1.1 Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан

В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СТ. 12) ЗАКРЕПЛЯЮТСЯ ПОЛОЖЕНИЯ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, КОТОРЫЕ СОСТАВЛЯЮТ ОДНУ ИЗ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЯВЛЯЕТСЯ ВАЖНЕЙШИМ ДОСТИЖЕНИЕМ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА (НЕ СЛУЧАЙНО ПОЛОЖЕНИЕ О ГАРАНТИРОВАННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАЛОЖЕНО В ГЛ.

«ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ» КОНСТИТУЦИИ РФ).

НАДЛЕЖИТ СЧИТАТЬ СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ. ПРИ РАЗРЕШЕНИИ РАЗЛИЧНЫХ ПРОБЛЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НЕОБХОДИМ БАЛАНС ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ, Т.Е. ИНТЕРЕСОВ КАКОГО-ТО ОТДЕЛЬНО ВЗЯТОГО ГОРОДА, ПОСЕЛКА, СЕЛА, ДЕРЕВНИ И Т.Д. В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ «ПОД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ ПОНИМАЕТСЯ ПРАВО И ЭФФЕКТИВНАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РЕГУЛИРОВАТЬ И УПРАВЛЯТЬ В РАМКАХ ЗАКОНА И

ПОД СОБСТВЕННУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВАЖНОЙ ЧАСТЬЮ ПУБЛИЧНЫХ ДЕЛ В ИНТЕРЕСАХ СВОЕГО НАСЕЛЕНИЯ».11 В Ч. 2 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»12 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОПРЕДЕЛЯЕТСЯ

Реформы местного управления в странах западной Европы. М., 1998. С. 116-117.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 // Рос. газ., №

КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАРОДОМ СВОЕЙ ВЛАСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ В ПРЕДЕЛАХ, УСТАНОВЛЕННЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, А В СЛУЧАЯХ, УСТАНОВЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ, - ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ И

ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РЕШЕНИЕ НАСЕЛЕНИЕМ НЕПОСРЕДСТВЕННО И (ИЛИ) ЧЕРЕЗ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИСХОДЯ ИЗ ИНТЕРЕСОВ НАСЕЛЕНИЯ, С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ.

ПО МНЕНИЮ С.А. АВАКЪЯНА, ДЛЯ ПОНИМАНИЯ ПРИРОДЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДОЛЖНЫ ИМЕТЬ ЗНАЧЕНИЕ ТАКИЕ ФАКТОРЫ, КАК НАЛИЧИЕ ИЛИ ОТСУТСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ НАЧАЛ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ, ЕГО ПОЛОЖЕНИЕ В ОБЩЕЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ, СУЩЕСТВУЮЩЕЙ В ДАННОМ ГОСУДАРСТВЕ И ОБЩЕСТВЕ, НАБОР ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЕГО

МАТЕРИАЛЬНО-ФИНАНСОВАЯ БАЗА.

СТРОЯ (СТ. 12 КОНСТИТУЦИИ РФ, Ч. 1 СТ. 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 06.10.2003 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»), ОСНОВОПОЛАГАЮЩЕГО ПРИНЦИПА ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ,

КОТОРЫЙ ВМЕСТЕ С ПРИНЦИПОМ РАЗДЕЛЕНИЯ (ДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ПО ГОРИЗОНТАЛИ) ОПРЕДЕЛЯЕТ СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ (ДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ ПО ВЕРТИКАЛИ).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТИТУТОВ, ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ, НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И ОБЩЕСТВЕННОЙ ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВА. ОПРЕДЕЛЕННАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ В РЕШЕНИИ МЕСТНЫХ ДЕЛ, СОСТАВЛЯЮЩАЯ НЕОБХОДИМЫЙ ПРИЗНАК МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕ МОЖЕТ ПРОВОДИТЬСЯ ВНЕ НАПРАВЛЕНИЙ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ, ИДЕОЛОГИЧЕСКОЙ И ДРУГОЙ ПОЛИТИКИ. РАЗВЕ МОГУТ БЫТЬ ПОСТАВЛЕНЫ ЖИЗНЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЛЮДЕЙ, ПОВСЕДНЕВНЫЕ ЗАБОТЫ ЖИТЕЛЕЙ ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ ВНЕ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА, ПРОВОЗГЛАСИВШЕГО, ЧТО ВЫСШЕЙ ЦЕННОСТЬЮ ЯВЛЯЕТСЯ ЧЕЛОВЕК, ЕГО ПРАВА И СВОБОДЫ (СТ. 2 КОНСТИТУЦИИ РФ),

А ПРИЗНАНИЕ, СОБЛЮДЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД - ОБЯЗАННОСТЬ ГОСУДАРСТВА. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НЕ МОЖЕТ НАХОДИТЬСЯ ВНЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И БЫТЬ АБСОЛЮТНО НЕЗАВИСИМЫМ ОТ ГОСУДАРСТВА. МНОГИЕ ОБЪЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ, СВОЙСТВЕННЫЕ СОВРЕМЕННОМУ ПОЛОЖЕНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ, СВИДЕТЕЛЬСТВУЮТ О ТОМ, ЧТО НЕ СЛЕДУЕТ ПРОТИВОПОСТАВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ (ИХ НЕ МОЖЕТ НЕ БЫТЬ) ИНТЕРЕСАМ МЕСТНЫМ (А БЕЗ

НИХ ТОЖЕ НЕЛЬЗЯ). ВЕДЬ, ПО СУЩЕСТВУ, И ТЕ, И ДРУГИЕ - ЭТО ОБЩИЕ ИНТЕРЕСЫ

СТРАНЫ.

В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ МЕСТНЫЕ ДЕЛА НУЖДАЮТСЯ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

202. 2003. 8 окт.

И ДОПОЛНЯЮТСЯ ЕЙ - БОЛЕЕ СИЛЬНОГО АРГУМЕНТА В ПОЛЬЗУ СБЛИЖЕНИЯ МЕСТНЫХ ДЕЛ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ТРУДНО НАЙТИ.

ВНИМАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСТАВЛЕН ВОПРОС О ПОСТЕПЕННОМ ПЕРЕХОДЕ ОТ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ К ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОМУ УПРАВЛЕНИЮ ПУТЕМ ПЕРЕДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПОЛНОМОЧИЙ И РЕСУРСОВ ПО САМОСТОЯТЕЛЬНОМУ РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. НЕКОТОРЫЕ АВТОРЫ В ЭТОЙ СВЯЗИ СПРАВЕДЛИВО ОТМЕЧАЮТ, ЧТО, РАЗГРАНИЧИВАЯ В ТЕОРИИ СФЕРУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И СФЕРУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НАДО ИМЕТЬ В ВИДУ НЕ НОВУЮ ПРИРОДУ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, А СПЕЦИФИКУ ИХ ФУНКЦИЙ. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ВЫДЕЛЯЮТ В КАЧЕСТВЕ ОДНОЙ ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОХРАНУ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА.

ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА - НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ПОДДЕРЖАНИЯ

НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ, КОТОРЫЙ ОБЕСПЕЧИВАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ВСЕХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ И СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ, А ТАКЖЕ РАЗЛИЧНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖБ, ИНСПЕКЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФУНКЦИИ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

ПРЕЖДЕ ЧЕМ ГОВОРИТЬ О РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕОБХОДИМО ВЫЯВИТЬ НАИБОЛЕЕ ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ПРАВОВОЙ СТАТУС, ПРИРОДУ ПЕРЕДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.

В КАЧЕСТВЕ ОСНОВНОЙ ЕДИНИЦЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИЗНАЕТСЯ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ - ГОРОДСКОЕ ИЛИ СЕЛЬСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ, МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН, ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ЛИБО ВНУТРИГОРОДСКАЯ ТЕРРИТОРИЯ ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ, В ПРЕДЕЛАХ КОТОРОЙ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, ИМЕЮТСЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ, МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ И ВЫБОРНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ.

ГРАНИЦЫ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ УСТАНАВЛИВАЮТСЯ УСТАВАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ И ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С УЧЕТОМ ИСТОРИЧЕСКИХ И ИНЫХ МЕСТНЫХ ТРАДИЦИЙ.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗУЕТСЯ В РАМКАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ - СПЕЦИФИЧЕСКОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО РЕШЕНИЮ

ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ИЛИ ИСПОЛНЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. ЭТА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МОЖЕТ ПРИНИМАТЬ ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ, НОСИТЬ ПРЕИМУЩЕСТВЕННО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕР, ХОТЯ И НЕ ИСКЛЮЧАЕТ ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЧАСТНОПРАВОВЫХ МЕТОДОВ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СТРОИТСЯ НА СОЧЕТАНИИ МЕСТНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ, ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. САМОСТОЯ-

ТЕЛЬНО РЕШАЯ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЕЙСТВУЮТ В РУСЛЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ, МОГУТ НАДЕЛЯТЬСЯ ЗАКОНОМ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ, БУДУЧИ АВТОНОМНЫМ ПО ОТНОШЕНИЮ К ИНСТИТУТАМ ГОСУДАРСТВА, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ВЫСТУПАЕТ В КАЧЕСТВЕ ОДНОГО ИЗ ГЛАВНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. ВСЕ ЭТО ПОЗВОЛЯЕТ УТВЕРЖДАТЬ, ЧТО МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИМЕЕТ

ДВОЙСТВЕННУЮ ПРИРОДУ: В НЕЙ ОДНОВРЕМЕННО СОДЕРЖАТСЯ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАЧАЛА, А ЕЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРИЕНТИРОВАННЫ НА СОВРЕМЕННУЮ КОНЦЕПЦИЮ ТЕОРИИ МЕХАНИЗМА МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ.

СОГЛАСНО СТ. 1 И 10 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ОСОБЫМ СУБЪЕКТОМ КОТОРЫХ ЯВЛЯЕТСЯ НАСЕЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ .

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ИМЕЕТ ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ - ВОПРОСЫ

МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ.

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПЕРЕЧЕНЬ ЭТИХ ВОПРОСОВ ДАН В ГЛ. 3 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ

ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОТ 06 ОКТЯБРЯ 2003 Г.

ЭТОТ ПЕРЕЧЕНЬ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ИСЧЕРПЫВАЮЩИМ. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ ВПРАВЕ ПРИНИМАТЬ К СВОЕМУ РАССМОТРЕНИЮ ИНЫЕ ВОПРОСЫ, ОТНЕСЕННЫЕ К СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

РЕШЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ ПУТЕМ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН, РЕШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПРИНЯТЫЕ В ПРЕДЕЛАХ ИХ ПОЛНОМОЧИЙ, ОБЯЗАТЕЛЬНЫ ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ВСЕМИ РАСПОЛОЖЕННЫМИ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ, УЧРЕЖДЕНИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ, НЕЗАВИСИМО ОТ ИХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ, И ГРАЖДАНАМИ.

В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРЕДЕЛАХ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ ПОЛНОМОЧИЙ, ЕСТЬ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ. ПРЕЖДЕ ВСЕГО, ЭТО ПРОЯВЛЯЕТСЯ В ГАРАНТИРУЕМОМ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВЕ НАСЕЛЕНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНО РЕШАТЬ ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНО РАЗРАБАТЫВАЕТ СВОЙ УСТАВ, КОТОРЫЙ ПРИНИМАЕТСЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ИЛИ НЕПОСРЕДСТВЕННО НАСЕЛЕНИЕМ. ОНО ВПРАВЕ ИМЕТЬ СОБСТВЕННУЮ СИМВОЛИКУ, ОТРАЖАЮЩУЮ ИСТОРИЧЕСКИЕ, КУЛЬТУРНЫЕ И ИНЫЕ МЕСТНЫЕ ТРАДИЦИИ.

Самостоятельность местного самоуправления реализуется путем референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм прямого волеизъявления, а также через участие граждан в деятельности выборных органов местного самоуправления.

Кроме того, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной обособленности и автономности его органов в управлении местным сообществом. Образуемые населением представительные и иные органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.

Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления выражается в праве его органов самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Однако, обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований (сел, станиц, поселков и др.) сегодня сталкивается с большими трудностями.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

В то же время самостоятельность местного самоуправления нельзя понимать как самостоятельность абсолютную. Местное самоуправление самостоятельно в рамках, очерченных федеральным законодательством и законодательством Российской Федерации.

Для Российской Федерации характерно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления названы: местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, публичные слушания, конференции и опросы граждан. Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления возможно путем реализации права на правотворческую инициативу и права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, а также в форме территориального общественного самоуправления.

Формой опосредованной реализации права на осуществление местного самоуправления являются органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществляться и в иных не противоречащих законодательству формах. На выбор форм осуществления местного самоуправления и структуру его органов оказывает влияние федеративное устройство нашего государства (прежде всего различия в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении), административно-территориальные, экономические, национальные особенности муниципального образования, исторические и местные традиции.

Характерными принципами организации и деятельности органов местного самоуправления являются законность и гласность.

Законность - это один из основных принципов российской государственности. СТ. 15 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАКРЕПЛЯЕТ, ЧТО ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, ГРАЖДАНЕ И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЯ ОБЯЗАНЫ СОБЛЮДАТЬ КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНЫ.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Ст. 133 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе и в рамках законов. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Это прежде всего контроль за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не контроль о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

В ст. 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении устанавливаются требования, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:

п. 1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных законом;

п. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления невозможно без такого важного элемента законодательной системы управления обществом и государством как гласность.

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Способы обеспечения гласности нашли свое правовое закрепление в нормах муниципального права, в практике местного самоуправления. Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения.

Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований.

Органы и должностные лица местного самоуправления в Российской Федерации несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований.

В качестве одного из видов данной ответственности предусмотрена возможность отзыва члена выборного органа должностного лица местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Органы и должностные лица местного самоуправления несут также ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, но в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами.

Муниципальное законодательство устанавливает механизм государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Он предусматривает порядок установления нарушения законности и судебный порядок несоответствия деятельности органа и выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, что и является основанием для рассмотрения представителем государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, а также выборного должностного лица местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами вытекает из гражданско-правовых отношений, которые могут возникать между ними, и наступают в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Для российской модели местного самоуправления характерно, что его осуществление гарантируется государством. Прежде всего, оно гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и иных территориях. В тоже время законодательство предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Отсутствие в данном случае каких-либо территориальных пределов деятельности органов государственного управления позволяет создавать их на любой территории, в любом населенном пункте, в том числе в тех, где осуществляется местное самоуправление. Однако сфера их деятельности и объем полномочий должны быть ограничены правом местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Часть 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации относит осуществление охраны общественного порядка к числу основных вопросов местного значения. Следовательно, органы местного самоуправления не только вправе самостоятельно осуществлять данную деятельность, но и должны этим заниматься. В то же время учитывая, что действующее законодательство закрепляет определенные полномочия в области охраны общественного порядка и за государственными органами исполнительной власти, представляется правомерным вопрос о необходимости определенного объема полномочий (границ самостоятельности) органов местного самоуправления по реализации данной функции, например: управление органами местного самоуправления милицией общественной безопасности (при частичной децентрализации ее управления).

Следует также иметь в виду, что для осуществления каких-либо полномочий любой орган управления (самоуправления) должен иметь реальные возможности. Поэтому право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка сможет перерасти в обязанность только тогда, когда будут созданы для этого необходимые условия.

Государство, с одной стороны, гарантирует населению право на местное самоуправление, и с другой стороны, - гарантируя защиту прав и свобод человека и гражданина, оно не вправе слагать с себя ответственность за соблюдение правопорядка в обществе. Поэтому государство обязано создать соответствующие правовые, экономические, организационные и иные условия реализации конституционных положений о праве местного самоуправления на осуществление охраны общественного порядка. До того как это произойдет, вся полнота прав и обязанностей по осуществлению охраны общественного порядка в муниципальных образованиях должна сохраняться за органами государства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит перечень вопросов местного значения, учитывает ресурсные возможности муниципальных образований. Инициативность в определении предметов ведения местного самоуправления допускается только в сторону увеличения их числа, прежде всего, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это предполагается компенсировать рядом финансово-экономических гарантий для местного самоуправления.

Однако значительные различия в ресурсных условиях муниципальной деятельности являются серьезной проблемой в осуществлении местного самоуправления, делая весьма затруднительным решение некоторых вопросов местного значения, в том числе вопросов осуществления охраны общественного порядка, организации и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка.

В действующем российском законодательстве пока отсутствует единый нормативный акт, определяющий полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Единственное прямое указание содержится в п. 8 ч. 1 ст. 14 и п. 9 ч. 1 ст. 16 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляется право органов местного самоуправления на организацию охраны общественного порядка. В тоже время названный закон устанавливает, что до принятия закона о порядке организации и деятельности муниципальной милиции указанные пункты статей федерального закона не вступают в силу.

Отдельные нормы, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в решении вопросов правопорядка, содержатся и в иных правовых актах. Например, в соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 24 июня 1993 г. органы местного самоуправления осуществляют регистрационный учет граждан в населенных пунктах, где отсутствуют

20

органы внутренних дел. Уголовный кодекс Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления определяют вид бесплатных общественных работ, применяемых в качестве уголовного наказания.

При дальнейшем анализе правовых актов, составляющих правовую основу деятельности по охране общественного порядка, нужно иметь в виду, что в соответствии с Постановлением Верховного Совета

РСФСР

«О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» от 12 декабря 1991 г. на территории Российской Федерации до принятия соответствующих законодательных актов России применяются нормативные правовые акты бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Конститу-

21

ции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации .

Немаловажным фактором в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности также являются международные документы, особенно корректировка деятельности правоохранительных органов России с момента вступления нашего государства в Совет Европы.

Применительно к теме исследования дальнейший анализ актов, составляющих правовую основу деятельности субъектов охраны общественного порядка и безопасности, будет акцентирован на исследовании организационно-правовых вопросов регулирования организации охраны общественного порядка и безопасности.

Законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие организацию охраны общественного порядка, могут классифицироваться по различным основаниям: по юридическим свойствам, по органам, их издающим, по характеру компетенции органов, издающих правовые акты, по территории действий и другим основаниям.

Наибольшую полноту представляет классификация правовых актов по органам, их издающим. Данная классификация предопределяет границы пространственного действия актов, объем регулируемых с их помощью управленческих функций, юридическую силу нормативных актов и т.п.

Исходя из выше названных критериев, нормативные акты, регулирующие организацию общественного порядка, можно подразделить на три классификационные группы:

1 Нормативные акты, принимаемые федеральными органами государственной власти Российской Федерации и Президентом Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, к числу которых относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Примером Федерального закона, регулирующего общие вопросы организации охраны общественного порядка, является Закон «О милиции».

К данной группе правовых актов относятся указы и распоряжения, издаваемые Президентом Российской Федерации по вопросам защиты прав, свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности .

Важное место в этой группе занимают постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Нормативные акты, принимаемые органами законодательной (представительной) власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по относящимся к совместному с Российской Федерацией ведению вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, кадров правоохранительных органов.

Нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления по вопросам осуществления охраны общественного порядка на их территории, выделения для этих целей дополнительной численности сотрудников милиции общественной безопасности за счет средств местного бюджета.

21 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798.

Важные меры по укреплению общественного порядка в нашем государстве предусмотрены законодательством, которое было принято в последние годы. Так, в 1991 г. и в последующие за ним годы приняты законы, которые непосредственно направлены на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в стране. К ним относятся: Закон РСФСР от 18.04.1991 «О милиции» , Закон РСФСР от

17.04.1991 «О чрезвычайном положении» , Закон Российской Федерации от 04.03.1992 «О безопасности» , Федеральный закон от 12.08.1994 «Об оперативно-розыскной деятельности» , федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты.

Анализ приведенного выше законодательства, регулирующего охрану общественного порядка и безопасности, изучение практики его применения дает основание высказать некоторые предложения по обновлению правовой основы охраны общественного порядка и безопасности.

На первый план законодательных актов, направленных на укрепление общественного порядка и безопасности, выдвигается принятие следующих Федеральных законов:

Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации.

Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка.

3 О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации (внесение изменений и дополнений в действующий закон).

4 О муниципальных органах охраны общественного порядка.

4 О милиции в Российской Федерации (принятие новой редакции действующего закона).

6 О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В данных нормативных актах должна прослеживаться роль органов местного самоуправления, как субъекта организующего, руководящего и несущего ответственность за обеспечение охраны общественного порядка и безопасности граждан, так как данная функция является необходимой в сфере деятельности местного самоуправления.

Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий местного самоуправления, в той или иной степени имеющих отношение к защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции:

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

определяют задачи и разрабатывают в пределах своей компетенции программы по соблюдению на территории муниципального образования законов и других правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан;

создают за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности;

согласовывают назначение на должность начальников милиции общественной безопасности городского, районных органов внутренних дел, утверждают участковых инспекторов милиции;

заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории, принимают участие в организации отчетов участковых инспекторов перед населением;

создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.);

накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения;

принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий;

участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения (обустройство и содержание дорог, транспортных магистралей);

осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;

содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;

- привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., закрепивших самостоятельность органов местного самоуправления и их автономность по отношению к системе органов государственной власти, можно утверждать, что созданы основы, позволяющие органам местного самоуправления управлять милицией общественной безопасности.

«Характер взаимодействия милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления имеет существенные особенности. Дело в том, что милиция общественной безопасности находится в двойном подчинении: вышестоящим органам внутренних дел и администрации городских, районных, поселковых и сельских муниципальных образований. Поэтому без тесных повседневных контактов с главами администрации и руководителями представительных органов местного самоуправления работа милиции общественной безопасности по обеспечению общественного порядка и безопасности вообще не может быть успешной27».

В Российской Федерации, где органы местного самоуправления в конституционном порядке признаны одним из субъектов охраны общественного порядка, возникает потребность распределения компетенции в этой области не только по уровням государственной власти, но и между государственными и муниципальными органами. В противном случае неурегулированность и дублирование функций по охране общественного порядка может таить опасность дезорганизации и, как следствие, вести к общему ухудшению правопорядка в обществе.

Сегодня подавляющий объем функций по охране общественного порядка выполняют государственные органы внутренних дел милиции и внутренние войска МВД России, полномочия которых достаточно подробно регламентирует действующее законодательство. Права и обязанности органов местного самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных учреждений по осуществлению охраны общественного порядка еще требуют уточнения и законодательного закрепления.

Необходимость последнего обусловливает потребность проведения анализа объема полномочий органов государства в области охраны общественного порядка, эффективности их реализации, оценки возможности разрешения и передачи части функций по охране общественного порядка органам местного самоуправления и иным негосударственным учреждениям, изучение существующего и поиска оптимального механизма взаимодействия субъектов правоохранительной деятельности.

Государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности в современных условиях базируется на ряде конституционных принципов, раскрывающих ее сущность. К ним можно отнести следующие:

1 Суверенитет Российской Федерации, становление ее как самостоятельного, независимого государства.

2 Деидеологизация законодательства. В нормативных правовых актах, например в законах «О ми-

28 29 30

лиции» , «О безопасности дорожного движения» , «О пожарной безопасности» , «О внутренних войсках МВД Российской Федерации»31, Указе Президента России от 18.07.1996 «Об утверждении Поло-

32

жения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственных и общественных институтов.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, которые рассматриваются как высшая ценность. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Реализация теории разделения властей, закрепление в конституционных положениях системы и компетенции государственных органов, разграничения между ними полномочий.

4 Развитие федеративных отношений в России. В современных условиях конституционно закрепляются новые принципы Федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в

31

Там же. 1997. № 6.

32 Там же. 1996. № 30.

целом и одновременно - необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов решения развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей.

Переход к рыночной системе хозяйствования, к рыночным отношениям в экономике, что определяет многообразие форм собственности и равную защиту государством всех ее форм. Поэтому именно данное базисное положение нашло отражение в ст. 2 Закона «О милиции».

Конституционное закрепление Российской Федерации в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

Таким образом, в соответствии с названными конституционными положениями, закрепившими изменения политической системы, организации государственной власти, федеративного устройства, экономических отношений, правового регулирования, коренным образом изменилось социальное назначение милиции и других субъектов обеспечения общественного порядка и безопасности. Теперь оно заключается не в обслуживании политического режима, а в создании состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от тех или иных угроз.

33

Согласно «Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД до 2005 года » планируется перераспределить функции и полномочия по управлению органами внутренних дел; предать часть функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении управляемости всех ее звеньев со стороны МВД. При этом муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за счет местных бюджетов, сохранятся в составе милиции общественной безопасности в структуре МВД.

Конституцией РФ и законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»34 от 6 октября 2003 г. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка и контроль за их деятельностью также отнесены к ведению местного самоуправления. Кроме того, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных федеральными законами. Государству подконтрольна реализация лишь отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в дополнении к вопросам местного значения. Указом Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 80235 правительству поручено сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел, однако они не сформированы до настоящего времени. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»36 не устанавливает временные рамки их формирования.

Президент РФ В.В. Путин так охарактеризовал ситуацию с развитием местного самоуправления (в том числе и с реализацией функции охраны общественного порядка): «Провозгласив фактический лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему и в самые кратчайшие сроки»37.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что сегодня речь идет не просто о констатации местного самоуправления как самоуправленческой первичной организации. Речь сегодня идет о том, чтобы ту реформу, которая сейчас проводится по вертикали управления, дополнить реформой местного самоуправления, реформой, полнокровной по программе принятой на уровне Президента РФ, которая бы вывела местное самоуправление на уровень политической, властной, хозяйственной самодеятельности населения.

Рассмотренное правовое положение местного самоуправления и проводимая муниципальная реформа должны привести к наделению органов местного самоуправления всеобъемлющими полномочиями по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка и безопасности граждан на основе управления милицией общественной безопасности.

Приказ МВД РФ № 145. 1996.

Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.

Собр. законодательства РФ. 1996. № 23.

Российская газета, № 202, 2003. 8 окт.

Проблемы местного самоуправления. 2002. № 2. Ст. 13.

1.2 Понятие и содержание общественного порядка и безопасности

Происходящие в последние годы в нашей стране глубокие социально-экономические преобразования требуют не только проведения скоординированных экономических реформ, направленных на создание полнокровных рыночных механизмов, трансформацию отношений собственности, развитие предпринимательства, но и усиление защиты прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений от преступных и иных противоправных посягательств. В этих условиях крайне важен действующий механизм укрепления общественного порядка, обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности. Термины «общественный порядок», «личная безопасность граждан», «общественная безопасность» имеют широкое распространение, они часто употребляются как в международно-правовых документах, националь-

38

ном законодательстве различных стран, так и в социально-экономической и юридической литературе . Это предполагает необходимость теоретического определения понятий общественного порядка, личной безопасности граждан, раскрытия содержания их обеспечения и охраны. В литературных источниках по вопросам государства и права понятие общественного порядка принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкование этого понятия.

Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается вся система общественных отношений, существующих в данном обществе.

Общественный порядок коренится в самом характере производства, обуславливается, в конечном счете, системой производственных отношений, являясь в тоже время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития.

Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации, действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства.

Изложенные выше положения о понятии общественного порядка имеют определенное значение для его характеристики, однако содержащаяся в них трактовка права только как системы правил поведения, широкое толкование законодательства, позволяющее подменять законы инструкциями, не отражает современные представления о государстве и праве . В тоталитарном обществе человек был винтиком в механизме государства. Права человека понимались с позиции установления их со стороны государства. В сфере общественного порядка практически не допускалось право обжалования незаконных действий должностных лиц. В частности, долгие годы не допускалось обжалование постановлений начальников органов внутренних дел, их заместителей о наложении административных взысканий за мелкое хулиганство. Вследствие этого, несмотря на демократические формулировки в определениях общественного порядка, демократия в этой сфере фактически отсутствовала.

38 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1998 г.; Консти- туция Российской Федерации. Принята всеобщим голосованием 12 декабря 1993 г.; О милиции: Закон РСФСР от 18.04.1991.

Переход общества в Российской Федерации к новому качественному состоянию положил конец возвышению государства над гражданским обществом. Весьма знаменательным в этом отношении является принятие 22 ноября 1991 г. высшим органом государственной власти Российской Федерации Декларации прав и свобод человека и гражданина . Декларация основывается на том, что каждый человек обладает естественными, неотъемлемыми, не нарушаемыми правами, а высшая ценность общества - это свобода человека, его честь и достоинство. Защита и охрана человека выступает главной функцией государства. Гражданское общество должно получить приоритет перед государством. Важное значение имеет положение Декларации о том, что осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

Гуманные идеи Декларации получили законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации. Задача состоит в том, чтобы конституционные нормы, воплотившие многие идеи, выработанные и нашей отечественной практикой, и мировым опытом защиты прав человека, стали реальностью и находились под надежной защитой. Исходя из этого, перед юридической наукой и практикой встала задача определить новый подход к раскрытию сущности общественного порядка и выработке общегосударственных мер по его охране.

Наряду с широкой трактовкой общественного порядка, в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни и быта. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства. Определение понятия общественного порядка в узком (непосредственном) смысле имеет практическое значение в работе прокуратуры, судов, органов внутренних дел, административных комиссий, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, нацеливает их на предупреждение и пресечение конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере .

Вместе с тем нужно иметь в виду, что понятие общественного порядка выражает позитивную оценку состояния общественных отношений. Основу общественного порядка составляют правомерные отношения, складывающиеся между людьми при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха.

Для предметного раскрытия содержания общественного порядка рассмотрим составляющие его элементы:

цель установления и поддержания общественного порядка;

средства регулирования отношений в сфере общественного порядка;

содержание общественного порядка;

42

- реальные гарантии прочности .

Цель установления и поддержания общественного порядка состоит в обеспечении общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

На первый план здесь, в соответствии с положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, требованиями законодательства о милиции, выдвинута цель обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Средствами регулирования отношений в сфере общественного порядка являются нормы права и другие социальные нормы неюридического характера (нормы морали, обычаи, правила культуры поведения).

Посредством правовых норм устанавливаются общеобязательные правила поведения, вводятся запреты на совершение определенных действий, устанавливается ответственность за правонарушения, определяются задачи, функции, полномочия, формы и методы деятельности государственных органов, их должностных лиц, общественных формирований по охране общественного порядка.

42 Колонтаевский Ф.Е. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени д-ра юрид. наук. М.: Академия МВД Рос

В сфере общественного порядка на пути развития демократического правового государства будет расширяться законодательное регулирование общественных отношений. При этом ведомственные нормативные акты, регламентирующие обязанности должностных лиц по исполнению законодательства и затрагивающие интересы граждан, например, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности , приказ МВД РФ № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» от 16 сентября 2002 г. публикуются для сведения населения. Наряду сэтим все большее значение будут приобретать нормы морали, обычаи и другие социальные нормы неюридического характера. Их соблюдение обеспечивается массовым примером, силой общественного мнения и постепенно входит в привычку. Они являются одним из средств социальной ориентации, формирования жизненных установок, важнейшим побудительным мотивом должного поведения.

Содержанием общественного порядка является система общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения норм права, морали и иных социальных норм. Реальный общественный порядок составляют не только установление социальных норм, а фактически складывающиеся на их основе общественные отношения. В зависимости от вида регулирующих норм эти отношения могут быть правовыми и неправовыми.

Необходимо отметить, что при анализе и оценке состояния общественного порядка неизбежно возникает вопрос, касающийся двух его проявлений. Во-первых, о совокупности позитивных общественных отношений, урегулированных социальными нормами, во-вторых, о реальном состоянии общественных отношений во всем многообразии, включая и различные негативные обстоятельства, а также вопрос о совершаемых в этой сфере преступлениях и административных нарушениях.

Основу общественного порядка составляют отношения, складывающиеся в общественных местах, т.е. в местах общения людей при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха. Однако было бы ошибкой ограничивать общественный порядок только рамками общественных мест. Хулиганство в отдельной квартире также является посягательством на общественный порядок. Значит, понятием общественного порядка охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для деятельности государственных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, охраны их чести и достоинства .

Рассматривая реальные гарантии прочности в качестве элемента общественного порядка, к ним можно отнести демократизм общества, соблюдение в нем социальной справедливости, культуру и сознательность граждан. Вместе с тем приходится констатировать, что в многочисленных в прошлом публикациях при характеристике названных гарантий желаемое выдавалось за действительное. Без достаточных оснований говорилось о соответствии правил общественного порядка интересам всех слоев населения, об убежденности граждан в их справедливости и целесообразности. Утверждалось о неуклонном укреплении общественного порядка по мере развития социалистического общества, законом жизни которого является забота всех о благе каждого и забота каждого о благе всех.

В действительности же в сфере общественного порядка не все обстояло благополучно. Отмечался рост преступности на улицах и других общественных местах, не сокращалось число совершенных административных правонарушений, произошли опасные сдвиги преступности в сторону ее вооруженности и профессионализма. Особую тревогу вызывает организованная преступность, которая использует

46

такие методы уголовного террора, как захват заложников, шантаж и другие .

В юридической литературе понятие общественной безопасности рассматривается как система общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми и техническими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для общества, или при

наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо другими чрезвычайными обстоя-

47

тельствами .

Анализ сложившейся реальности в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности, а также изменение обновляющего законодательства по защите конституционных прав граждан позволили внести некоторые уточнения в теоретическое определение понятия общественного порядка, рассматриваемого в узком смысле.

46 Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное

пособие. М.: Академия МВД России, 1995. С. 10.

47 КондратовБ.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Монография. М., 1998.

Общественный порядок определяется как система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий,учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

В отличие от ранее приводившихся в учебной литературе определений понятия общественного по-рядка данное определение дополнено упоминанием об обеспечении личной безопасности граждан и общественной безопасности как цели общественного порядка.

Такое дополнение не означает, что общественный порядок является более широким понятием, включающим в себя личную безопасность граждан и общественную безопасность. Напротив, оно подчеркивает самостоятельность этих трех взаимосвязанных, взаимопроникающих и взаимообусловленных понятий.

Приведенное выше определение понятия общественного порядка базируется на том, что в реальной действительности охрана общественного порядка есть в тоже время и обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности. В свою очередь принятие мер по обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности служит непременным условием поддержания надежного общественного порядка.

Так, с одной стороны, состояние личной безопасности гражданина может быть нарушено преступлением против жизни, здоровья, свободы личности, неприкосновенности жилища и т.п. Состояние безопасности многих людей, нормальная деятельность предприятий, учреждений, организаций, т.е. состояние общественной безопасности, может подвергаться угрозе при массовых скоплениях людей, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. При этом эффективно организованная охрана общественного порядка способствует предотвращению преступных посягательств на личную безопасность граждан, общественную безопасность.

С другой стороны, знание и строгое соблюдение гражданами, должностными лицами правил дорожного движения, противопожарных правил, правил разрешительной системы и других правил общественной безопасности является непременным условием обеспечения надежного общественного порядка, а их несоблюдение может повлечь за собой нарушение ритмичности в жизнедеятельности города, другого населенного пункта, вызвать состояние тревоги и беспокойства населения, приводящее к дезорганизации общественного порядка.

В юридической литературе до последнего времени понятие личной безопасности специальному рассмотрению не подвергалось. Актуальность его научной разработки определяется ныне законодательством о милиции, которое, используя термин «личная безопасность граждан», первейшей задачей милиции считает обеспечение личной безопасности.

В общем виде понятие личной безопасности граждан можно определить как состояние защищенности каждого гражданина от преступного и иного противоправного посягательства на его жизнь, здоровье, права и свободы, честь и достоинство, неприкосновенность личности и жилища. Когда речь идет об обеспечении личной безопасности граждан, имеется в виду обязанность всех государственных органов обеспечивать и охранять права и свободы каждого человека как высшие социальные ценности. Для милиции выполнение этой обязанности составляет первейшее ее предназначение.

Изложенное выше наглядно показывает, что личная безопасность граждан находится в тесной взаимосвязи с общественной безопасностью и осуществлением мер по ее обеспечению. Эта взаимосвязь проявляется не только в том, что от безопасности отдельного человека зависит состояние безопасности общества в целом, но и в том, что общественная безопасность означает ограждение от опасности одновременно многих людей на территории страны или в конкретном городе, населенном пункте, в определенной местности.

К сфере общественной безопасности относятся те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Общественная безопасность связана с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. Она включает в себя отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему (например, правил приобретения, хранения, перевозки огнестрельного оружия и боеприпасов, правил приобретения и хранения взрывчатых материа-

49

лов и др.) .

Понятие общественной безопасности определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от преступлений, других противоправных действий и последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами.

Данное определение в отличие от ранее приводившихся в литературе определений понятия общественной безопасности включает упоминание о защите личной безопасности как ее неотъемлемой составной части.

Состояние угрозы общественной безопасности может возникать, когда допускаются нарушения правил эксплуатации средств железнодорожного, морского, речного, автомобильного транспорта, правил дорожного движения, ведения строительных, дорожных и других работ, эксплуатации пожароопасных объектов и устройств, а также обращения с оружием, боеприпасами, взрывчатыми материалами, сильнодействующими ядами, радиоактивными изотопами и другими опасными предметами и веществами. Общественно опасные нарушения указанных правил квалифицируются, в соответствии с уголовным законодательством, как преступления, посягающие на общественную безопасность. Одновременно такие правонарушения посягают и на личную безопасность граждан.

Угроза общественной безопасности и личной безопасности граждан может возникать при нарушениях установленного порядка проведения массовых мероприятий, неподготовленности мест для их проведения, несвоевременности принятия мер к упорядочению движения больших групп людей и т.п. Так, тяжкие последствия имели место при неподготовленности спортивных сооружений, в результате чего пострадали зрители.

Признаки угрозы общественной безопасности и личной безопасности граждан неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах.

В условиях стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка осуществляются предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций. Сам перечень предусмотренных законом неотложных мер по обеспечению общественной безопасности в особых условиях указывает на то, что они, прежде всего, направлены на защиту личной безопасности граждан. Эти меры одновременно направлены и на восстановление должного общественного порядка, спокойствия населения, на создание нормальных условия для функционирования государственных и общественных организаций.

Вопросы укрепления общественного порядка и безопасности являются предметом постоянной заботы государства, общества. Государство, органы местного самоуправления придают большое значение воспитанию высокой гражданственности личности, уважение к законам и правилам морали, непримиримости к нарушениям законности, готовности активно участвовать в охране общественного порядка. Первостепенное значение органы государства и местного самоуправления придают устранению причин и условий, способствующих нарушению общественного порядка, проявлениям пьянства, хулиганства и других противоправных антиобщественных действий.

Особое внимание уделяется правовой защите личности, упрочению гарантий осуществления политических, экономических, социальных прав и свобод граждан. Одновременно повышается ответственность каждого гражданина перед своим трудовым коллективом, государством и обществом в целом. Последовательно осуществляются меры законодательного, организационного и воспитательного характера, направленные на упрочение правовой основы государственной и общественной жизни, дисциплины, на усиление борьбы с правонарушениями.

Важное место в правовой защите прав граждан занимает охрана общественного порядка и безопасности. Под охраной общественного порядка и безопасности понимается осуществление государственными органами и органами местного самоуправления различных мер по обеспечению охраны жизни и здоровья людей, их чести и достоинства, защите прав, свобод и законных интересов граждан, защите интересов предприятий, учреждений и организаций, по созданию спокойствия в населенных пунктах,

Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2003. С. 32.

благоприятствующего труду и отдыху людей, нормальной работе государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов .

Обеспечение общественной безопасности имеет целью предупреждение, предотвращение и устранение явлений и опасных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, имуществу граждан, предприятий, учреждений, организаций, и их последствий.

Осуществление мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности выражается в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений и иных антиобщественных действий, в привлечении виновных к ответственности; в содействии компетентным органам и организациям в создании нормальных безопасных условий для общения людей в процессе производственной, трудовой деятельности и в удовлетворении ими материальных и духовных потребностей; в обеспечении гарантий для осуществления субъективных прав и выполнения обязанностей гражданами; в действиях, направленных на ликвидацию вредных последствий, вызванных нарушением правил и норм общественной безопасности, стихийными бедствиями и др.

Сложный, комплексный характер сферы общественного порядка и сферы общественной безопасности обусловливает необходимость существования различных способов их охраны. В зависимости от специфики правового регулирования общественных отношений в рассматриваемых сферах и характера мер, посредством которых охраняется общественный порядок и обеспечивается общественная безопасность, различаются следующие способы охраны: административно-правовой, оперативно-розыскной, уголовно-правовой и гражданско-правовой.

Административно-правовая охрана общественного порядка и обеспечения общественной безопасности осуществляется посредством применения мер нормотворческого и организационного характера, мер административного воздействия по предупреждению и пресечению правонарушений в указанных сферах и применения к нарушителям административных взысканий.

Систему мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности составляют правовое регулирование отношений в указанных сферах, т.е. принятие компетентными органами законодательных и иных нормативных актов, регулирующих поведение людей в этих сферах жизнедеятельности; реализация, т.е. претворение в жизнь государственными органами и местным самоуправлением правил этих актов.

В общей теории права регулирование общественных отношений посредством правовых норм принято называть правовым регулированием. Правовые нормы имеют определенные преимущества по сравнению с другими формами социального регулирования общественных отношений. Их специфическими свойствами является конкретность, четкость формулирования разрешений, запретов, императивность предписаний и гарантированность исполнения. Право вбирает в себя, объединяет и юридически закрепляет основные требования других социальных норм, регулирующих общественные отношения, и ставит их под защиту государства, поэтому поведение членов общества сопоставляется и соизмеряется, прежде всего, с правовым масштабом, закрепленным им эталоном должного поведения, и оценивается с точки зрения его требований .

Современное состояние российского законодательства в сфере охраны общественного порядка характеризуется высокой динамикой своего развития, радикальным обновлением правовой базы во всех областях государственной и общественной жизни. В отличие от прошлых лет его важной чертой является утверждение приоритета прав и свобод человека как высшей социальной ценности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. наряду с другими положениями закрепила примат общепризнанных норм международного права, относящихся к правам и свободам человека, над внутригосударственным правом, в том числе и нормами административного права, регулирующими поведение граждан в сфере охраны общественного порядка и безопасности.

ПОЯВЛЕНИЕ В СВЕТ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 17 СЕНТЯБРЯ 1998 Г. № 1115 «О ПРОВЕДЕНИИ В РЯДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭКСПЕРИМЕНТА ПО РЕАЛИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕ-

СТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» И РЕЗУЛЬТАТЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ ГОВОРЯТ САМИ ЗА

СЕБЯ.

«ПРОВЕДЕННЫЙ В РЯДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ЭКСПЕРИМЕНТ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОКАЗАЛ, ЧТО В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ В СТРАНЕ ЕЩЕ НЕ СЛОЖИЛИСЬ ДОЛЖНЫЕ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ СОЗДАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРАВОПОРЯДКА, ОТСУТСТВУЕТ ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ, ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, НЕТ ДОСТАТОЧНОГО УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ»53.

АНАЛИЗ МАТЕРИАЛА ВЫШЕУКАЗАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, И ОСОБЕННО ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПО ЕГО ПРАКТИЧЕСКОМУ ПРИМЕНЕНИЮ, ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО В САМОМ ПОДХОДЕ ОРГАНИЗАЦИИ НЕЗАВИСИМЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА СЛИШКОМ МНОГО ИЛЛЮЗИЙ, ПРОТИВОРЕЧИЙ, ПРОБЕЛОВ. В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ ОКАЗАЛИСЬ ГЛАВНЫМ ОБРАЗОМ, ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА,

СВЯЗАННЫЕ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИХ «ОТДЕЛЕНИЕМ»

ОТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ОХРАНОЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН, КОТОРЫЕ ОТРАЖАЮТ ОДНО ИЗ ГЛАВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОСТАЮТСЯ КАК БЫ В ТЕНИ. НЕ ХВАТАЕТ КОМПЛЕКТНОСТИ В СОДЕРЖАНИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ЭТО СКАЗЫВАЕТСЯ НА ЕГО ПОТЕНЦИАЛЕ И ЭФФЕКТИВНОСТИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ГРАЖДАН. НЕОБХОДИМ ПРИНЦИПИАЛЬНО ИНОЙ ПОДХОД К СОДЕРЖАНИЮ И СТРУКТУРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДАННОМ НАПРАВЛЕНИИ. В РЕКОМЕНДАЦИЯХ КОНГРЕССА МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ ЕВРОПЫ ПРИЗНАЕТСЯ, ЧТО МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ ИГРАЮТ КЛЮЧЕВУЮ РОЛЬ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ НА ПОДВЕДОМСТВЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ, И ПОЭТОМУ ОРГАНЫ ВЛАСТИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ ДОЛЖНЫ НЕ ТОЛЬКО СОТРУДНИЧАТЬ С НИМИ, НО И ПЕРЕДАВАТЬ МЕСТНЫМ ОРГАНАМ ВЛАСТИ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ54. В науке административного права административно-правовое регулирование рассматривается как последовательно осуществляемая деятельность, состоящая из двух стадий: установление и реализация норм.

Стадия установления правовых норм состоит в выработке норм административного права, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании правовых актов.

Стадия реализации правовых норм является завершающей стадией регулирования, в процессе которой административно-правовые нормы достигают своей цели - субъективное право и обязанности воплощаются в поведение конкретных участников общественных отношений.

Исключительно важное значение правовое регулирование имеет в сфере правоохранительной деятельности, что обусловило его глубокую разработку в трудах ученых, исследующих проблемы охраны общественного порядка и безопасности, борьбы с правонарушениями .

Правовые нормы, действующие в сфере охраны общественного порядка, в зависимости от круга регулируемых ими отношений подразделяются на две основные группы:

43 Кононов А.М. Указ. соч. С. 302.

44 Веремеенко И.И. Место и роль механизма административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М.: Академия МВД.

Регулирующие поведение граждан в сфере охраны общественного порядка, устанавливающие ответственность за их нарушение;

Определяющие задачи, функции, компетенцию, формы и методы деятельности органов государства, местного самоуправления и их должностных лиц по охране общественного порядка .

В соответствии с данной классификацией основные нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование охраны общественного порядка, можно также разделить на две группы:

нормативные акты, определяющие правила общественного порядка, общественной безопасности и предусматривающие ответственность за их нарушение;

нормативные акты, устанавливающие задачи, функции, компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по охране общественного порядка и безопасности.

Социальное назначение и содержание нормативных актов первой группы характеризуется тем, что правовое воздействие на общественный порядок проявляется, прежде всего, в определении нормативной модели поведения, которая в наибольшей степени соответствует потребностям общества. Закрепляя правила поведения, нормы права придают им всеобщий обязательный характер, определяют права и обязанности граждан при нахождении их в общественных местах.

Правила поведения граждан в сфере общественного порядка основываются на Конституции Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина.

Законодательные акты этой группы устанавливают также запреты на совершение определенных

действий и ответственность за их нарушение. В частности, гл. 20 Кодекса РФ об административных

57

правонарушениях определяет виды административных правонарушений, меры ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.

Вторая группа нормативных актов включает нормы права, регламентирующие организацию охраны общественного порядка, условия разрешения возникающих в этой сфере противоречий и конфликтов. Значение этой группы нормативных актов определяется тем, что вся деятельность государственных органов по охране общественного порядка основывается на строгом соблюдении прав и законных интересов граждан, недопущения свободного усмотрения и произвола. К числу основополагающих нормативных актов

58

этой группы относится Закон РСФСР «О милиции» , в котором определяются ее задачи, принципы деятельности, организационное построение, обязанности и права, профилактика и административные меры воздействия на правонарушителя, принимаемые в целях обеспечения общественного порядка.

В современных условиях коренных социально-экономических преобразований в стране, демократизации общества, проведения в жизнь принципов социальной справедливости повышается потребность в обеспечении надежного общественного порядка, личной безопасности граждан, сохранения всех видов собственности и общественной безопасности. Важное место в решении этих задач принадлежит органам местного самоуправления, которые функционируют на определенной территории и являются конституционным органом массового правоохранительного обслуживания населения и юридических лиц.