением полицейских, ревизией полицейских участков и др.).

оно было законодательным. Именно оно осуществляло общую организацию и контроль за функционированием всей системы полицейских учреждений, разрабатывало нормативно-правовую базу службы и контролировало со­блюдение полицейскими управлениями действующего законодательства. С началом войны (3 января 1914 г.) в сферу деятельности данного делопроиз­водства вошли вопросы объявления «исключительного положения» отдель­ных местностей, продления срока действия «чрезвычайной охраны» и др.

Третье делопроизводство ведало охраной императорской семьи, надзи­рало за политическим розыском, обобщало сообщения о революционном движении. С созданием Особого отдела, о котором говорилось выше, многие функции этого делопроизводства были переданы туда. Четвертое делопроиз­водство, созданное после революции 1905-1907 гг. было призвано следить за работой нового органа - Государственной Думы, а также за нарастающим крестьянским и рабочим движением. В ведение четвертого делопроизводства входил также контролю за жандармскими управлениями в сфере политиче­ского дознания.

Пятое и шестое делопроизводства, объединенные в июне 1912 г., вы­полняли специальные «исполнительные» функции (полицейский надзор; вопросы политической благонадежности; проблемы фальшивомонетниче­ства, контрабанды, золотопромышленности, нефтепромысла производства взрывчатых веществ; контроль за соблюдением фабрично-заводского зако­нодательства и пр.). С ноября 1912 г. шестое делопроизводство было вос­становлено, сосредоточив в себе функции центрального справочного аппа­рата Департамента полиции.

Деятельность седьмого делопроизводства пересекалось с четвертым. В 1902 г. ему были переданы вопросы контроля за сферой дознания в жан­дармских управлениях, с 1905 г. переписка по тюремному ведомству, а с января 1914 г. обязанности по юрисконсультской части. Именно седьмое делопроизводство занималось разработкой проектов нормативно-правовых актов, призванных регламентировать деятельности полиции.

Вопросами организации уголовного розыска занималось восьмое де­лопроизводство, созданное в 1908 году. Оно координировало деятельность сыскных отделений. Создание девятого делопроизводства в апреле 1914 г. было вызвано нарастанием внешнеполитической угрозы. Оно ведало всеми делали, касавшимися войны (контрразведкой, военнопленными и др.). Спе­циальные функции выполнял Отдел шифров.

Анализируя структуру Департамента полиции, можно констатиро­вать, что в нем находила отражение политическая жизнь страны. Преобла­дание подразделений, занимавшихся проблемами политического сыска, наблюдением за развитием социальных настроений и политическими дви­жениями, свидетельствовало о нарастании социального напряжения в стране.

Несмотря не приоритет политической сферы в деятельности полиции, обратимся к структуре организации уголовного розыска. Как уже отмеча­лось, в Департаменте полиции Министерства внутренних дел уголовный сыск курировало восьмое делопроизводство. Ко времени выделения в структуре департамента этого делопроизводства уголовный сыск в стране был децентрализован. В крупных городах Российской Империи существо­вали сыскные отделения.

В 1908 г. была проведена реорганизация уголовной полиции. Еще в декабре 1907 г. министр внутренних дел П.А. Столыпин направил в Госу­дарственную Думу записку «Об организации сыскной части», в которой обосновал необходимость учреждения сыскных отделений во всех городах России. «Если в столицах и нескольких наиболее крупных центрах Импе­рии, - отмечал министр,- учреждены сыскные отделения, специально сфор­мированные и оборудованные для раскрытия преступлений, то затем вся остальная Россия с целым рядом крупных и весьма бойких пунктов и со всеми мелкими городами и внегородским поселениями совершенно лишена всякой обеспеченности в деле борьбы с уголовно-наказуемыми выступле- ниями»^[55]. 6 июля 1908 г. Государственной Думой принимается закон «Об организации сыскных частей» ^[56]. В документе говорилось: «В составе

Полицейских управлений Империи образовать сыскные отделения четырех разрядов для производства розыска по делам общеуголовного характера, ₃

как в городах, так и уездах»^[57].

В результате реформы уголовной полиции было создано 89 сыскных отделений, из них три первого разряда (в Тифлисе, Харькове и Киеве); 14 второго разряда (в городах с населением от 90 000 до 190 000. человек); 53 третьего разряда (в городах с населением 35000 до 90 000 человек), в 19 четвертого разряда (городах с населением менее 35 000 человек)^[58]. При этом сохранялись и уже существовавшие в столичных городах (Санкт- Петербурге, Москве и Варшаве) сыскные отделения, штаты которых уста­навливались в особом порядке. К началу войны перечень сыскных отделе­ний расширялся неоднократно. В 1911 г., например, принято решение об открытии четырех сыскных отделений в Туркестанском генерал-

губернаторстве. По сведениям Т.Е. Матиенко, к 1916 г. в стране существо­вало 108 сыскных отделений^[59].

Общее руководство уголовной полицией возлагалось на восьмое дело­производство, выделенное в структуре Департамента полиции, в 1908 году.

