§ 2. Функции органов полиции по охране правопорядка и общественной безопасности
Главной задачей Департамента полиции Министерства внутренних дел Российской Империи со времени его создания выступало предупреждение и пресечение правонарушений, выявление и раскрытие преступлений, и, тем самым, обеспечение правопорядка и общественной безопасности.
Безусловно, вступление России в Первую мировую войну предопределило возникновение у полиции новых функциональных обязанностей,
вызванных наложением войны своего отпечатка на мирную жизнь всего российского общества. Так, можно выделить приоритетные задачи по массовой эвакуации населения, частного и государственного имущества, борьба со спекуляцией и иностранной разведкой. Как справедливо отмечает А.В. Касьянов, «расширение обязанностей полиции не сопровождалось существенными организационными изменениями, что негативно отразилось на выполнении полицией основных функций по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»[109].
Важнейшей задачей полиции стало недопущение революционных и других массовых выступлений, ведь информация об этом поступала из различных источников. Так, например, в секретной телеграмме Петергофскому уездному исправнику Пристава 3-го стана Петергофского уезда от 7 октября 1915 г. № 2319 докладывалось о недовольстве вверенной ему территории из-за того, что в г. Ораниенбаум было сделано распоряжение отпускать хлеб загородным жителям, так как продукты первой необходимости они получить не могут. Он просил отменить данное распоряжение, иначе среди рабочих и крестьян могут произойти беспорядки[110].
Также одной из новых несвойственных задач полиции стало принятие всех возможных мер по: ремонту дорог, по которым производилась гужевая перевозка хлеба и фуража для армии[111]; борьбе с возможностью появления эпидемий и эпизоотий; тщательному наблюдению за недопущением сбыта и обращения фальшивых бумажных денег и др[112].
Через свои циркуляры Департамент:
- направлял и координировал борьбу с антиправительственными выступлениями на местах, организовывал агентурное наблюдение;
- координировал деятельность местных органов власти в сфере противодействия революционному движению, а также в случае возникновения чрезвычайных и экстремальных ситуаций;
- осуществлял мониторинг средств массовой информации на предмет появления сообщений о революционных выступлениях.
По состоянию на февраль 1917 года в структуру Департамента полиции Российской империи входил Особый отдел (с агентурным отделом), девять делопроизводств, инспекторский отдел, секретная часть и канцелярия. Некоторые из делопроизводств выполняли функции, которые непосредственно были связанны с началом боевых действий и ростом революционного движения.
Так, 6-е делопроизводство сосредоточивал свою работу на сборе сведений о лицах, собирающихся поступать на государственную или земскую службу, на предмет их политической благонадежности; 7-е делопроизводство занималось наблюдением за формальными дознаниями в жандармских подразделениях, составлением для следственных органов справок о революционной деятельности привлеченных к следствию по делам о государственных преступлениях лиц, рассмотрением различного рода ходатайств со стороны обвиняемых или лиц, ведущих следствие, ходатайств о изменения меры пресечения или продлении срока ареста. На всех лиц, в отношении которых должен был осуществляться надзор, но они отсутствовали по месту своей приписки и ли в стране, Департаментом полиции составлялся розыскной циркуляр[113].
Задачами 8-го делопроизводства являлись заведование органами уголовного розыска и взаимодействие с иностранными полицейскими организациями. В апреле 1914 г. на базе упраздненного Особого отдела было создано 9-е делопроизводство, которое выполняло ранее выполнявшиеся Особым отделом обязанности, а также дела, которые были связанны с войной. Кстати говоря, Особый отдел, который был создан 9 января 1898 г.
