Об’єктивні ознаки та суб’єктивні чинники правового забезпечення екологічної безпеки.

Взаємовідносини людини і природи споконвіку були непростими. Але особливого загострення вони набули наприкінці XX ст., коли господарсько- перетворююча діяльність людства за масштабністю та інтенсивністю зрівнялася з природними геологічними процесами і фактично поставила земну цивілізацію на межу екологічної катастрофи.

Сьогодні екологічна безпека становить одну з фундаментальних складових національної безпеки України.

Людство нині вступило в якісно новий етап взаємодії з навколишнім природним середовищем, широкомасштабного використання його ресурсів. Тому при осмисленні таких глобальних і загальноцивілізаційних проблем як гармонізація і раціоналізація відносин людини з природою, сталий та екологобеспечний соціально-економічний розвиток будь-якої країни світу, треба враховувати особливості функціонування на сучасному етапі, закономірності біосферних процесів і вплив на них інтенсивної виробничої діяльності, допустимі рівні антропогенних навантажень на навколишнє природне середовище та окремі його компоненти. Крім того, слід брати до уваги ряд наріжних і концептуальних положень, що стосуються органічної єдності та нерозривності функціонування суспільства, економіки і біосфери, зважаючи, звичайно, й на потенційні відтворювальні, відновлювальні та асиміляційні можливості останньої.

На сучасному етапі розвитку цивілізації надзвичайно гострою стала проблема ресурсно-екологічної безпеки існування людства. При цьому зазначена проблема, на нашу думку, не може бути вирішена як за допомогою силових методів, так і односторонніх дій будь-якої країни, оскільки сьогодні мають місце тісна ресурсно-екологічна взаємозалежність усіх держав світу та тотальний, всезростаючий транскордонний антропогенний вплив на біосферу Землі в цілому.

Ресурси планети, земної біосфери обмежені і мають чітко окреслені параметри та величини, а кількість народонаселення і його матеріальні потреби зростають досить високими темпами.

Екологічну безпеку вивчають і прогнозують у глобальних, регіональних, локальних і точкових межах, вона обмежена часом і розмірами здійснюваних акцій.

Суб'єкти екологічної безпеки - індивіди, екосистеми, суспільство, держава, біосфера.

Об'єкти екологічної безпеки - природні ресурси, навколишнє середовище, права, матеріальні цінності, духовні потреби особистості.

Сучасні політологи і соціологи, вчені аналітики стверджують, що на початку XXI ст. людство переживає новий, надзвичайно складний етап розвитку, коли загострилась низка планетарних проблем (демографічна, економічна, екологічна, етнічна, політична) і конче потрібно розробити міжнародну програму управління глобальною безпекою і ризиком, встановити допустимі межі різних ризиків («граничних умов»), порушення яких спричинює глобальну загрозу життю людини і цивілізації.

Відповідно до положень Концепції (основи державної політики) національної безпеки України, затверджена Постановою Верховної ради України від 16.01.1997р., яка спрямовує зусилля наукової громадськості на розроблення систем оцінки й упередження екологічних ризиків розрізняють такі види загроз:

- військові - глобальна ядерна війна, застосування зброї масового знищення, локальні й великі війни з використанням психотропних і психотронних засобів впливу на людей та ін..;

- екологічно-соціальні - масова бідність і голод, неконтрольовані урбанізація і міграція населення, епідемії й пандемії, маніпуляції з генами та безконтрольне поширення генетично модифікованих рослин і тварин;

- екологічні - негативні зміни клімату (зокрема глобальне потепління, зміщення кліматичних зон, закислення довкілля), забруднення природних вод, знищення лісів, розростання пустель, ерозія ґрунтів, перехімізація атмосфери, зменшення біорізноманіття.

Систему екологічної безпеки створюють і розвивають відповідно до Конституції України, указів Президента України, постанов Уряду, державних програм у цій сфері.

Під державною системою екологічної безпеки розуміють сукупність державних заходів (правових, економічних, технічних, гуманітарних і медичних), спрямованих на підтримання рівноваги між екосистемами та антропогенними й природними навантаженнями.

Вимоги екологічної безпеки знаходять своє закріплення в обов'язкових нормах, правилах, стандартах щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів тощо. Так, у ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачена система екологічних нормативів. Вони встановлюють гранично допустимі викиди та скиди в навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів. Це дає змогу стверджувати, що в сучасних умовах забезпечення екологічної безпеки стало розвиватися як самостійний напрямок діяльності держави і суспільства.

Пріоритети державної політики в галузі охорони навколишнього середовища та природних ресурсів визначаються «Основними напрямками державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», затвердженими Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998р. № 188-98-ВР.

Витрати на реалізацію природоохоронних програм і заходів потребують значних коштів. Однак протягом найближчих 5-10 років країна буде дуже обмежена у коштах необхідних для поліпшення стану навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів. Тому необхідно чітко визначити пріоритетні напрями та проблеми з метою відпрацювання реалістичних ефективних та економічно вигідних рішень. З цією метою, виходячи з реального екологічного стану території України, необхідно врахувати такі основні критерії і чинники: погіршення здоров’я людей через значну забрудненість довкілля; втрати, що призводять до зниження продуктивності народного господарства, зумовлені збитками або руйнуванням фізичного капіталу і природних ресурсів; погіршення стану або загроза завдати непоправної шкоди біологічному та ландшафтному різноманіттю і, зокрема лукам, пасовищам, озерам, водоймам, річкам, землям, лісовим, прибережним і морським екосистемам, гірським районам; еклого-економічну ефективність природоохоронних заходів.[1]

До основних пріоритетів охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів належать: гарантування екологічної безпеки ядерних об’єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму шкідливого впливу наслідків на Чорнобильській АЕС; поліпшення екологічного стану басейнів рік України та якості питної води; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунально-очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи

природокористування та адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці,

будівництві, сільському господарстві, на транспорті, збереження

біологічного та ландшафтного різноманіття, заповідна справа.[2]

Для досягнення реалізації природоохоронних програм і заходів передбачається вирішення таких завдань: зменшення до мінімуму рівня радіаційного забруднення; захист повітряного басейну від забруднення, насамперед у великих містах і промислових центрах; захист і збереження земельних ресурсів від забруднення, виснаження і нераціонального використання; збереження і розширення територій з природним станом ландшафту, посилення природоохоронної діяльності на заповідних і рекреаційних територіях; підвищення стійкості та екологічних функцій лісів; знешкодження, утилізація та захоронення промислових та побутових відходів; запобігання забрудненню морських і внутрішніх вод, зменшення та припинення скиду забруднених стічних вод у водні об’єкти, захист підземних вод від забруднення; збереження та відродження малих річок, здійснення управління водними ресурсами на основі басейнового принципу; завершення створення державної системи моніторингу навколишнього природного середовища, створення системи прогнозування, запобігання та оперативних дій у разі надзвичайних ситуацій природного і природно-техногенного походження; забезпечення екологічного супроводу процесу конверсії військово-промислового комплексу; здійснення заходів щодо екологічного контролю за діяльністю Збройних Сил України; розробка механізмів реалізації схем природокористування; впровадження дійових економічних складових впливу на систему природокористування; створення системи екологічної освіти, виховання та інформування.

Державна політика у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки реалізується через окремі міждержавні, державні, галузеві, регіональні та місцеві програми, які спрямовуються на втілення визначених пріоритетів.[3]

Екологічна безпека - комплекс станів, явищ і дій, що забезпечують екологічний баланс на Землі та в окремих її регіонах на рівні до якого фізично, соціально-економічно, технологічно і політично готове людство.

Екологічна безпека є компонентом національної безпеки, що гарантує захищеність життєво важливих інтересів людини, суспільства, довкілля та держави від реальних або потенційних загроз, що їх створюють антропогенні чи природні чинники.

Сьогодні екологічна безпека становить одну з фундаментальних складових національної безпеки України.

Дослідження екологічної безпеки у складі національної безпеки держави мають певну історію та істотні здобутки. Початок досліджень припадає на середину 90-х років минулого століття, коли усвідомлення незалежності держави потребувало методологічного і методичного забезпечення формування політики національної безпеки, вивчення засад національної безпеки як системного багатокомпонентного явища й однієї з фундаментальних основ державотворення. Тому розгляд екологічної безпеки в сучасних реаліях формування національної стратегії і врівноваженої політики вбачається актуальним науковим завданням, на розв'язання якого і спрямована пропонована праця.

Після проголошення Україною свого суверенітету та незалежності у державі розпочинається новий стан законотворення, у тому числі стосовно подальшого вдосконалення напрацьованих за довгі попередні роки правових основ охорони довкілля. Вперше необхідність вирішення цієї проблеми було передбачено у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., прийнятій Верховною Радою УРСР. Декларація закріпила положення про те, що Українська держава дбає про екологічну безпеку громадян, про генофонд народу, його молодого покоління.

