2.3 Ресурсное обеспечение милиции общественной безопасности органами местного самоуправления

С созданием в России органов местного самоуправления, каковыми в понимании близком к современному, являлись Земские собрания в сельской местности и Городские Думы в городах (вторая половина XIX в.), произошли важные изменения и в организационно-правовом построении полиции .

Действовавшее в то время законодательство не предусматривало подчинения уездного полицейского управления (городской полиции) ведению органов местного самоуправления (соответственно Земским собраниям и городским Думам). Более того, ни Земские собрания, ни Городские Думы не имели достаточной принудительной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они вынуждены были обращаться к полиции, которая структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними, находясь в прямом подчинении губернаторов.

С принятием в 1903 г. Закона «Об учреждении уездной полицейской стражи» был сделан важный шаг к переходу от полицейской службы, осуществляемой на основе натуральной повинности, к профессиональной полиции в Российской империи . Однако и уездная полицейская стража в своей организации и деятельности была независима от Земских собраний.

Расходы на содержание полиции в России покрывались в основном за счет городских доходов, земских и других сборов. При этом лишь небольшая часть этих расходов финансировались из государственной казны. При необходимости усилить полицию в той или иной местности правительство в текущем году в целевом порядке выделяло дополнительные средства, а на следующий год - увеличивало размеры налогообложения.

В свою очередь, Земские собрания и Городские Думы могли выходить с инициативой об увеличении численности полиции на их территории. В этих случаях они перечисляли необходимые средства Министерству внутренних дел, а последнее принимало решение о введении дополнительных должностей полицейских.

От инициативы создания в России муниципальной полиции отказались категорически, как не отвечающей интересам государства Российского.

Проблема формирования системы охраны общественного порядка в Российской Федерации в последнем десятилетии XX в. стала одной из самых актуальных и обсуждаемых как среди специалистов в области организации и функционирования местного самоуправления, так и среди ведущих сотрудников органов внутренних дел.

Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, одним из которых является охрана общественного порядка. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, то передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации, либо законами субъектов Российской Федерации.

Объем передаваемых органам местного самоуправления полномочий не может быть слишком велик, и по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Так, В.И. Васильев подчеркивает, что эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения, определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых .

Чрезвычайно важным условием, гарантирующим осуществление передаваемых полномочий, является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность за осуществление переданных полномочий

наступает в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти, материальными и финансовыми ресурсами.

Так, по состоянию на начало 2000 г.

Как уже неоднократно было отмечено, острота проблемы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий заключается также и в том, что на практике соответствующие органы государственной власти, как правило, не предоставляют им материального и финансового обеспечения. Прямое указание в федеральном законодательстве на то, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации, не выполняется.

В связи с этим А.А. Поляков отмечает, что в федеральный бюджет для органов местного самоуправления не включается даже финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилищного фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления .

Исходя из вышеизложенного, следует признать, что установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, механизм передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств федеральным законодательством в настоящий период времени не урегулирован.

При этом практика законодательного регулирования общественных отношений в различных сферах государственной и общественной жизни, как представляется, должна учитывать специфику местного самоуправления как первичного уровня власти в государстве, четко определяя формы, способы и степень участия в решении тех или иных вопросов органов местного самоуправления. Также необходимо четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, т.е.

В процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления особое место принадлежит проблеме обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления, включающей в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровне.

Следует подчеркнуть, что без достаточной финансово-экономической базы для осуществления местного самоуправления какое-либо реальное, а не фиктивное его существование невозможно.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых

140

условий и предпосылок для развития местного самоуправления .

В сентябре 1997 г. Государственная Дума приняла, а Президент подписал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Впервые на законодательном уровне были закреплены основные правовые принципы формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, а также порядок бюджетного процесса, разграничения доходов и расходов между бюджетами.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления также закреплена в гл. V Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

ОвчинниковИ.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., С. 129.

Экономическую основу местного самоуправления в соответствии со ст. 28 Федерального закона составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иная собственность,служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

В соответствии со ст.

Начало процессу формирования муниципальной собственности положило постановление Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г .

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного само-управления . Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями, а также может быть приватизировано . Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования .

Муниципальная собственность, согласно закону, в средства местного бюджета включает: муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют собственностью. Им разрешается передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т.д. Закон предусматривает также, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Включены в закон и основополагающие нормы о правах органов местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности.

Отношения же органов местного самоуправления (по вопросам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ч. 2 ст. 32). В соответствии со ст. 33 закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, учреждениям и организациям на выполнение различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств.

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т.е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие финансовые средства.

Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно . Глава муниципального образования непосредственно или через образуемые им органы осуществляет разработку местного бюджета, а также обеспечивает его исполнение. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местного бюджета.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы; отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации, в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей; часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций; дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Утверждает местный бюджет исключительно представительный орган местного самоуправления, а его исполняет соответствующая местная администрация, причем представительный орган контролирует исполнение бюджета и утверждает отчет о его исполнении. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате. Институт местных налогов и сборов претерпел существенные изменения после вступления в силу с 1 января 1999 г. ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 14 данного кодекса к местным налогам и сборам относятся:

земельный налог;

налог на имущество физических лиц;

налог на рекламу;

налог на наследование или дарение;

148

- местные лицензионные сборы .

Разумеется, эти источники муниципальных бюджетов могут составлять лишь незначительную часть необходимых финансовых средств для решения вопросов местного значения. Остальные денежные средства должны поступать из регулирующих источников местных бюджетов.

Некоторые указы Президента Российской Федерации также устанавливают, что решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования и другие налоги и сборы.

Рассмотрев общетеоретические основы обеспечения финансово-экономической деятельности местного самоуправления, следует признать, что в настоящее время это одна из наиболее трудно решаемых проблем. Не решив ее, не обеспечив материальную независимость местного самоуправления от региональных и федеральных властей, бессмысленно говорить о реальном самоуправлении муниципальных образований.

Как подчеркивает В.В. Таболин, исследование особенностей осуществления городского самоуправления как в мегаполисах, так и городах средней величины позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время наиболее сложными являются вопросы финансирования хозяйственной деятельности, поиска

ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований указанного

149

типа .

Следует признать, что реформа местной власти в Российской Федерации осуществляется в неблагоприятных социально-экономических и финансовых условиях, что, конечно, не может не отражаться на финансовом положении и возможностях муниципальных образований.

Рассмотрев задачи и вопросы местной жизни, которые призвано решать местное самоуправление, становится ясным, что местное самоуправление не может обходиться без государственной поддержки,которая сегодня явно недостаточна . Примером тому может служить ряд судебных разбирательств между муниципальным образованием «город Малоярославец» Калужской области и рядом участковых уполномоченных Малоярославецкого РОВД. Все иски участковых уполномоченных к органам местного самоуправления удовлетворены в судебном порядке.

Таким образом, до тех пор, пока государством не будут внесены соответствующие дополнения и изменения в действующее законодательство, органы местного самоуправления будут «единолично» нести бремя ответственности за реализацию льгот, установленных органами государственной власти.

Из вышеизложенного следует, что улучшение финансово-экономического положения муниципальных образований прежде всего, и это очевидно, связано с оздоровлением отечественной экономики и финансового состояния страны в целом, поскольку местные бюджеты наряду с государственным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации - это часть единой бюджетной системы государства.

При формировании федеральной и региональной политики следует учитывать, что самостоятельная финансово-хозяйственная деятельность органов местного самоуправления создает необходимые условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Для повышения ее эффективности со стороны государства необходимо:

совершенствование межбюджетных отношений;

создание условий для формирования и развития муниципального хозяйства;

методическая помощь в решении вопросов организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством в целом, формирования муниципальной инвестиционной политики, муниципальной кредитной политики, конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению муниципальных образований, а также муниципальной политики поддержки развития малого и среднего предпринимательства;

создание условий для внедрения инновационных технологий в области муниципального хозяйства.

Для решения вышеуказанных проблем Президентом РФ был издан Указ от 14 октября 1999 г. «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступает в действие с 1 января 2006 г). Данные нормативно-правовые акты позволят укрепить финансово-экономическую базу. В ее укреплении и заключается решение финансового, материально-технического и иного обеспечения милиции общественной безопасности органами местного самоуправления.

В настоящее время вопросы развития и укрепления материально-технической базы органов внутренних дел требуют незамедлительного решения, так как она не отвечает требованиям сегодняшнего дня, не дает возможности использовать современные компьютерные системы управления, оперативно-технические средства. Отсталость материально-технической базы отрицательно сказывается на создании стабильного профессионального ядра сотрудников, освоении ими новейших средств борьбы с преступностью.

Сегодня уже ни для кого не секрет, что территориальные подразделения милиции общественной безопасности оснащены крайне неудовлетворительно. Порой не хватает самого элементарного: практичной форменной одежды, бензина, автотранспорта, средств криминалистической техники, связи, индивидуальной защиты. Все это не может не сказываться на качестве выполнения правоохранительных функций. И как следствие - низкая раскрываемость преступлений, рост числа сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, увеличение неукомплектованности личного состава.

Вместе с тем следует отметить, что при всех социальных проблемах, которые возникают перед органами местного самоуправления, их роль в укреплении материально-технической базы органов внутренних дел в последние годы значительно возрастает. Ими были приняты ряд нормативно-правовых актов по совершенствованию сил защиты правопорядка в г. Тамбове и Тамбовской области: Постановление Мэрии г. Тамбова от 14.09.97 № 314-р «Об усилении охраны объектов жизнеобеспечения города Тамбова», Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.02.96 № 227 «О порядке хранения задержанных транспортных средств», Постановление Мэрии г. Тамбова от 04.08.94 № 1113 «Об утверждении положения о муниципальных дружинах», Постановление Мэрии г. Тамбова от 08.07.94 № 1336 «Об образовании городского Совета общественной безопасности», Постановление Мэрии г. Тамбова от 01.12.1993 № 1720 «О порядке представления жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел», Постановление Мэрии г. Тамбова от 28.06.2002 № 31-3 «О порядке формирования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Тамбовской области» и др.

Среди многих намеченных мероприятий по укреплению материально-технической базы органов внутренних дел, хотелось бы выделить следующие: осуществление ремонта служебных помещений (или вывод из неприспособленных аварийных зданий) отделов внутренних дел, а так же строительство новых зданий.

За последние годы сотрудники органов внутренних дел получили новые служебные помещения (Ленинский РОВД и Октябрьский РУВД г. Тамбова, Петровский, Старо-Юрьевский, Тамбовский и другие районные отделы внутренних дел).

В тесной взаимосвязи со служебной деятельностью сотрудников милиции общественной безопасности является удовлетворение бытовых и социально-культурных нужд личного состава.

Отсутствие соответствующих культурно-бытовых условий (и в первую очередь обеспечение сотрудников органов внутренних дел жильем) приводит к массовому оттоку квалифицированных кадров.

Было бы неправильно обвинять в черствости к нуждам сотрудников милиции общественной безопасности органы местного самоуправления хотя и это имеет место в действительности.

Главная причина - те социально-экономические условия, в которых функционирует местное самоуправление. Именно они не позволяли реализовать потенциал народного представительства.

Думается, что последовательная политика Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ в области укрепления местного самоуправления (в частности его финансово-бюджетной независимости) позволяет расширить его возможности по финансированию, материально-техническому и социально-бытовому обеспечению подконтрольных сил защиты правопорядка.

С учетом возрастающих возможностей органов местного самоуправления можно предположить, что ряд гарантий социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, обеспечение которых возложено на местные органы государственной власти и управления, могут перейти к первым, как наделенными Конституцией РФ функцией - охраны общественного порядка и заинтересованными в ее реализации.

К числу таких гарантий относятся: личное и имущественное страхование сотрудников местной милиции (милиции общественной безопасности) за счет местного бюджета; предоставление различных льгот, связанных с приобретением жилья и его эксплуатацией ; установка вне очереди квартирных телефонов (их частичная или полная оплата из местного бюджета); выделение мест в детских дошкольных учреждениях; иные выплаты и компенсации.

С увеличением роли органов местного самоуправления по управлению милицией общественной безопасности (а в дальнейшем и образованием муниципальной милиции) налогоплательщику выгодно увеличить расходы на ее содержание, поскольку израсходованные деньги пойдут на конкретные цели. Такое совпадение интересов ведомства, местного самоуправления и населения крайне важно для развития органов охраны правопорядка.