В 1910 г. Министерство внутренних дел издало «Инструкцию членамсыскных отделений»^[60], в которой говорилось, что «сыскные отделения име­ют целью своей деятельности негласное расследование и производство до­знаний в видах предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера» (п. 1), осуществляя «систе­матический надзор за преступными и порочными элементами путем не­гласной агентуры и наружного наблюдения» (п.2). В инструкции определя­лась организация борьбы с уголовной преступностью и специализация ро­зыска «по главным родам преступлений» (п. 56). Руководство сыскного от­деления возлагалось на Начальника сыскного отделения, который в общем порядке службы подчинялся начальнику полиции города (п. 12) - Полиций- мейстеру*.

Обобщив нормативно-правовые акты 1908-1910 гг., можно заклю­чить, что в структуру уголовной полиции входили:

- справочное регистрационное бюро, занимавшееся регистрацией и систематизацией сведений о преступниках, а также гласным и негласным надзором за ними;

- стол розыска, основной функцией которого было установление и за­держание преступников;

- стол приводов, участки, куда доставлялись задержанные лица.

Кроме того, в ряде сыскных отделений были созданы специальные структуры, например, «летучие отряды». Организация таких подразделений была вызвана децентрализацией уголовной полиции. В 1908 г. в прессе на станицах журнала «Вестник полиции» обсуждался проект «Об организации сыскных летучих отрядов (бригад) для производства розысков вне районов штатных сыскных отделений», разработанный в восьмом делопроизводстве на основе анализа зарубежного опыта. Их основное назначение виделось в орга­низации связи между сыскными отделениями различных городов. В проекте отмечалось, что «централизация и объединение уголовного сыска приводит к наиболее успешным результатам в борьбе с преступностью и обеспечивает в то же время возможность постоянного контроля за розыскной деятельно­

стью»^[61]. Согласно проекту центральным органом управления летучими отря­дами должно было стать восьмое делопроизводство Департамента полиции МВД. Основной целью проекта была централизация криминальной полиции Российской Империи.

Проект обсуждался не один год, в некоторых губерниях подобные от­ряды были созданы, в частности, в Екатеринославской губернии. В 1913 г. проект представили на совещании губернаторов, состоявшемся в Санкт- Петербурге, однако дальнейшей реализации идея не получила^[62].

Несмотря на определенные проблемы в организации криминальной полиции, уголовный розыск в Российской Империи. Неслучайно в 1913 г. на международном уровне российский уголовный сыск был признан луч­шим в мире. В 1914 г. Россия приняла активное участие в организации и проведении первого Международного конгресса уголовной полиции в Мо­нако, где была предпринята первая попытка создания международной орга­низации уголовной полиции - Международного бюро идентификации, од­нако начавшаяся мировая война не дала реализовать эту идею.

Как уже отмечалось, деятельность большинства структурных подраз­делений Департамента полиции была направлена на борьбу революцион­ным движением. Можно констатировать, что с начала ХХ века до 1914 г. главное место в полицейской системе занимали органы политической по­лиции.

В центральном аппарате Департамента полиции Министерства внут­ренних дел общую организацию политической полиции курировал Особый отдел, занимавший центральное место в структуре департамента, что свиде­тельствовало о значимости решаемых им вопросов.

На местах органами политической полиции были Отделения по охра­нению общественной безопасности и порядка (охранные отделения). Пер­вые охранные отделения появились в Санкт-Петербурге (в 1866 г.), в Москве (в 1880 г.) и в Варшаве (в 1900 г.). С нарастанием революционного движения число охранных отделений увеличивалось. Так, в 1902 г. были учреждены еще восемь Отделений по охране общественной безопасности и порядка в крупнейших городах империи и национальных окраинах (Сарато­ве, Екатеринославле, Харькове, Киеве, Казани, Вильно, Тифлисе); к декаб­рю 1907 г. в стране функционировало 27 охранных отделений.

13 августа 1902 г. Департамента полиции МИД, издал циркуляр, включавший «Положение о начальниках розыскных отделений»^[63], нормы которого разграничивали компетенцию Губернских жандармских управле­ний и Охранных отделений. Сфера деятельности жандармов была сужена производством дознаний по политическим делам; осуществление оператив­но-розыскных мероприятий поручалось охранным отделениям.

С целью централизации политической полиции, 14 декабря 1906 г. министр внутренних дел П.А. Столыпин утвердил секретное «Положение о районных охранных отделениях» (далее - РОО)^[64]. Деятельность РОО руко­водил и контролировал директор Департамента полиции МВД «через осо­бый отдел»^[65]. Деятельностью районных охранных отделений была охвачена вся страна, разделенная на восемь округов с центром в крупных городах империи: Северный (Петербург); Центральный (Москва); Поволжский (Са­мара); Юго-Восточный (Харьков); Юго-Западный (Киев); Южный (Одесса); Северо-Западный (Вильно); Прибалтийский (Рига).

Во главе РОО стояли начальники, должности которых могли совме­щаться с должностями «начальника местного губернского жандармского управления или охранного отделения»^[66]. В соответствии с положением Рай­онные охранные отделения становились региональными центрами полити­ческой полиции. Им подчинялись «все органы, ведающие политическим ро­зыском, а именно: губернские, уездные и полицейские жандармские управ­ления и отделения, охранные отделения, начальники крепостных жандарм­ских команд, чины городских и уездных полиций»^[67].

Несколько позднее, в условиях распространения революционного дви­жения, было создано еще несколько районных охранных отделений, в частно­сти в 1907 г.: Сибирское (Иркутск) и Туркестанское (Ташкент), Кавказское (Тифлис).

Важнейшее место в системе политической полиции занимал Отдель­ный корпус жандармов. Корпус был создан в 1827 г. после подавления вос­стания декабристов. 28 апреля 1827 г. был издан императорский указ «Об учреждении пяти Округов Жандармского корпуса» и утверждено «Положе­ние о корпусе жандармов»^[68]. Позднее количество округов изменялось; вво­дились специализированные жандармские управления, в частности, вре­

менный жандармский эскадрон (1846 г.), жандармские полицейские управ­ления железных дорог (1866 г.); изменялось нормативно-правовая база, ре­гулирующая деятельность жандармов.

9 сентября 1867 г. было вышло новое «Положение о корпусе жандар­мов», объявленное приказом Военного министра^[69]. В соответствии ним старые округа упразднялись, создавалась новая более централизованная структура:

- Главное управление корпуса;

- Управления Варшавского, Кавказского и Сибирского округов;

- Губернские жандармские Управления 2 категорий;

- Наблюдательный Состав Корпуса;

- Уездные жандармские управления (50);

- Жандармские дивизионы (Московский и Санкт-Петербургский);

- Конные команды (для 13 крупных городов);

- Полицейские Управления железных дорог^[70].

Главное управление Корпусом сосредоточивалось в руках Шефа Жан­дармов (II, п. 5). Служить в корпусе могли только офицеры, кончившие курс не ниже средних учебных заведений и прослужившие в армии не менее пяти лет.

Важнейшей функцией Губернских жандармских управлений стал по­литический сыск, а также дознание по государственным преступлениям на территории губернии. Однако с созданием Отделений по охране обще­ственной безопасности и порядка (Охранных отделений) функции управле­ний сузились, сосредоточившись преимущественно на производстве дозна­ния по политическим делам.

В1875 г. Корпус жандармов был переименован в Отдельный корпус жандармов, а в 1880 г., как уже отмечалось, в результате закрытия III Отде­ления и реорганизации Министерства внутренних дел Управление Отдель­ным корпусом жандармов, которое раннее в политическом отношении под­чинялось III Отделению, было поручено МВД^[71]. Шефом жандармов стал Министр внутренних дел^[72].

Несомненно, эти преобразования способствовали централизации жан­дармско-полицейских органов, однако единую систему, имевшую однород­

ную структуру, создать не удалось. Губернские жандармские управления и Охранные отделения на местах, тесно связанные общей целью и общностью профессиональной деятельности, имели разное политическое и строевое руководство, порой дублирующие функции, различные источники финан­сирования, что не способствовало повышению эффективности деятельности политической полиции. Задача подавления развивающееся революционное движение требовало реформирования политической полиции, унификации ее внутреннего устройства. Эта проблема в контексте общей полицейской реформы обсуждалась, но решения (в связи с началом войны и последовав­шей революции) так и не получила.

В 1913 г. товарищем министра внутренних дел и командиром Отдель­ного корпуса жандармов был назначен Владимир Федорович Джунковский (1865-1938 гг.) - самая спорная фигура политической полиции Российской Империи. В отечественной и зарубежной историографии даются различные оценки реформаторской деятельности В.Ф. Джунковского^[73]. Большинство из них сводится к тому, что фактическими результатами реформ (1913-1914 гг.) стала: ликвидация районных охранных отделений (кроме Москвы, Вар­шавы и Петербурга); упразднение института секретных сотрудников в ар­мии и во флоте; запрещение агентуры в учебных заведениях; сокращение бюджета политической полиции; потеря контроля над ситуацией в войско­вых частях и др. Нельзя не согласиться с В.В. Хутаревым-Гарнишевским, что реформой В.Ф. Джунковского были «ослаблены аналитические струк­туры (прежде всего, Особый отдел), подвергнуто «разгрому» Петербургское охранное отделение и связанные с ним структуры, уволены талантливые руководители полиции, произведено численное сокращение агентуры»^[74]. Накануне войны в условиях нарастания революционного движения такие преобразования нанесли непоправимый урон политической полиции Рос­сийской Империи.

Таким образом, полиция Российской Империи вступала в войну в де­централизованном состоянии. Анализируя структуру Департамента поли­

ции и подчиненные ему структурные подразделения на местах, можно кон­статировать преобладание органов политической полиции. Однако и в этой сфере отсутствовала унификация внутреннего устройства и централизация руководства в политическом и строевом отношениях. Проведенные в 1913­1914 гг. реформы полицейского политического ведомства привели к ослаб­лению политического сыска и потере контроля в армейской среде.