<<
>>

Глава 1 Принципы земской реформы 1864 года

Вопрос о том, что за учреждение земство — общественное или государственное, сильно занимавший либеральных ученых и публицистов начиная с 1870-х годов, вовсе не был в центре их внимания в предшествующее десятилетие. Но возник он еще в процессе подготовки земской реформы, и отнюдь не случайно.

Поначалу в историографии земства утвердилось мнение, будто в основу Положения 1864 года легла общественная теория самоуправления1. Затем в него была внесена поправка: якобы Положение получило свой окончательный облик в борьбе общественной и государственной теорий, но преобладание получила первая2.

Все эти выводы были основаны главным образом на изучении опубликованных материалов по земской реформе. Обратимся к ним и мы.

Первое, что бросается в глаза при ознакомлении с этими материалами, — их странная противоречивость и непоследовательность, которая озадачивала еще современников реформы. В самом деле, в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 году в Государственный Совет, высказана мысль, под которой, не раздумывая, подписались бы самые рьяные сторонники так называемой государственной теории: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его»3 и т.д. Но одновременно, в том же самом документе, земские учреждения называются общественными, а то и частными, хозяйство их приравнивается к хозяйству частного лица, а компетенция ограничивается   местными   хозяйственными   интересами, особыми «земскими» делами — словом, налицо взгляд на земство как институт негосударственный4. Чем же объясняется такое противоречие? Чтобы ответить на этот вопрос, необходим небольшой экскурс в предысторию земства. Как известно, Комиссию по  подготовке  земских учреждений  возглавлял  сначала Н.А. Милютин (с марта 1859-го по апрель 1861 г.), а затем П.А. Валуев. Исследователь земской реформы В.В. Гармиза высказал мнение, что взгляды Милютина и Валуева на земство принципиально не расходились, однако никак не объяснил упомянутое противоречие5. Его мнение шло вразрез с дореволюционной историографией, указывавшей на гораздо более благоприятное для земства отношение к нему Милютина6. На наш взгляд, именно эта точка зрения ближе к истине.

Основанием для заключения о сходстве взглядов на земство Милютина и Валуева послужило сравнение двух документов — недатированных «Соображений Комиссии об устройстве земско-хозяйственного управления» (отразивших, по мнению А.А. Кизеветтера, взгляды Милютина) и уже упоминавшейся объяснительной записки7. Оба документа очень важны, ибо разъясняют основные принципы реформы.

В.В. Гармиза, считавший идейным вдохновителем «Соображений» не Милютина, а Валуева, аргументировал свое мнение тем, что «целые страницы объяснительной записки, составленной в Комиссии при Валуеве, дословно взяты из этих первоначальных «Соображений», поэтому маловероятно, чтобы Валуев «разрешил прибегнуть к прямому заимствованию из документа своего предшественника, тем более при различном отношении к местному самоуправлению»8. Однако было бы неправильно представлять Валуева единовластным вершителем судеб земской реформы. Состав Комиссии был сформирован при Милютине, и многие из его сотрудников играли в ней видную роль и при Валуеве, к примеру С.И.

Зарудный, К.К. Грот или Я.А. Соловьев, который и был, по весьма правдоподобному предположению самого В.В. Гармизы, непосредственным автором оснований проекта земской реформы9. С мнением этих сотрудников всегда осторожный Валуев не мог не считаться. В том, что так оно и было, можно убедиться, обратившись к дневнику Валуева. В примечаниях к нему он признается, что, будучи министром внутренних дел, никогда не чувствовал себя прочно и не спешил с переменами в личном составе министерства10. Так, он был вынужден сохранить и начальника Земского отдела Соловьева, о котором тем не менее часто отзывался в своем дневнике с неприязнью.

Не мог Валуев не принимать в расчет и мнение Государственного Совета, как это видно из его переписки с М.Н. Катковым, относящейся к 1863 году. Вообще, Катков был одним из первых, если не первым, кто начал открыто пропагандировать идею государственного значения земства. В письмах к Валуеву Катков, в то время рассчитывавший на создание центрального представительства, убеждал своего сановного адресата: «Смею сказать, что вы совершили бы истинно государственное дело, если бы решились пересмотреть основания проекта. Он возник под влиянием той мысли, что земские собрания должны иметь исключительно хозяйственный характер. Но многое изменилось с того времени», утверждал Катков, так что земства, «очевидно, должны стать элементами всей нашей политической жизни». Да и никогда «хозяйственное» в подобных учреждениях не может быть строго отделено от «политического». Кроме того, Катков предлагал положить дворянские собрания в основу будущих земских".

В ответном письме Валуев отрицал, что смотрит на дело иначе, чем Катков, но добавлял, «что вы стремитесь к желаемому, а я имею в виду возможное. Вашего плана положительно провести нельзя. Половина лиц, участвующих в деле, отстоят от меня в противоположном направлении далее, чем вы в вашем». Затем Валуев сообщал, что после долгой борьбы сумел вернуть «то, что на время было уступлено», — председательствование предводителей дворянства в земстве, так что теперь «de-facto представители дворянства и само дворянство стоят во главе земства»12.

Из этого ясно, что участь земской реформы не зависела всецело от взглядов председателя Комиссии, что Валуев встречал сильную оппозицию своему стремлению сделать хозяином земства дворянство и дать ему в государстве некоторую политическую роль, которой оно активно домогалось. Заметим, кстати, что противодействие политическим притязаниям дворянства было как раз яркой чертой в деятельности предшественника Валуева — Н. Милютина.

Как же смотрел на сущность и задачи земства Милютин? В архиве сохранились его замечания на проект земских учреждений, поданные им в Совет Министров в мае 1862 года13. В них Милютин выражает мнение, что «земское управление, как чисто местное, очевидно не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большею частию мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Правительства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения»14. Поэтому он считал нужным расширить компетенцию земства, вверив ему «те части земского хозяйства, которые требуют ближайших экономических распоряжений и где, следовательно, действия сословных представителей могут иметь прямое и непосредственное влияние на благосостояние жителей»15.

Затем Милютин выражал убеждение, что «чем полнее и действительнее будет участие земского управления в хозяйственных распоряжениях этого рода, тем ближе достигается основная цель предстоящего преобразования, и наоборот, чем более установлено будет ограничений в этом отношении, тем труднее привьются к нам новые учреждения...»16.

Настаивая на необходимости «дать самое, по возможности, широкое развитие хозяйственной деятельности» земских учреждений, Милютин особо подчеркивал, что они «не могут и не должны иметь характера политического; их значение собственно административное, и вот почему нет причины, как я смею думать, основать новый закон исключительно на недоверии или преувеличенных опасениях»17. В целом Милютин всячески старался оградить отведенную земству сферу от вмешательств государственной власти.

Кроме того, он настаивал на расширении представительства в нем городских и крестьянских обществ18. Следует отметить, что разработанные в комиссии при Милютине органы хозяйственного управления (так называемые губернские земские присутствия) составлялись из равного числа депутатов всех трех сословий19. Это также отличало его от Валуева, стремившегося обеспечить перевес дворянства и тем самым откупиться от его притязаний, вознаградив за потерянное при крестьянской реформе20.

В «Соображениях Комиссии» содержится точка зрения, по смыслу, тону и духу весьма близкая той, которой придерживался Милютин. В разделе «Существо, степень и пределы власти земских учреждений» сказано, что этим учреждениям «должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел»21.

«Что касается до отношений земских учреждений к прочим существующим правительственным местам и лицам, то земские учреждения, имея характер местный и общественный, очевидно не могут входить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций, а потому не могут подлежать и инстанционному служебному подчинению или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест. Подчиняясь общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица, земские учреждения, с другой стороны, имеют право на содействие и исполнение законных своих требований правительственными лицами и учреждениями»22. Гарантии же от нарушения как частных, так и общегосударственных интересов «должны заключаться в надзоре Правительственной власти за законностью состоявшихся уже постановлений и в ответственности земских учреждений за незаконные и неправильные действия пред судебною властью»23. Число распоряжений земств, по которым нужно утверждение правительства, должно быть «весьма ограничено, и все они должны быть в точности указаны в законе» (что полностью совпадает с мнением Милютина, выраженным в его замечаниях)24.

Как уже говорилось, этот документ (датировка которого точно не известна) лег в основу объяснительной записки 1863 года. Целиком вошли в нее и процитированные ключевые места «Соображений»25. Чем отличается от них объяснительная записка, так это неожиданным появлением в ней, рядом с приведенными выше идеями о негосударственном характере земства и его самостоятельности в местных делах, мыслей совсем иного рода — о том, что «единство государственного управления, сила и целостность государственной власти не могут уступать потребностям местного интереса, как бы важны и законны они не были», что земство есть лишь особый орган государственной власти26, и т.д. Откуда попали эти мысли в текст записки, кто был их автором?

