<<
>>

§ 2. Метод административного права

Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права.

Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения и т. п. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме,

21

20

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ        |

Глава 2. Предмет и метод административного права

другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т. п.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, то есть регулируемых общественных отношений. Это и является отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они определяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соответственно, административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосредования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характерно равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. На этой основе стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административно-правового. Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием неравноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. В

силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земельных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно приводили к признанию наличия одного из двух методов.

Налицо — отчетливо выраженная условность выделения двух, якобы, универсальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируемых гражданским правом, нередко отсутствует равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-правового метода регулирования не всегда учитывалось, что "административное" означает, как правило, "внесудебное". Однако гражданско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым условность, присущая делению методов правового регулирования только на гражданско-правовые и административно-правовые, усиливается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, далеко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего'вида методов правового регулирования, а именно — уго-ловно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительного характера. Если это действительно так, то следует признать, что многие управленческие и имущественные (гражданские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каждой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Указанные средства рассчитаны на общественные отношения, участники которых либо находятся на одном правовом уровне, то есть равноправны, либо они неравноправны, то есть юридически выраженная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравнении с юридической волей другой стороны. Это и является определяющим при характеристике методов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию.

В частности, об этом свидетельствует то, что в сфере государственного управления имеют место так называемые горизонтальные отношения, исключающие неравенство их участников (см. подробнее гл. 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых,

2 Административное право РФ.

22

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, то есть предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти).

Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной реиштъ в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, все названные черты, характеризующие метод административного права, проявляются и в тех случаях, когда ад-

23

Глава 2. Предмет и метод административного права

министративно-правовыми средствами регулируются отношения имущественного характера. Так, антимонопольные органы могут ограничивать и пресекать монополистическую деятельность на товарных рынках, давать хозяйствующим субъектам обязательные предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства и т. д.

Министерство имущественных отношений РФ распоряжается объектами федеральной собственности; принимает решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий; передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи и т. п.1

Федеральные органы исполнительной власти также решают вопросы передачи государственных предприятий и хозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ; о продаже на аукционе имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий2 и т. п.

Гражданский кодекс РФ также признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, то есть что они могут быть административными (ч. 3 ст. 2).

В-пятых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, то есть их волеизъявлений.

Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма. Так, КоАП установлено, что административные взыскания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности (ст. 38);

б) запрещение определенные действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например,

См. СЗ РФ. 1995. № 55. Ст. 4930. 1СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4355, 4356; № 50. Ст. 4906; № 22. Ст. 2059.

24

25

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это — "жесткий" вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (взыскания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — "мягкий" вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их обозначением скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение). Однако властеотношения в таком понимании вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования. Элементы властеотношений (в изложенном смысле) нетрудно обнаружить в механизме правового регулирования, используемом и иными отраслями российского права (например, финансового, земельного, уголовного и т. п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов правового регулирования как к единой юридической категории.

<< | >>
Источник: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М.. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М".2003. — 608 с.. 2003

Еще по теме § 2. Метод административного права:

  1. § 2. Метод административного права
  2. § 3. Система административного права
  3. § 5. Наука административного права
  4. Метод административного права.
  5. § 1. Предмет административного права
  6. § 2. Метод административного права
  7. § 3. Система административного права
  8. 1. Понятие, предмет и метод административного права
  9. 4. Система административного права
  10. Глава 2 ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  11. § 2. Метод административного права
  12. § 3. Место административного права в правовой системе
  13. § 4. Понятие и система субъектов административного права
  14. 24.1. Сущность, предмет и метод административного права
  15. 24.2. Нормы административного права
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -