§ 4. Право публичной собственности

Исходя из содержания конституционного и гражданского законодательства, можно сделать вывод о существовании в нашей стране права публичной (государственной и муниципальной) собственности.

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (п. 1 ст. 215 ГК РФ).

Законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212 ГК РФ).

В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК РФ порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ должен определить специальный закон. До его принятия сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для: 1) решения установленных данным законом вопросов местного значения; 2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; 3) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (п.

Названный Закон также перечисляет имущество, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов (п. п. 2, 3 ст. 50).

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты (ст. 51).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК РФ). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (п. п. 1, 2, 5 ст. 214 ГК РФ).

Согласно Земельному кодексу РФ в федеральной собственности находятся земельные участки: 1) которые признаны таковыми федеральными законами; 2) право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; 3) которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ст. 17).

Так, исключительно к федеральной собственности относятся земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьями Конституции РФ (п.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" указывает, что в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук; земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и земли (ст. 3.1). К федеральной собственности отнесены также земли лесного и водного фондов.

В собственности субъектов РФ находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ст. 18 ЗК РФ).

Согласно Федеральному закону "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и земли (ст.

В муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством (ст. 19 ЗК РФ).

В соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и земли (ст. 3.1) lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", утративший силу с 1 июля 2006 г., содержал правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), субъектов РФ и муниципальных образований (муниципальную собственность).

В настоящее время распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть закреплено за государственными, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом РФ (п. 4 ст. 214, ст. ст. 294, 296). Публично-правовое образование (собственник имущества унитарного предприятия) вправе определять предмет и цели деятельности предприятия; реорганизовывать и прекращать его деятельность в установленном законом порядке; назначать директора (руководителя) предприятия; осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества; получать части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Остальным имуществом предприятие распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (ст. 295 ГК РФ).

Имущество унитарного предприятия формируется за счет: имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности; иных не противоречащих законодательству источников.

Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение предприятия в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности.

Право хозяйственного ведения прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника. Унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (ст. 297 ГК РФ).

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусматривает дополнительные ограничения по распоряжению имуществом государственных и муниципальных унитарных предприятий: движимым и недвижимым имуществом предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет, цели, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные с нарушением этого требования, являются ничтожными. Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества. Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия (ст. 18).

В силу положений ст. 126 ГК РФ о том, что Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц и, наоборот, юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями, не несут ответственности по обязательствам этих публичных образований, собственник имущества унитарного предприятия не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Надлежащим ответчиком по своим долгам и обязательствам является само предприятие, отвечающее своим имуществом (п. 7 ст. 114 ГК РФ).

Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).

Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения lt;1gt; (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

--------------------------------

lt;1gt; Подробнее о правовом режиме имущества автономных учреждений см.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Бюджетное учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества (публично-правовое образование) вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества, и распорядиться по своему усмотрению. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. п. 3 и 4 ст. 298 ГК РФ).

Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственность по обязательствам бюджетного учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений; утверждают их уставы; назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений; заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом (ст. 51).

Государственное и муниципальное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета составляют государственную и соответствующую муниципальную казну (ст. 114, п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215, ст. ст. 294 - 300 ГК РФ). Термин "казна" является чрезвычайно важным для понимания структуры публичной собственности и представительства государства.

Термин "казна" известен со времен римского (цивильного) права. Под словом "казна" ("fiscus") римляне понимали государство как хозяина государственного имущества. Императорскому Риму был известен принцип, согласно которому государство при вступлении в имущественные отношения с частными лицами должно рассматриваться как частное лицо. Часть общественного достояния, предназначенного для общественных нужд, - государственная казна (res publicae, acrarium) была включена у древних римлян в гражданский оборот и получила гражданскую защиту lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См. подробнее: Муромцев С.А. Гражданское право Древнего Рима. М., 2003. С. 600, 601; Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право: Базовый учебник / Пер. с макед.; под ред. В.А. Томсинова. М., 1999. С. 92; Новицкий И.Б. Основы римского гражданского права: Учебник. М., 2000. С. 59; Гарридо Г.М. Римское частное право: казусы, иски, институты. С. 300; Покровский И.А. История римского права. С. 186; Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 35 - 91.

Русская дореволюционная доктрина также признавала государство при его участии в гражданско-правовых отношениях казной. Д.И. Мейер писал: "Государство является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве именуется казной" lt;1gt;. Казну характеризовали как единое публичное лицо, образованное помимо воли частных лиц, занимающее видное место в системе юридических лиц и представляющее государство с хозяйственной стороны lt;2gt;. При этом казна не являлась особым от государства юридическим лицом, а представала в качестве совокупности юридических отношений государства как единого целого к своим составным имущественным и обязательственным элементам. В значении казны государство - такое же лицо в юридическом смысле, как и лица физические, но пользующееся некоторыми привилегиями lt;3gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 1997. Ч. 1. С. 135.

lt;2gt; См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособие (по изд. 1910 - 1912 гг.): В 2 т. М., 1995. Т. 2. С. 91.

lt;3gt; См.: Кавелин К.Д. Избранные произведения по гражданскому праву. С. 197.

Изложенные теоретические положения нашли свое воплощение в Своде законов Российской империи и проекте гражданского уложения России: казна (государство) рассматривалась как субъект права. Так, согласно ст. 406 Свода законов "все имущества, не принадлежащие никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежат к составу имуществ государственных. Такова суть: казенные земли, населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания как публичные, так и казенные, заводы и другие тому подобные, также и движимое имущество, к ним принадлежащие... имущества государственные, поскольку они состоят в ведомстве казны, именуются казенными" lt;1gt;. Кроме того, Свод законов относил к государственному имуществу подати, пошлины, налоговые сборы, доход казны, выморочное имущество, впервые открытые земли, острова, военные и морские добычи, метеориты (ст. ст. 407 - 401) lt;2gt;.

--------------------------------

lt;gt; Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями русских юристов. Кн. 2. С. 43.

lt;2gt; Там же.

В проекте Гражданского уложения России казна признавалась юридическим лицом, т.е. государственным установлением, способным приобретать от своего имени права по имуществу, включая право собственности, принимать на себя обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13). В названном проекте имущество, принадлежащее государству, называлось государственным или казенным. К государственному имуществу относилось бесхозяйное недвижимое имущество. Правовой режим этого имущества определялся Гражданским уложением с изъятиями, указанными в уставах казенного и общественного управления и в отдельных узаконениях (ст. ст. 51, 52). Отличительной чертой публичного юридического лица была его связь с государственным устройством и управлением: казна есть само государство с верховной властью во главе в качестве обладателя государственных имуществ и особого казенного хозяйства lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Гражданское уложение. Кн. 1: Положения общие: проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения. С. 73, 74, 106, 107.

Таким образом, дореволюционная российская теория и законодательная практика рассматривали казну как государство, субъект права, публичное юридическое лицо, наделенное определенными правомочиями (правами) в сфере имущественных отношений.

Советская наука рассматривала казну во многих аспектах.

По мнению А.В. Венедиктова, "термин "казна" включает три аспекта: государство как непосредственный самостоятельный участник гражданского оборота, т.е. как юридическое лицо (субъект гражданского права); государство как собственник всех средств, проходящих через бюджет; как совокупность всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме" lt;1gt;. Он утверждал, что учение о государстве как о юридическом лице гражданского права, как о фиске (казне) появилось в эпоху полицейского государства, когда государство в качестве участника гражданского оборота было противопоставлено судами и наукой права государю как носителю политической власти, ибо лишь этим путем считали возможным подчинить государство в гражданско-правовых отношениях общегражданским нормам и общим судам. Лишь намного позднее - с возникновением буржуазного государства - западноевропейские государствоведы развили учение о том, что государство, будучи носителем политической власти, является юридическим лицом, фиском (частноправовой личностью) и субъектом международных отношений lt;2gt;. В 1947 г. С.Н. Братусь писал: "Фиск и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами: это все стороны одного и того же явления - государства" lt;3gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 813.

lt;2gt; См.: Венедиктов С.Н. Правовая природа государственных предприятий // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 1. С. 319 - 321.

lt;3gt; Братусь С.Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений // Ученые труды ВИЮН МЮ СССР. М., 1947. Вып. 9. С. 11.

До принятия действующего Гражданского кодекса РФ к имуществу, составляющему казну, относились средства республиканского бюджета РФ, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: приложение N 1 к Постановлению Пленума Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.

По нашему мнению, современное гражданское законодательство рассматривает "казну" как объект и одновременно как субъект права публичной (государственной и муниципальной) собственности.

Так, согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Соответственно средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Вред, причиненный государственными и муниципальными органами, возмещается за счет казны соответствующего уровня (ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Однако в ст. 1071 ГК РФ современный российский законодатель, продолжая дореволюционные традиции, понимает под казной сами публично-правовые образования: Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования. Полагаем, что законодателю в целях недопущения смешивания понятий казны-имущества и казны-субъекта следует уточнить содержание названной статьи, указав в ней, что ответственность государства (казны) осуществляется за счет государственного (казенного) имущества соответствующего уровня (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Кайль Я.Я. Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 119.

Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях с помощью государственных и муниципальных органов, должностных лиц и организаций, предусмотренных законом, имеет несколько форм, начиная от участия в деятельности унитарных предприятий, корпоративных организаций и заканчивая заключением, исполнением различного рода гражданско-правовых договоров, внешнеэкономической деятельностью.

Гражданский кодекс РФ предусматривает участие государства и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в качестве третьей разновидности субъектов гражданского права, наряду с физическими и юридическими лицами (ст. 124) lt;1gt;. По существу, государственно-публичные и муниципально-публичные образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) можно назвать особыми субъектами гражданского права (sui generis), специфическими участниками гражданского оборота, субъектами гражданско-правовых обязательств и деликтных отношений. При этом они выступают на равных с иными участниками гражданско-правовых отношений - гражданами и юридическими лицами и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц, но с учетом особенностей, предусмотренных законом (ст. 124 ГК РФ).

--------------------------------

lt;1gt; Понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в римском частном праве применительно к муниципиям, а затем было перенесено на все другие корпорации и, наконец, на само государство. См.: Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 32 - 40, 189 - 191.

Гражданское законодательство не может изменить правовое положение публично-правовых образований, установленное нормами публичного (конституционного, муниципального и административного) права. Принимая участие в гражданско-правовых отношениях, Российская Федерация продолжает оставаться суверенным (независимым) государством, особой организацией (органом) политической публичной власти (imperium), обладающей совокупностью властных полномочий на своей государственной территории в отношении проживающего в его пределах населения (граждан, выплачивающих налоги).

Будучи субъектом гражданского права, обладая весомой частью собственности, государство продолжает выполнять экономические, социальные и правоохранительные функции в интересах всего общества, сохраняет властные полномочия по вертикали. Однако государственно-властные полномочия никоим образом не должны влиять на равенство участников гражданско-правовых отношений, на соблюдение правил и принципов гражданского права. Государство обязано соблюдать правила игры, им же установленные, и применять нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

По замечанию Д.В. Пяткова, государство добровольно (в силу закона) ограничивает свои властные (имперские) полномочия в момент вступления в гражданские правоотношения, не допускает властность (субординацию) при реализации гражданско-правовых правомочий, сохраняя при этом все признаки властных (административных) полномочий за пределами гражданских правоотношений lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 58.

"Особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, - подчеркивает В.П. Звеков, - не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в смешанные отношения власти и подчинения, в противном случае исчезает рынок и разрушается его гражданско-правовая основа" lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 183.

В.Г. Голубцов пришел, на наш взгляд, к верному выводу о том, что государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией-сувереном, носителем одновременно конституционной и гражданско-правовой правосубъектности, ограничивая при этом свой иммунитет в добровольном порядке lt;1gt;. Еще в советский период С.Н. Братусь подчеркивал, что государство при вступлении в гражданские правоотношения добровольно ограничивает свой иммунитет lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 29.

lt;2gt; См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 108.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте. Являясь собственником публичного (государственного) имущества, государство выступает в имущественном обороте как доминиум, как некое юридическое лицо с соблюдением ряда правил, действующих для юридических лиц, для которых обязательными являются положения Гражданского кодекса РФ о гражданской право-, дее-, сделко- и деликтоспособности. Как писал еще Г. Еллинек, если государство - субъект права и если оно не физическое лицо, то оно может быть только юридическим лицом (корпорацией), хотя и обладающим рядом особенностей по отношению к обыкновенным юридическим лицам lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 177 - 185, 192, 193.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, будучи субъектами гражданского права, обладают целевой (специальной) гражданской правоспособностью, ибо их деятельность нацелена на выполнение публичных функций, предусмотренных нормами публичного (конституционного и муниципального) права, на служение делу народа. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина должны быть их безусловной обязанностью (ст. 2 Конституции РФ) lt;1gt;. При рассмотрении одного из конституционных обращений Конституционный Суд РФ указал: "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы" lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См., например: Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 16.

lt;2gt; Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О.

Гражданское законодательство советского периода не признавало государство субъектом гражданского права вплоть до принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.

Некоторые юристы допускали отдельные звенья государственной власти в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений, но не само государство lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См., например: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 123.

Другими отрицалась и гражданская право- и дееспособность государства (учитывались лишь неизменные качества публично-правовых образований - суверенитет и публичная власть), поскольку государство как участник гражданского оборота "не выступает в качестве обычной фигуры гражданского права, а остается властным субъектом" lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 108.

Третьи утверждали, что государство является непосредственным участником гражданских правоотношений. Гражданская правосубъектность государства имеет особый характер, служит его властно-публичным целям, устанавливается и воплощается не только гражданско-правовыми, но и другими мерами и способами, присущими суверену. При этом они признавали наличие у государства и иных публично-правовых образований гражданской правосубъектности и указывали на существование властных элементов в процессе реализации государством гражданских прав lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978; Пушкин А.А. Советское государство как субъект советского гражданского права. Харьков, 1965. С. 12, 13; Перетерский И.С. Советское государство как субъект гражданских прав // Советское гражданское право: Учебник. М., 1959. Т. 1. С. 93 - 97; Иоффе О.С. Советское гражданское право: Общая часть. Л., 1958. С. 119 - 121; Советское гражданское право / Под ред. О.А. Красавчикова. 2-е изд. М., 1972. Т. 1. С. 139.

Предполагалось также, что гражданская правосубъектность государства заключает единство политического и хозяйственного руководства страной, единство власти суверена и собственника, представляющего в своем лице весь советский народ.

В советский период, когда все средства производства, за некоторыми исключениями, были объектом исключительно государственной социалистической собственности, а государство - единым собственником государственного имущества, преобладала точка зрения, согласно которой Советское государство являлось единым и единственным собственником всего государственного имущества, в чьем бы управлении оно ни находилось. Субъектом права общенародной социалистической собственности признавалось само социалистическое общество в целом, весь советский народ в лице своего социалистического государства. Все без исключения государственное имущество, в чьем бы ведении оно ни находилось, составляло единый фонд государственной социалистической собственности. Отдельные государственные органы лишь управляли закрепленными за ними частями этого фонда, не являясь их собственниками lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См., например: Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 2. С. 315, 316; Миколенко Я.Ф. Право кооперативной собственности в СССР. М., 1961. С. 56; Советское гражданское право / Под ред. О.А. Красавчикова. Т. 1. С. 185; Брагинский М.И. Советское государство как субъект гражданского права // Советское гражданское право. Ч. 1 / Отв. ред. В.А. Рясенцев. М., 1960. С. 113; Грибанов В.П. Советское государство как субъект гражданского права // Гражданское право / Под ред. П.Е. Орловского, С.М. Корнеева. М., 1969. Т. 1. С. 131.

Современный законодатель представляет наше государство в качестве субъекта гражданского права, правда, не как единое публично-правовое образование, а в виде многоуровневой системы (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований).

В ст. 125 ГК РФ указано, что органы государственной власти от имени Российской Федерации и субъектов РФ приобретают своими действиями и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках своей компетенции. В случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Обладают ли государственные и муниципальные органы, участвующие в гражданско-правовых отношениях от имени государства, муниципальных образований, гражданской правосубъектностью? Этот вопрос остается дискуссионным.

По мнению одних ученых, участниками гражданско-правовых отношений являются непосредственно органы публичных образований lt;1gt;; с точки зрения других - сами публично-правовые образования, которые приобретают для себя права и обязанности через свои органы lt;2gt;; по решению третьих - публично-правовые образования и их органы lt;3gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 65.

lt;2gt; См.: Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. С. 11.

lt;3gt; См.: Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 169; Гражданское право: Учебник / Под ред. Т.И. Илларионовой, Б.М. Гонгало, В.А. Плетнева. М., 1998. Ч. 1. С. 141.

Так, Э.В. Талапина полагает, что гражданской правоспособностью обладает все государство в целом, а дееспособностью - государственные органы, реализующие правосубъектность государства lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М., 2011. С. 84.

О.Ю. Усков утверждает, что "федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь осуществляют своими действиями права, принадлежащие самому публично-правовому образованию" lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 35 - 36.

А.В. Головизнин замечает, что органы государственной власти (местного самоуправления) не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия, в силу того что виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК РФ, а перечень и признаки юридических лиц - в ст. ст. 48 - 123 ГК РФ. Ученый подчеркивает, что "правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе и государством), не обладает властными полномочиями и отлична от правовой природы органа государственной власти" lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 64.

М.В. Жабреев полагает, что "органы публичного образования не являются субъектами гражданско-правовых отношений и действуют от имени публичного образования, поэтому у них нет и быть не может каких-либо особых организационных форм и вещных прав". По его мнению, органы публичных образований не могут иметь статус юридического лица (учреждения), так как государственное учреждение согласно гражданскому законодательству не обладает властными полномочиями в отношении третьих лиц, а указание в п. 1 ст. 120 ГК РФ на возможность осуществления учреждением управленческих функций говорит лишь о возможности учреждения управлять объектами, а не субъектами права lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Жабреев М.В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. М., 2001. С. 214, 216, 218.

По убеждению В.Н. Гапеева, С.А. Зинченко и А.А. Лукьянцева, органы публичного образования не являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и не имеют статуса юридического лица, всегда действуют от имени публичного образования lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Новый Гражданский кодекс Российской Федерации: Краткий научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Гапеева, С.А. Зинченко, А.А. Лукьянцева. Ростов-н/Д, 1995. Ч. 1. С. 158, 159.

В.Г. Голубцов полагает, что гражданско-правовая природа Российской Федерации всегда монистична в том смысле, что Федерация является единым самостоятельным субъектом, а модель участия в обороте плюралистична. Действующие в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью. Они действуют в целях реализации функциональной правоспособности Российской Федерации в качестве элемента государственного аппарата на основе норм публичного права, а их гражданско-правовая природа аналогична природе органа юридического лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности. В то же время В.Г. Голубцов отмечает, что государственные органы при участии в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей могут иметь статус юридического лица (публичного учреждения) lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 6 - 10.

По нашему мнению, органы государственной власти, государственные органы и органы местного самоуправления, осуществляя имущественные права публично-правовых образований в общественных отношениях, регулируемых нормами гражданского законодательства, действуют от имени соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и в то же время, обладая статусом некоммерческих организаций (учреждений), от своего имени. При этом гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов (юридических лиц, учреждений), реализующих гражданскую правосубъектность государства, отличается от правового статуса обычных юридических лиц. Эти особенности касаются порядка их возникновения и прекращения, правового режима их имущества, гражданско-правовой ответственности и т.д. lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Об особенностях государственных и муниципальных органов как юридических лиц см. подробнее: Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005; Он же. Гражданско-правовая ответственность по деликтным обязательствам. СПб., 2006; Головизнин А. Указ. соч. С. 62, 63.

О.Е. Кутафин верно, на наш взгляд, подчеркивает, что "органы государственной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях не только от имени соответствующего публично-правового образования, но и самостоятельно, в роли финансируемых собственником государственных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество под субсидиарную ответственность создавшего их публично-правового образования" lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т. М., 2011. Т. 6: Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. С. 133.

Наделение государственных и муниципальных органов, включая органы исполнительной власти, признаками юридического лица позволяет рассчитывать на гражданско-правовую защиту участников имущественных правоотношений независимо от публичности его статуса. Между властными полномочиями государственного органа и его гражданской правосубъектностью существует постоянная диалектическая взаимосвязь, взаимообусловленность: чтобы выполнять поставленные перед ним задачи и защитить свои имущественные интересы, государственный или муниципальный орган стремится приобрести гражданско-правовой статус.

Позиция Э.В. Талапиной, приведенная выше, ведет к недопустимому отделению друг от друга гражданской правоспособности и дееспособности публично-правовых образований. Государство (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) - это идеальная совокупность множества государственных и иных органов, большинство которых обладают статусом юридических лиц, призванных реализовывать единую цивилистическую право- и дееспособность, осуществлять публично-правовые функции государства в сфере имущественных отношений.

Еще в советский период М.И. Брагинский отмечал, что государственные образования осуществляют гражданско-правовую деятельность (складывающуюся из определенных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений, реализацию гражданских прав и исполнение гражданских обязанностей) через сеть своих организаций, которыми могут выступать организации, обладающие и не обладающие правами юридического лица. Органы публичных образований являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и имеют статус юридического лица lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 21, 46, 64, 145, 173.

А.В. Венедиктов писал: "Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, как к юридическим лицам именно гражданского права" lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 646.

В настоящее же время, отмечает А.А. Иванов, практически все государственные органы, участвующие в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами, и главное здесь не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. 1. С. 185.

На наш взгляд, критически следует отнестись и к утверждению В.Г. Голубцова о том, что гражданско-правовая природа государственных органов, действующих в рамках ст. 125 ГК РФ, аналогична природе органа юридического лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности. Невозможно рассматривать юридическое лицо как орган другого юридического лица (публичного образования). Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не признаны позитивным законодательством юридическими лицами, а признание государственных органов, действующих в качестве юридических лиц (учреждений), органами этих публично-правовых образований как публичных юридических лиц заметно осложнило бы правовую ситуацию, связанную с применением ст. ст. 124 и 125 ГК РФ. Юридические лица - государственные и муниципальные органы, действующие от имени публично-правовых образований в рамках ст. 125 ГК РФ, не могут не обладать самостоятельной гражданской правосубъектностью. Они потому наделяются правами юридического лица, что такое правонаделение дает им юридическую возможность участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, обладать определенным имуществом, осуществлять гражданские права и нести гражданско-правовую ответственность в установленном законом порядке.

Непонятно и суждение ученого о том, что "государственные органы при участии в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей могут иметь статус юридического лица (публичного учреждения)". Представляется, что статус юридического лица необходим государственным и муниципальным органам не только в целях их обеспечения определенными материальными ресурсами (мебелью, оргтехникой, транспортом и т.п.), но и для усиления защиты имущественных прав обычных субъектов гражданского права (физических и юридических лиц).

Анализ действия современного законодательства показывает, что большая часть государственных и муниципальных органов, действующих от имени государственных и муниципальных образований в имущественных отношениях, регулируемых нормами гражданского права, являются юридическими лицами - некоммерческими организациями в виде бюджетных и автономных учреждений lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См., например: Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329; Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450.

Так, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организации данного вида положений закона и в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ст. 41).