Ключ к разгадке дает обширная статья о земских учреждениях, набросок которой хранится в фонде Валуева в РГИА. Написанная уже после опубликования Начал правительственного проекта (осень 1862 г.), она посвящена, главным образом, защите его от нападок публицистики. На полях статьи, переписанной писарским почерком, имеются многочисленные пометы («исключить», «расширить», «округлить» и т.п.) и одно существенное добавление — все рукой Валуева. Несомненно, что эта статья была написана самим Валуевым или по его заказу для курировавшейся им «Северной почты», где и опубликована без подписи в июне 1863 года27.

Ставя вопрос об отношении земства к государственному организму, автор статьи заявляет, что «земское управление может и должно быть только особым (одно слово нрзб.) этого организма [зачеркнуто: «органом одной и той же государственной власти». —А.В.], органом местным, имеющим свое отдельное существование, свою самостоятельность, но все-таки составляющим часть одного целого и достаточно связанным с прочими частями этого целого. Создавая земские учреждения, правительство не может создавать status in statu (государство в государстве), не может поставить эти учреждения вне государства, не может изъять их из тех условий, которым подчиняется вся государственная территория, и от того общего направления, которое устанавливается потребностями всего государства». Далее следует зачеркнутый текст: «Единство государственного состава и управления, сила и целостность государственной власти не могут быть приносимы в жертву потребностям местного интереса, как бы важны они не были...»28. Знакомые фразы, не правда ли?

А рядом, на полях, рукою Валуева сделано следующее добавление: «Если, с одной стороны, необходимо предоставить местным учреждениям ту степень самостоятельности и такой простор для их действий, без которых не может быть достигнута самая цель их установления, то, с другой стороны, надлежит сохранить целость и ненарушимость начал государственного

единства», которое есть «краеугольный камень могущества, а с ним и благосостояния государства»29. «В основе предположений о земских учреждениях лежит децентрализационная мысль», продолжает Валуев, «но эта мысль не направляется к ослаблению связи между частями и общим центром. Государственная власть не отделяет от себя земство, а привлекает его к общему делу. Она видит в нем не соперника, но союзника. Земским учреждениям вверяется ближайшее попечение о тех интересах, которые на местах ощущаются живее, чем в центре, ближайшее заведование теми делами, которые могут быть направляемы и разрешаемы лучше, чем из центра государственного управления. Но это управление чрез то не становится чуждым местным делам, местным интересам. В сущности, передавая земским учреждениям, в известных пределах, некоторые предметы ведомства, Правительство не уменьшает совокупность своих прав, но облегчает бремя лежащих на нем обязанностей»30. Между прочим, здесь Валуев вполне выразил тот взгляд на предназначение земства, который станет руководящим в бюрократических сферах накануне контрреформы 1890 года.

Далее в статье оспаривается требование оградить земство «как бы карантинной цепью, или китайской стеной», от вторжения административной власти и ограничить круг земских дел «исключительно делами чисто местного характера, до которых правительству нет повода и нужды касаться». Главный довод: «Где такие земские дела, которые не касаются более или менее интересов государства, с одной стороны, интересов частных — с другой? Какой разряд дел... может быть оставлен на безусловный произвол местных учреждений?»31. Автор приходит к выводу, что таких дел нет и быть не может, в частности, он убежден, что все дороги имеют общегосударственное значение и потому нельзя лишать центральную власть права «принудительных распоряжений к необходимому исправлению их»32. Это прямо противоречит мнению Милютина, относившего большую часть сооружений в губерниях, в том числе и дорог, к области местных интересов, подлежащих поэтому ведению земства33. Относительно такого важного вопроса, как характер ответственности земства за неправильные действия, автор статьи придерживается взгляда, противоположного тому, что высказан в «Соображениях Комиссии», где, как известно, речь шла об ответственности перед судом. Ему такой порядок кажется невозможным: на его место он хочет поставить принципы наблюдения и контроля со стороны правительства34.

Итак, совершенно очевидно, что не «Соображения» и не объяснительная записка в целом33, а именно эта статья является точным отражением взглядов на земство Валуева, который всегда делал акцент на правах государственной власти, а не самоуправления. Если Милютин предлагал вручить земству местные дела, неважные для правительства, и провести между их сферами ясную черту, то Валуев считал, что таких дел попросту нет, а граница эта обязательна только для земства, но никак не для правительства.

Однако Валуев не был бы тем двуличным министром, каким он запомнился современникам, не внеси он и сюда элемент некой двойственности. Считая, что «самодержавие должно оставаться неприкосновенным, но формы его проявления должны обновиться»36, Валуев задумывал реформу Государственного Совета с целью ввести совещательное представительство при этом, совещательном же, органе. Признание государственного характера земства помогало ему сделать этот упреждающий политический шаг, который он увязывал как раз с земской реформой: именно представители земств должны были составить большинство так называемых «государственных гласных»37.

Но вместе с тем Валуев испытывал глубокое недоверие к началам самоуправления, к общественной инициативе, а потому опасался самостоятельной политической роли земства. Когда в 1866 году возник вопрос, имеют ли земства право облагать торгово-промышленные заведения в соответствии с их доходностью, то Валуев усмотрел здесь введение нового для России начала подоходного налога и в своем письме к министру финансов Рейтерну настаивал, что такое право, как право политическое, должно принадлежать только верховному правительству. Результатом было подкосившее земские финансы решение позволить земству облагать эти заведения согласно ценности недвижимостей, отнюдь не касаясь размеров оборота38.

Оставляя за правительством неограниченное право вмешательства в земские дела, Валуев обнаруживал весьма парадоксальное, но легко объяснимое психологически желание отделить государство от земства, не отделяя при этом земство от государства. Валуев прекрасно понимал, что даже относительная самостоятельность земства опасна; она грозит развиться в нечто большее и непредсказуемое; земство может превратиться в подобие «государства в государстве» (впоследствии расхожее обвинение земству от его противников), стать орудием федерализации, а затем и разрушения России39. Поэтому трудно избавиться от впечатления, что внутренне Валуев был склонен сделать земства «только органами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства», как спустя несколько лет назвал их один либеральный публицист40. Валуев явно не спешил открыто, раз и навсегда решить вопрос о том, имеет ли земство политическое значение, поскольку хотел бы на будущее оставить свободными все пути — и влево, и вправо, и вперед, и назад — в зависимости от того, как сложатся отношения самодержавной власти и земства, какие настроения возобладают в нем. Главным его желанием было уступить, ничего не уступая, отдать, ничего не отдавая, словом, кое-что изменить, сохранив в основном все по-прежнему, только прикрыв новыми формами старую суть.

Отсюда и происходит такое, по выражению Л.Г. Захаровой, «причудливое переплетение» двух противоположных взглядов на земство, которое пронизывает общий замысел земской реформы и деятельность П.А. Валуева41. Как видим, взгляды эти родились в одно и то же время и даже прежде, чем само земство появилось на свет. Однако в объяснительной записке отразилась не борьба абстрактных «теорий», которых тогда еще и в помине не было, а скорее искусственный компромисс двух различных подходов внутри самой Комиссии, каждый из которых, имея в ней своих представителей, так и не смог одержать верх над другим. Впрочем, каковы бы ни были мотивы и устремления авторов реформы, это механическое соединение двух противоположных взглядов на земство замечательно тем, что как бы предвосхищает последующее отношение к нему самодержавного правительства: в разные моменты оно было склонно считать земство то общественным институтом, то государственным — смотря по обстоятельствам. Во всяком случае теоретической проблемы этот вопрос для него никогда не составлял.

<< | >>
Источник: Верещагин А.Н.. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). — М.: Междунар. отношения,2002. — 192 с.. 2002

Еще по теме Глава 1 Принципы земской реформы 1864 года:

  1. 5. Судебная реформа 1862 года.
  2. Глава 3. Европа и славянский мир
  3. Глава первая Русский язык и русскоязычное образование в царской России и в СССР: страницы истории
  4. Глава 1 Принципы земской реформы 1864 года
  5. Глава 3 Концепции земского самоуправления 1860-х годов
  6. Глава 4 Кризис земства и либеральная мысль: теория В.П. Безобразова и А.Д. Градовского
  7. Глава 5 Теория в действии: правительственный кризис и земская контрреформа (1878-1890 гг.)
  8. Глава 6 От земства к политике: либеральная мысль в предреволюционный период (1891-1904 гг.)
  9. Глава 1 Принципы земской реформы 1864 года
  10. ТЕМА 12. СУДЕБНАЯ РЕФОРМА 1864 ГОДА
  11. Глава 4. СЛАВЯНОФИЛЫ И ИХ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ВОЗЗРЕНИЯ В ЦАРСТВОВАНИЕ АЛЕКСАНДРА III
  12. Проекты преобразования судебной системы России и подготовка судебной реформы
  13. Судопроизводство в Российской империи по Судебным уставам 1864 г.
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -