2.4 Основные направления совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности

Действующим законодательством на органы местного самоуправления была возложена ответственность за состояние охраны правопорядка на обслуживаемых территориях. Однако ни материальных, ни финансовых предпосылок для эффективного выполнения указанной обязанности создано не было.

Анализ полномочий органов местного самоуправления позволил подойти к ряду обобщающих выводов. Согласно одному из них, основной объем прав по управлению территориальными органами милиции сосредоточен в «руках» отраслевой системы управления. Вследствие чего, последняя чрезмерно централизована.

Наукой установлено, что сверхцентрализация любой отрасли государственного управления объективно ведет к нарастанию определенного вида негативных тенденций . Применительно к сфере охраны правопорядка они обусловливают: а) резкое снижение инициативы и ответственности работников при выполнении функциональных обязанностей, что в свою очередь приводит к потере профессионализма, морально разлагает кадры; б) ослабление активности населения в вопросах профилактики правонарушений; в) отсутствие должного учета местных условий и особенностей при организации борьбы с преступными проявлениями; г) волокиту при разрешении дел, порой не терпящих отлагательства; д) процентоманию и очковтирательство; е) рост численности аппарата управления.

Указанные факторы негативно влияют на качество правоприменительной деятельности, осуществляемой милицией общественной безопасности, резко снижая ее результативность. Сложившаяся ситуация требует скорейшей стабилизации, повышения эффективности функционирования сил защиты правопорядка.

Проблема повышения эффективности работы органов внутренних дел давно находится в центре внимания специалистов.

Опыт ряда зарубежных стран, имевших, ранее аналогичные нашей, строго централизованные системы управления в сфере борьбы с преступностью, показывает реальный выход из создавшейся ситуации. Он связан с формированием муниципальных органов полиции. Процесс образования новых структур, как правило, предваряется разделением «функций-задач», реализуемых силами защиты правопорядка. При этом руководство оперативно-следственной деятельностью становится исключительной прерогативой вышестоящих полицейских инстанцией (управление «по вертикали»), а управление административной - передается в ведение муниципалитетов (управление «по горизонтали»).

Показателен в этом отношении опыт Франции, страны с традиционно развитым централизмом в управлении силами охраны правопорядка. Правительство данного государства в январе 1983 г. разрешило некоторым муниципалитетам образовывать собственные полицейские формирования. Последние действуют в республике наряду с национальной полицией (имеет централизованное подчинение, находится в ведении МВД) и жандармерией-полицией министерства обороны.

Более детальное ознакомление с организацией и деятельностью муниципальной полиции Франции показывает, что основным направлением ее функционирования является охрана общественного порядка, обеспечение безопасности граждан и осуществление некриминального обслуживания (порядок надорогах, контроль за работой некоторых элементов городского хозяйства, организация помощи при стихийных бедствиях). Иными словами - административно-правовая охрана правопорядка .

Международный опыт постепенного перехода к децентрализованным структурам управления в сфере охраны правопорядка начал применяться и в нашей стране.

Приведенные выше примеры в полной мере позволяют сделать следующие выводы (основные направления реорганизации милиции общественной безопасности):

Чрезмерная централизация в управлении подразделениями милиции общественной безопасности серьезно тормозит процесс повышения эффективности их деятельности;

Для ее преодоления необходимо четкое разделение полномочий и функций по управлению охранительным аппаратом между органами местного самоуправления и отраслевой системой.

Такое разделение требует изменения ныне действующих организационных структур. Последние могут быть усовершенствованы путем формирования органов милиции общественной безопасности. При этом представительные и исполнительные органы местного самоуправления должны быть наделены комплексом прав по реализации управленческих функций в отношении данных формирований;

В качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать административно- правовую охрану правопорядка.

В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, милиция общественной безопасности должна находиться в «двойном» подчинении: образовавшему ее органу местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел.

Применительно к рассматриваемой проблеме вычленение основных задач и функций подразделениями милиции общественной безопасности позволяет высказаться по ее составу.

Приоритет отдается следующим службам: а) патрульно-постовой; б) дорожно-патрульной; в) участковых уполномоченных; г) инспекции по делам несовершеннолетних; д) паспортным подразделениям; е) вневедомственной охране.

Данные формирования необходимо наделить следующими полномочиями:

Принимать, регистрировать сообщения о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, создающих угрозу безопасности личности, общества и государства, принимать в пределах своих полномочий по таким сообщениям необходимые меры, а о деяниях и событиях, реагирование на которые относится к полномочиям федеральной полиции и других государственных органов, незамедлительно сообщать данным органам.

Требовать от граждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка, прекращения правонарушений.

Проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, если есть достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения либо полагать, что они находятся в розыске, или проверка документов необходима для подтверждения полномочий должностных лиц, правомерности осуществления ими своих действий.

Производить в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр их вещей, ручной клади и багажа при наличии достаточных данных о том, что они имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, задерживать и доставлять указанных граждан в подразделения криминальной милиции, в случае отсутствия у них законных оснований на ношение и хранение указанных предметов.