существовал как самостоятельная структура Департамента полиции. Он осуществлял розыск политически неблагонадёжных лиц, как в Российской империи, так и за рубежом, руководил наружным наблюдением за лицами, осуществлявших противогосударственную деятельность, заграничной и внутренней агентурой, а так же негласным наблюдением за корреспонденцией частных лиц и за политическими настроениями молодежи, настроением рабочих, розыск по политическим делам, регистрация произведений нелегальной печати, рассмотрение поступающих в Департамент полиции вещественных доказательств по дознаниям, переписка с Главным управлением по делам печати и Главным управлением почт и телеграфов о конфискации нелегальной литературы и революционных изданий[114].В Г осударственном архиве РФ содержится немало сведений о функционировании 8 и 9 отделов Департамента полиции в годы войны. Так, например, 30 января 1917 г. начальником Финляндского Жандармского управления в адрес Особого отдела Департамента полиции была направлена секретная телеграмма, в которой сообщалось о неизвестном лице прибывшего в г. Петроград из г. Ярославля, проживающего по паспорту Милейко, который он купил в Финляндии за 1 рубль 30 копеек. Данное лицо до настоящего времени работало в отделении Щетининского завода г. Ярославль и говорила, что там рабочие наклеивают с задней стороны ящиков в двуколках для
пулемётов, которые там изготовляют прокламации, чтобы солдаты, получив эти двуколки и вынув ящик, могли их прочитать. В целях выявления личности данного неизвестного лица и его политической благонадёжности Департамент полиции дал соответствующее указание начальнику Петроградского охранного отделения и начальнику Ярославского губернского жандармского управления[115].
Также, 4 февраля 1917 года Департамент полиции по поступившему совершенно секретному документу от некоего А. Чернаго, просит начальника отделения по охране общественной безопасности и порядка в Петрограде выяснить личность автора совершенно секретного документа революционного содержания и установить за ним негласное наблюдение[116].
Особое беспокойство Департамента полиции по-прежнему вызывало революционное движение. При этом следует отметить, что начало войны вызвало подъем патриотических настроений в стране и привело к затишью стачечного движения и революционных выступлений. Однако внешнеполитическая обстановка вынуждала руководство Департамента полиции относиться к этому вопросу с пристальным вниманием, несмотря на некоторое затишье.
Второго сентября 1914 г. наконец-то вышел Циркуляр, определявший общую стратегию Департамента полиции в военное время. Циркуляр объемом в 12 страниц был подписан директором департамента Валентином Анатольевичем Брюн-де-Сент-Ипполитом и имел руководящий характер[117].
Циркуляр начинался с общей характеристики сложившейся ситуации. Любопытным фактом было то, что в документе отмечалось «почти полное отсутствие революционных эксцессов», которые в условиях войны стали непопулярными. Однако угроза из возобновления с целью «ниспровержения установленного законом образа правления» не исключалась[118]. «В текущий момент невозможно представить, - говорилось в документе, - в какие именно формы выльется новая революционная волна»[119]. Циркуляр давал характеристику и настраивал органы полиции на превентивные меры. Интересно, что характеристика оппозиционных настроений начиналась не с радикальных, а с либеральных движений. «Оставаясь в стороне от активного участия в революционных эксцессах, - говорилось в документе, - ... либеральная часть общества всегда была интеллектуальным участником его, вызывая и поддерживая во всех слоях населения оппозиционные настроения
по отношению к производству и создавая тем благоприятную в стране почву для пропаганды и агитации явно революционных идей»[120]. Движущей силой революции департамент считал рабочее (революционное) движение, находящееся под руководством социал-демократических партий.
В Циркуляре вскрывались этапы распространения революционного движения, ведущего к «общему вооруженному восстанию» от устной и письменной агитации, распространяющей идеи социализма, до забастовок, стачек, демонстрация и вооруженных выступлений[121].
Документ ориентировал политический розыск на непринятие «активных частных мер» без явных оснований. Полицию ориентировали на выявление «руководящих верхов» и «центра», а «не начинать снизу, с не отдающих себе отчет масс»[122].Осторожная политика департамента, не допускающая применения активных мер, направленная на превенцию сохранилась и в последующие годы, что подтверждается майским циркуляром директора Департамента полиции, адресованным руководителям органов политического сыска[123], а также циркуляром 4 февраля 1917 г., предназначенным для губернаторов и градоначальников [124]. Оба документа обращали внимание на радикализацию настроений в крестьянской среде и призывали усилить работу с «политически неблагонадежными лицами».
Таким образом, несмотря на широкие полномочия, предоставляемые положением чрезвычайной охраны[125], общая стратегия Министерства внутренних дел ориентировала местные власти поиск основных организаторов революционных движений, что сдерживало политическую полицию.
Однако в кругах Министерства внутренних дел была и другая точка зрения, призывающая обращать внимание на возможность возникновения стихийных выступлений. Между тем, тенденция к ухудшению экономического положения населения способствовала нарастанию социальной напряженности. В регионах резко возросли общественная активность населения и его выступления против властей, что ярко показывало наличие в 1916 г. нарастание политического кризиса, вызванного войной и внутренними социально-экономическими противоречиями. В крупных городах активизировалась революционная пропаганда, разрасталось массовое стачечное движение.
В начале 1916 г. волна протестов прокатилась по окраинным губерниям империи. Так, в январе в связи с увеличением цен вспыхнули массовые
беспорядки в Баку. В связи с этим Ставропольский губернатор С.Д. Оболенский направил начальникам полиции уездов указание принять меры к предупреждению беспорядков, усилить наблюдение за торговлей, не допуская повышения цен, на виновных составлять протоколы для наложения взысканий в административном порядке.
24 января 1916 г. губернатор направил исправникам циркуляр, в котором сообщал о том, что, по имеющимся сведениям, революционные организации усиливают свою работу. Предлагалось принять все меры к предупреждению возможных выступлений противоправительственного характера и усилить наблюдения за подозрительными лицами[126].Социальное напряжение, вызванное неразрешенностью ряда внутренних проблем, объективными неблагоприятными экономическими условиями, в которых оказалась страна, вступив в войну, являлось благодатной почвой для нарастающей революционной пропаганды.
Осознание этих процессов было и в кругах полиции. Подтверждением этому можно найди в докладных записках полицейских чиновников. Так, 11 мая 1914 г. начальник Петроградского охранного отделения П.К. Попов в докладе Дворцовому коменданту отмечал, что угроза правопорядку коренится в нарастании массового недовольства социально-экономической ситуацией в стране. Он считал необходимым удовлетворение хотя бы отчасти народных чаяний и предлагал «заняться незамедлительным осуществлением ожидаемых населением страны либеральных и милостивых подачек», что даст «нравственное удовлетворение наиболее умеренным группировкам и решительно оторвет таковые от постоянно разрастающегося ядра недовольных и оппозиционных элементов». Промедление чревато тем, что народные массы, не получив ожидаемого, перейдут «к действиям уже явно бунтарского характера»[127]. При этом рассчитывать на армию, «деморализованную длительной кампанией» власти не смогут.
С начала войны в докладных записках Министерства внутренних дел появляется информация о заинтересованности германских властей в развитии революционного движения внутри страны и деморализации армии. В Государственном архиве РФ в фонде 102 содержится немало записок, содержащих подобную информацию[128].
Очевидно, что вооруженный народ, не реализовавший своих надежд, становился главной силой революции. Верховная власть, лишенная социальной опоры, не могла справиться с нарастающим напряжением. Считать полицию в таких условиях значимым фактором стабилизации не приходится. Сам Департамент полиции, анализируя свою деятельность в сфере политического сыска, не считал свою работу эффективной. В 1918 г. была опубликована Записка Департамента полиции «Общее положение дел к июлю 1916
г.». В документе отмечается проблема нехватки сил. «Сопоставляя размеры революционного движения текущего момента, - указывали авторы, - с наличием имеющихся в распоряжении Департамента полиции сил для борьбы с ним, приходится констатировать, что силы эти и качественно и количественно не соответствуют выполнения упавших на них задач» [129]. Кроме того, с начала войны пострадал кадровый состав, более ста опытных жандармских офицеров были направлены в контрразведку[130]. Сократились сроки подготовки жандармов.
Однако считать работу политической полиции неуспешной или непрофессиональной не приходится. Исследование архивных фондов охранных отделений показывают высокую степень осведомленности политической ситуацией в стране. «Всякий кто, хотя бы только подозревался в чем-либо, попадал на особую регистрационную карточку, - отмечает В.Б. Жилинский, исследовавший фонды Московского охранного отделения сразу после революции. - Таких регистрационных карточек имеется до миллиона штук. На этих карточках можно найти имена всех общественных деятелей, высокопоставленных особ, карточку почти всякого интеллигентного человека, который хоть раз в жизни задумывался над политикой»[131]. Работа современных исследователей, в частности К.С. Романова и др., эту информацию подтверждает. Политическая полиция контролировала деятельность политических партий, имела широкую сеть секретных информаторов и филеров. По сведениям С.Б Членова, во все политические организации были внедрены секретные сотрудники полиции. В частности, в 1916 г. только московское охранное отделение имело 19 филеров в РСДРП, 5 - в партии эсеров, 11 - в общественных организациях и в др.[132].
Департамент полиции пытался предупреждать не только революционные, но и массовые, стихийные выступления. Особенное беспокойство у Департамента полиции, вызывали стихийные протесты, связанные, в частности, ростом цен на продукты. На протяжении второй половины 1915 и в 1916 годах Департамент полиции настоятельно рекомендовал подавлять любые беспорядки. В конце 1915 - начале 1916 гг. руководство департамента получило оперативные секретные сведения о готовящемся антиправительственном заговоре в руководстве российской армии. Департамент полиции располагал агентурными сведениями, что часть руководящего офицерского состава армии поддерживает постоянные контакты не только с думской оппозицией, но и радикальными политическими объединениями. Проведенное расследование реальных результатов. В условиях внутренней
и внешней нестабильности радикальные меры были опасны непредсказуемыми последствиями. Итогом расследования стала лишь убежденность МВД в том, что полагаться на армию в подавлении революционных выступлений не приходится. В сложившейся ситуации директор Департамента полиции Е.К. Климович и министр внутренних дел С.П. Белецкий и директор Департамента полиции указывали руководству политического сыска о проведении политики по восстановлению секретной агентуры в войсках, реформе военной контрразведки с полным её подчинением жандармским властям, и проверке агентурных данных о революционном настрое в ар- мии[133].
Кроме того, необходимо обратить особое внимание на целый ряд проблем внутреннего характера, с которыми полиция столкнулась в период Первой мировой войны и русской революции. Некоторые из них, были всесторонне рассмотрены и проанализированы в предыдущих разделах работы. К таковым следует отнести дезертирство, которое вслед за эпидемией братания в войсках распространялось с необычайной быстротой и достигло такой степени, что местами фронт был обнажен от войск, а оставшиеся войска отказывались как идти в бой, так и быть расформированными[134].
Прежде всего, в качестве одной из самых страшных картин представляет эпидемия самосудов, которая выражается обычно жестокой расправой с лицами, виновность которых часто даже не представляется установленной. Почва для этой эпидемии создалась вследствие отсутствия власти на местах и безнаказанности преступлений при общей разнузданности населения и недоверием к официальным судам.
Самосуд, таким образом, явился неизбежным заместителем официальных судов для многих случаев. В начале революции местами самосуд стал принимать своеобразную форму направленного выставления виновного на публичный позор. Например, вору пришивали на грудь надпись «я - вор» и тому подобное и с этой надписью проводили по улицам на показ всем.