25 червня 1991 р. приймається Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» (діє зі змінами та доповненнями). Відповідно до ст. 1 Закону завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідація негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об’єктів, пов’язаних з історико-культурною спадщиною.

Одним із важливих напрямів охорони довкілля, який постав перед Українською державою та потребує свого вирішення, є кодифікація законодавства про довкілля. Як влучно зауважив В. Попов, кодифікація екологічного законодавства йде шляхом надмірної диференціації нормативних актів на рівні законів і підзаконних нормативних актів у сфері екології. Оновлення екологічного законодавства відбувається із застосуванням тих засобів, які використовувалися у 60-х роках ХХ ст., тобто диференційовано щодо кожного з природних ресурсів або для регулювання окремих спеціальних питань.[4]

Нині екологічне законодавство України - багатогалузева система нормативних актів різної юридичної сили, що ускладнює їх використання та призводить до численних суперечностей між ними або неузгодженості окремих актів і їх дублювання. Наявність нормативних приписів у великій кількості правових приписів створює значні труднощі для їх практичного використання [5]. Таким чином, кодифікація екологічного законодавства у формі прийняття комплексного законодавчого акта є нагальною проблемою, яку слід розглядати у якості пріоритетних завдань державної політики.

У науці екологічного права напрацьовані досить вагомі теоретичні розробки стосовно форми, структури та змісту кодифікованого акта в галузі регулювання екологічних суспільних відносин. Таким законодавчим актом, на думку багатьох учених, повинен стати Екологічний кодекс України.[6]

Разом з тим необхідно зауважити таке.

Прийняття при такій палітрі, як стверджує А.П. Гетьман, законодавчих актів Екологічного кодексу, як форми кодифікованого акта, є недоцільним, оскільки він не зможе своїм змістом об’єднати існуючі кодекси і закони. Кодифікація екологічного законодавства України на сучасному етапі можлива лише у формі Кодексу законів України про довкілля. При такій формі кодифікації об’ єднання законодавчих актів не буде механічним, а матиме змістовне наповнення принциповими положеннями існуючих кодексів та законів екологічного спрямування і надасть можливість створити єдине законодавче підґрунтя для подальшої законодавчої та правозастосовної практики. Отже, прийняття кодексу законів України про довкілля повинно завершити кодифікаційний процес у сфері регулювання екологічних суспільних відносин, створити законодавчу базу, адаптовану до норм і принципів права ЄС та міжнародного права для належного правового забезпечення охорони довкілля.[8]

Особливе значення дослідження екологічної безпеки в системі національної безпеки пов'язано з аналізом, попередженням та

прогнозуванням надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, що характеризуються постійним збільшенням матеріальних збитків і соціальних втрат. Означені проблеми ґрунтовно розглядали А. Б. Качинський, І.М. Ляшенко, Б. М. Данилишин, А. В. Степаненко, В.О. Владимиров, В. І. Ізмалков, Б. М. Порфир'єв та ін. фахівці. Адже наприкінці XX століття людство втрачало в результаті аварій і катастроф 5-10% сукупного валового продукту, тоді як його щорічний приріст становив лише 2-3%.

Нині змінюється характер надзвичайних ситуацій, небезпеки і загрози стають тісніш взаємопов'язаними, дослідження їх дедалі більше переходить у міждисциплінарну площину.

Згідно з Законом України «Про основи національної безпеки України» (№ 964-IV від 19 червня 2003 р.) національна безпека України забезпечується шляхом проведення виваженої державної політики відповідно до прийнятих доктрин, стратегій, концепцій і програм у таких сферах, як політична, економічна, соціальна, воєнна, екологічна, науково-технологічна,

інформаційна тощо (ст. 5).

Конкретні засоби і шляхи забезпечення національної безпеки України обумовлюються пріоритетністю національних інтересів, необхідністю своєчасних заходів, адекватних характеру і масштабу загроз цим інтересам, і мають ґрунтуватися на правових засадах.

Подолання екологічних загроз є складовою економічної політики держави та основним завданням політики екологічної. Субординація політик не має методологічно усталеної парадигми. І це вимагає певного екскурсу до методологічних проблем та засад визначення ролі і місця екологічної безпеки в системі національної безпеки у контексті забезпечення безпеки економічної. Так, перш за все, не можна не погодитись з Б. Губським відносно того, що у стратегічному (глобальному) сенсі економічну безпеку гарантує лише конкурентоспроможна економіка. Водночас держава практичним господарським управлінням переважно вирішує лише локальні завдання і досягає локальних цілей, що становлять повсякденну актуальність, і орієнтує на це всі вектори державної політики.[9]

Екологічна безпека має уможливлюватися саме через реалізацію стратегічних цілей (бо результативність екологічної політики визначається з часом) та потребує постійного державного піклування, передусім на інституційному рівні. Так, для здійснення екологічної політики на державному рівні потрібно достатньо усвідомлювати не лише екологічні проблеми, а й економічну можливість їхнього розв'язання.[10]

Визначати цю економічну спроможність можна лише у контексті певних екологічних загроз та системи фінансування як окремих екологічних заходів, так і структури формування державного бюджету і ВВП країни загалом. Одним з показників, які використовуються міжнародною статистикою, є співвідношення активності держави у царині екологічної політики з певними значеннями розміру ВВП на душу населення на рік. Так, Японія розпочала активне впровадження екологічної політики при досягненні ВВП на душу населення на рівні 1600 дол. США, а Тайвань — 5500 дол., однак це не може слугувати дороговказом для України, бо рівень екологічних загроз і загострення екологічних проблем не допускають затримки у їх вирішенні, а свідомість українського суспільства вже цілком підготовлена до активізації екологічної політики. Це підтверджують дослідження, зокрема, О. Г. Стегнія, В. О Крисаченка, М. І. Хилька, О. М. Яницького та ін. [11]

Основою для визнання спроможності до реалізації тієї чи іншої моделі екологічної політики є національний екологічний інтерес або, за А. Качинським і Г. Хміль, «національний інтерес у сфері екологічної безпеки» [12]. Національний інтерес як такий має підпорядковану ієрархічну структуру. По суті, коректніше говорити про національні інтереси, які в сукупності визначають політику держави на всіх рівнях, і про національні інтереси, які визначають екологічну політику зокрема. Національні інтереси держави, за класифікацією Н. Нижник, Г. Ситника та В. Білоуса, розподіляються за різними ознаками на такі:

• за ступенем важливості для суспільства — життєво важливі, важливі

та ін.;

• за ступенем стійкості — короткострокові, середньострокові та довгострокові.

Розглянемо у такій систематизації національний екологічний інтерес України. Він має постійний характер з певними особливостями на внутрішніх і зовнішніх векторах прояву. Термін його актуалізації не обмежений, бо має територіальну, а не політичну прив'язку. До того ж, як відомо, є ряд глобальних (або регіональних) екологічних проблем, розв'язання яких потребує спільних дій та екологічних зобов'язань багатьох країн, в тому числі й України.

За ступенем стійкості це інтерес довгостроковий, адже актуальність його не зменшиться попри всі намагання підвищити ефективність екологічної політики. Бо, по-перше, потреби суспільства у безпечному довкіллі зростатимуть, а по-друге, кожна «перемога» над рівнем забруднення чи нераціональним використанням природно-ресурсного потенціалу забезпечується зростанням екологічних витрат, а ресурс завжди буде обмеженим.

За функціональними сферами екологічний інтерес відповідає політичним, економічним, соціальним і навіть воєнним сферам прояву. Останнє, до речі, пов'язано з утилізацією застарілого озброєння, використанням екологічно небезпечних речовин і технологій в оборонних цілях тощо.

Таким чином, національний екологічний інтерес є фундаментальною цінністю суспільства, і піднесення його значення сприятиме поступальному розвиткові держави. Реалізація національного екологічного інтересу спирається на поєднання інтересів регіону, міста, об'єкта з інтересами держави та виконанням державою конституційних зобов'язань і міжнародних угод. Національний екологічний інтерес забезпечується державними інституціями і державною політикою органічної єдності гуманітарного, технологічного, соціально-економічного розвитку, політичної стабільності й

65

піднесення добробуту населення. Фактично всім тим, що «звертає суспільство до загальнолюдських цінностей, соціального захисту і гуманітарних пріоритетів».[13]

На особливу увагу заслуговує вплив засобів масових комунікацій на усвідомлення й актуалізацію того чи іншого національного інтересу. Дослідження відомого німецького філософа В. Хьосле довели, що часто засоби масової інформації формують штучні уявлення про потреби й суспільні інтереси, які ґрунтуються суто на комерційних зисках певних компаній.[14]

При визначенні місця екологічної безпеки в системі національної безпеки держави (вищий рівень національного інтересу) важливий аспект цього методологічного завдання полягає у вивченні стратегічного планування екологічної політики та визначенні особливостей формування відповідних прогнозованих стратегій як складової цілісної системи всебічного гарантування національної безпеки держави на середню та віддалену перспективу.