Доставлять в криминальную милицию граждан:

а) подозреваемых в совершении преступлений, в случае, когда они застигнуты при совершении преступления или непосредственно после его совершения, либо когда очевидцы или потерпевшие укажут на них как на совершивших преступление, либо когда на данных гражданах, их одежде или при них будут обнаружены явные следы преступления, а равно в случаях, когда достаточные основания полагать, что гражданин находится в розыске.

6) подозреваемых в совершении административного правонарушения, производство по делу, о ко- тором отнесено федеральным законом к подведомственности криминальной милиции.

в) имеющих документы с признаками подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота либо ограниченные в обороте вещи, находящиеся у граждан без специального разрешения.

Осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных федеральным законом и законами субъектов РФ к подведомственности милиции.

Входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать указанные помещения, земельные участки и территории:

а) при преследовании граждан, подозреваемых в совершении преступлений, либо когда факт со- вершения преступления обнаружен непосредственно самим сотрудником милиции;

б) когда очевидцы или потерпевшие укажут на указанных граждан, как на совершивших преступле- ние или административное правонарушение;

в) когда на указанных граждан, на их одежде, при них будут обнаружены явные следы преступления или административного правонарушения;

г) при наличии иных достаточных оснований полагать, что в указанных помещениях, на земель- ных участках и территории совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай;

д) для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

Производить по решению главы муниципального образования оцепление участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий при эпидемиях или эпизоотиях.

Участвовать в розыске граждан, совершивших преступления, скрывающихся от дознания, предварительного следствия или суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных граждан в соответствии с федеральным законом, а также разыскивать похищенное имущество.

Оказывать содействие судам, органам прокуратуры, дознания и предварительного следствия в производстве уголовно-процессуальных и розыскных действий.

Осуществлять по поручению прокурора, органов предварительного следствия и дознания, других компетентных органов привод, в случаях и в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законом и законодательством об административных правонарушениях, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову.

Оказывать содействие учреждениям здравоохранения в оказании ими медицинской помощи гражданам (медицинского освидетельствования, госпитализации, наблюдения и изоляции) без согласия их законных представителей.

Использовать транспортные средства граждан и организаций для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебное учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследование граждан, совершивших преступления, и доставления их в криминальную милицию.

Пользоваться беспрепятственно средствами связи, принадлежавшими организациям, для связи с милицией.

14) Привлекать граждан к участию в охране общественного порядка и поощрять за оказание помощи милиции.

Охранять по договорам имущество и объекты собственности граждан и организаций, за исключением объектов подлежащих государственной охране.

Обеспечивать сохранность бесхозного имущества и складов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц.

Обеспечивать сохранность изъятых, найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принимать меры к их возврату законным владельцам либо передаче соответствующим органам, уничтожению или реализации в установленном порядке.

Обеспечивать охрану места дорожно-транспортного прошествия до прибытия сотрудников криминальной милиции, принимать меры по эвакуации пострадавших и оказанию им доврачебной помощи, а также организовать эвакуацию поврежденных транспортных средств и охрану имущества, оставшегося без присмотра.

Доставлять в специальные учреждения граждан, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке.

Доставлять по письменному заявлению граждан из жилища в специализированные учреждения лиц, проживающих совместно с ними и находящихся в состоянии опьянения, если есть основания полагать, что поведение лиц представляет опасность для здоровья, жизни и имущества граждан.

Контролировать соблюдение гражданами, освобожденными из мест лишения свободы, ограничений, установленных в отношении них судом, а также осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно, для чего:

а) истребовать сведения о поведении указанных граждан по месту их работы и жительства;

б) вызвать в милицию указанных граждан для проведения с ними индивидуальной профилактиче- ской работы;

в) требовать от указанных граждан устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с ис- полнением ими ограничений, установленных судом;

г) посещать в любое время суток жилище таких граждан, если судом установлено ограничение, связанное с их пребыванием в их жилище.

Осуществлять меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних, обеспечивать в случае необходимости доставку несовершеннолетних в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей.

Обеспечивать исполнение судебных решений о направлении несовершеннолетних, совершивших правонарушения, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением.

Доставлять граждан, не имеющих места жительства или места пребывания, в соответствующие социальные учреждения.

Обеспечивать исполнение решений суда об административном аресте, охрану и содержание граждан, которым судом назначено наказание в виде административного ареста.

Участвовать в обеспечении режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории РФ или в отдельных ее местностях, в обеспечении режима в зоне проведения контртеррористической операции.

Достаточно четкое определение главных задач, функций и полномочий подразделений милиции общественной безопасности потребовало установления порядка ее взаимоотношения с органами местного самоуправления. Это, прежде всего, вопросы подчиненности.

В условиях перехода к новым структурам управления в области охраны правопорядка наиболее приемлемой в настоящее время является следующая ее модель.