Один из многочисленных примеров самосуда описывался в газете Дело за 1917 г.: «Вчера на Охте солдат Гвардии Андрианов и его спутник, неизвестный субъект в штатском, напали на проходившего подручного мясной лавки одиннадцатилетнего мальчика и отняли у него семьдесят рублей. Грабители были настигнуты толпой и подверглись самосуду. Местная милиция с большим трудом убедила толпу прекратить кровавую расправу. Толпа прекратила побои, но вместе с тем подвергла задержанных публичному высмеиванию. На шеи задержанных были накинуты веревочные пет
ли, а на груди выставлены плакаты с надписью «Я - вор». В таком виде арестованные были доставлены в комендантское управление»[135].
В некоторых деревнях стали даже обращаться к старинному способу - розгам, потому что, как и город, переживали бессилие власти. Рухнули старые устои, были призывы к неповиновению. Появились анархисты, которые заявляли: «Что хочу, то и делаю» и тому подобное. Под влиянием всех этих причин увеличивались убийства, оскорбления, разрушение имущества, кражи, поджоги[136].
Другой проблемой следует считать эпидемию азарта. Одной из причин ее развития была масса выпущенных денег с одной стороны, и ослабление административного надзора с другой. Так ежедневно, с вечера до утра, едва ли не половина Петроградского населения проводила в местах, культивирующих азарт. Эпидемия азарта была не только достоянием одних столиц, она развилась по всей стране и стала распространяться на фронте, где 3
питала и поддерживала дезертирство[137].
В то время, как в столице и больших городах происходили грабежи и погромы, в русской провинции развивалась эпидемия земельных захватов крестьянами. Достаточно было поднять вопрос о необходимости разрешить аграрный вопрос путем дележа помещичьих и казенных земель, достаточно, чтобы в этом смысле высказался всероссийский съезд крестьянских депутатов, чтобы крестьяне в разных губерниях самочинно стали захватывать помещичьи земли. Для борьбы с этим пришлось экстренно в разные губернии послать комиссаров, а затем организовать специальные земельные комитеты. В министерство внутренних дел поступали сообщения от комиссаров временного правительства из разных губерний о том, что на почве аграрных волнений отношения местного крестьянства к землевладельцам достигало крайней остроты и проявлялись в насильственных действиях над имуществом и личностями некоторых помещиков и, что всего важнее, действия эти происходили будто бы по постановлению местных земельных и других комитетов[138].
В столице и больших городах с ужасной силой стала развиваться эпидемия погромов и грабежей. Такого рода эпидемии появлялись обычно в период революции и анархического движения в разных странах. Подобную эпидемию грабежей мы имели в 1905-1906 г. г. в России. Она мотивировалась тем, чтобы иметь деньги для продвижения революции, которая не достигла своей цели. Случались и грабежи иного рода. В 1917 году грабежи были вызваны экономическими причинами, отчасти вследствие неудовлетворительного состояния внешней политики, а также по причине пропаганды большевизма.[139] При ограблении грабители вели себя грубо. На ограбляе
мых рвали одежду, отрывали карманы, толкали, забирали не только бумажники с деньгами, но и снимались с рук драгоценности, срывались часы. Прибывшая милиция всегда действовала решительно.[140]
Грабежи следовали один за другим в течении многих месяцев, начавшись вскоре после начала революции и продолжались почти беспрерывно как в столице, так и в других городах. Вместе с грабежами одни за другим следовали и погромы. Почвой для эпидемии погромов общее подорожание жизни, недостаточность продовольствия, масса выпущенных на свободу уголовных преступников, усиление дезертирства и большевистская пропа- ганда[141].
Таким образом, начало войны и нарастание социальной напряженности в стране определило приоритеты развития полицейской системы в условиях военного времени и чрезвычайной ситуации социального характера. Акцент был сделан на политическую полицию, деятельность которой нельзя не признать глубоко профессиональной. В то же время в условиях кризиса в основных сферах политической и экономической жизни страны - одними полицейскими мерами предотвратить разрушение государственно-правовой системы становилось уже в принципе невозможным.