Які ж принципи доцільно покласти в основу стратегічного планування політики екологічної безпеки?

Це, по-перше, принцип політичних пріоритетів екологічної діяльності (за аналогією із загальним принципом стратегічного планування, який формулюється як принцип єдності економіки і політики за пріоритету політики» [15]). Попри те, що справді політика є концентрованим

вираженням економіки, коли йдеться про екологічну політику, розуміємо, що політична воля може забезпечити широкий поступ екологічних ініціатив.

Другий принцип стратегічного планування політики екологічної безпеки — принцип збалансування та взаємного доповнення національних та регіональних пріоритетів у розробці та впровадженні екологічної політики. Цей принцип реалізується системою державних замовлень на здійснення та впровадження екологічної політики та формування пріоритетів регіонального рівня через можливості залучити фінансування природоохоронних проектів на місцевому (обласному, районному, міському) рівні. Цей принцип є похідним від принципів регіональної політики вирівнювання, а саме — принципу системної збалансованості з урахуванням усіх видів державної підтримки регіону та гранично допустимої локалізації [16]. Прикладом може слугувати система державних субсидій і трансфертів, що спрямовуються на заходи з екологічної безпеки чи надання податкових або нефінансових пільг при залученні місцевих ресурсів на реалізацію проектів з підвищення екологічної безпеки.

Третім можна вважати принцип науково-технічного обґрунтування стратегічного планування політики екологічної безпеки, який реалізується з підвищенням рівня науково-технічних та дослідно-конструкторських робіт екологічного спрямування. Обов'язковим має бути постійний науково- технічний супровід проектів з екологічної безпеки. Кінцевий рівень реалізації цього принципу у практичній площині визначається відповідністю прийнятих рішень до рекомендацій науково-технічних фахівців та науковців. Так, кожна державна соціально-економічна програма вимагає ретельного наукового обґрунтування та створення умов для постійного моніторингу її реалізації. Це, зокрема, відбито у настановах до Стратегічної оцінки навколишнього середовища (SEA), що використовується країнами Євросоюзу, США та Канади. Для України моніторинг державних програм у процесі їх виконання та після реалізації є нагальним та актуальним завданням інституційного рівня.

Четвертий принцип стратегічного планування політики екологічної безпеки — принцип громадського контролю. Він реалізується у залученні громадських активістів (через неприбуткові організації, ініціативні групи, окремих небайдужих громадян) та системи громадського почину до процесу планування, прийняття рішень та дій у сфері екологічної безпеки. Практично це може виявитися у створенні громадських рад та приймалень при регіональних відділеннях Мінекоресурсів, проведенні відкритих слухань, конференцій, семінарів, поширенні інформації з екологічних питань через ЗМІ тощо. Так, у Першій всеукраїнський конференції екологічної громадськості (грудень 2000 р.) брали участь представники понад 150 неурядових екологічних організацій, де критичний діалог між владою та громадськими активістами набув продуктивної конкретики, рішення та рекомендації конференції стосувались як загальних, так і локальних проблем поліпшення стану довкілля. Через два роки, на Національній конференції зі сталого розвитку (листопад 2002 р.) цей діалог став ще конструктивнішим та продемонстрував відчутний вплив громадських організацій на діяльність влади у сфері екологічної політики. Представники тридцяти восьми громадських організацій складають Громадську раду при Мінекоресурсів України.[17]

Узагальнюючи вищенаведене, слід зазначити, що:

• екологічна безпека є органічною складовою національної безпеки держави, що відбито в офіційних документах та підтверджується логікою розвитку держави та суспільства і має забезпечуватися виваженою й ефективною державною політикою всіх рівнів;

• екологічна безпека як складова державної політики має внутрішню структуру, методологію та методику вивчення, певні умови реалізації — нормативно-правове забезпечення формування і впровадження політики екологічної безпеки та стратегічне планування;

• стратегічне планування політики екологічної безпеки, на думку

автора, має спиратися на принципи: політичних пріоритетів екологічної діяльності, збалансування та взаємного доповнення національних та регіональних пріоритетів, науково-технічного обґрунтування стратегічного планування, громадського контролю, що визначають ефективність

стратегічного планування у цій сфері та перспективності екологічної політики держави загалом.

Діяльність щодо забезпечення екологічної безпеки як складової державної політики та об'єкта стратегічного планування є вагомим важелем сприяння демократизації суспільства та інтеграції держави до європейських структур.