Городские

и

ОРГАНЫ МЕСТНОГО

Общественные |-|-

объединещио

Милиция общественной безопасности

Представительные

Исполнительные

СМИ

Граждане

Выбор данной модели обусловлен следующими обстоятельствами: во-первых, невозможностью без ущерба для дела охраны правопорядка изолированного функционирования оперативно-следственных подразделений от наружной службы милиции; во-вторых, необходимостью проведения единой правоприменительной политики в масштабах города, городского района; в-третьих, потребностью чуткого реагирования структурой, штатами, уровнем материально-технического обеспечения милиции на всякие изменения криминогенных, социально-экономических, демографических и прочих факторов.

Решая сегодня вопрос о разграничении компетенции в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, следует прежде всего осуществить распределение полномочий по управлению данными подразделениями охраны общественного порядка.

Анализ законодательства, практики деятельности представительных и исполнительных учреждений рассматриваемых органов, а также результатов проведенных различных исследований, позволили прийти к следующей группировке:

1 Исключительные полномочия местных представительных органов местного самоуправления:

а) право создавать, реорганизовывать и упразднять отдел (управление) милиции общественной безопасности;

б) право утверждать его структуру и штаты, объем финансового и материально-технического снабжения;

в) право назначать на должность и увольнять с нее начальника органа милиции общественной безопасности;

г) право утверждать годовые программы использования сил милиции общественной безопасности (в рамках региональных планов профилактики правонарушений);

д) право устанавливать дополнительные (помимо предусмотренных в законе) гарантии социальной защищенности сотрудников милиции общественной безопасности;

е) право образовывать, реорганизовывать и упразднять (представительными органами местного самоуправления) межрайонные подразделения милиции общественной безопасности.

2 Совместная компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления (правомочия, входящие в данную группу, могут осуществляться как Советом (его формированиями - постоянными комиссиями), так и местной администрацией):

а) подготовка предложений по созданию, реорганизации и ликвидации отдела (управления) мили- ции общественной безопасности;

б) разработка структуры и штатов, определение объема финансирования и материально- технического снабжения отдела (управления) милиции общественной безопасности;

в) право беспрепятственно получать у руководителей органа милиции общественной безопасности информацию о деятельности подчиненных им подразделений;

г) право разрешать разовое отвлечение милиции общественной безопасности для выполнения сво- их обязанностей на территории других районов ;

д) право заслушивать отчет о деятельности начальника отдела (управления) милиции обществен- ной безопасности;

е) право вводить отличительную символику для форменной одежды сотрудников милиции обще- ственной безопасности;

ж) право разрабатывать годовые программы использования сил милиции общественной безопасности;

з) право отменять приказы и распоряжения начальника милиции общественной безопасности, если они противоречат решениям органов государственной власти, принятым в соответствии с действующим законодательством;

и) право рассматривать жалобы на действия сотрудников милиции общественной безопасности и готовить ходатайства о привлечении последних к дисциплинарной и иной ответственности.

3 Исключительная компетенция исполнительных органов местного самоуправления (в том числе главы администрации, мэра):

а) право представить представительному органу местного самоуправления кандидатуры на пост начальника милиции общественной безопасности;

б) право назначать исполняющим обязанности и отстранять от должности начальника органа ми- лиции общественной безопасности (с последующим утверждением этого решения на заседании пред- ставительного органа местного самоуправления);

в) право утверждать заместителей начальника отдела (управления) милиции общественной безо- пасности - руководителей основных служб;

г) право утверждать в должности участковых уполномоченных милиции;

д) право осуществлять повседневное руководство деятельностью милиции общественной безопас- ности;

е) текущее финансирование и материально-техническое обеспечение служб и подразделений ми- лиции общественной безопасности;

ж) обеспечение жилой площадью, телефонной связью сотрудников милиции общественной безопасности.

Нетрудно заметить, что в основу разработанной нами схемы положен следующий принцип: все вопросы, касающиеся оперативно-хозяйственной сферы должны быть закреплены за исполнительными органами местного самоуправления.

Предложенная модель не сопровождается подробными комментариями. И вот почему. Она является рекомендательной, т.е. может быть использована в качестве основы при формировании «гибких» схем распределения полномочий сообразно региональным особенностям.

Таковы, в общих чертах, основные вопросы, касающиеся разграничения компетенции в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Подводя итог сказанному, необходимо завершить его рядом обобщающих выводов:

Реальное повышение эффективности деятельности горрайорганов милиции возможно лишь на путях децентрализации системы управления в сфере охраны правопорядка;

Для ее проведения необходимо четкое разделение полномочий и функций в сфере организации и деятельности милиции общественной безопасности между органами местного самоуправления и вышестоящими ведомственными органами;

Такое разделение будет оптимальным при преобразовании ныне действующих организационных структур. Последние могут быть усовершенствованы путем создания органов муниципальной милиции.

В качестве главной задачи милиции общественной безопасности следует рассматривать административно-правовую охрану правопорядка. Оперативными и следственными функциями ее наделять нецелесообразно;

4 В условиях крайней нестабильности в обществе, вплоть до их изменения, милиция общественной безопасности должна находиться в «двойном» подчинении: образовавшему ее органу местного самоуправления и начальнику соответствующего органа внутренних дел;

6 Разграничение компетенции (между представительными и исполнительными органами местного самоуправления) в сфере руководства по организации и деятельности подразделений милиции общественной безопасности.