Юридичні гарантії ефективного використання природних ресурсів.

Всі важелі народногосподарської природозахисної системи становлять єдине ціле і доповнюють один одного. Водночас кожен із них має самостійні функції, розв’язує певне коло завдань і, залежно від рівня сформованості, стимулює або гальмує роботу системи в цілому.

Правовий і нормативний механізми здійснюється у формі загальнодержавного законодавства, а також стандартизації. Саме правове регулювання природокористування є одним із основних важелів управління цим процесом.

Механізм регулювання у сфері природокористування та охорони навколишнього середовища являє собою систему заходів з управління, екологічного законодавства та економічного стимулювання, спрямовану на раціональне природокористування.

Регулювання природокористування - реальний механізм включення природозахисної політики у функціонування господарської системи. Таких регуляторів можна виділити кілька:

- правові та нормативні;

- організаційні (управлінські);

- економічні.

До правових основ охорони навколишнього середовища і раціонального природокористування належить система державних заходів, що її закріплено у праві та спрямовано на збереження й відновлення природних ресурсів і поліпшення умов, необхідних для життя людини і розвитку матеріального виробництва.

До системи права у сфері раціонального природокористування входить:

1. правове регулювання, збереження й відновлення природних ресурсів;

2. державний і громадянський контроль за виконанням вимог охорони природи і раціонального природокористування;

3. юридична відповідальність правопорушників.

Сукупність природоохоронних норм і правових актів, що створюють юридичні гарантії ефективного використання природних ресурсів, об’єднаних спільністю об’єкта, предмета працівників і мети правової охорони природи, утворює правоохоронне законодавство.

Юридичну базу природоохоронного зобов’язання гарантій ефективного використання природних ресурсів становить Конституція України, де в ст.

Державне управління в царині охорони навколишнього природного середовища здійснюють Кабінет Міністрів України, ради народних депутатів та їхні виконавчі й розпорядчі органи, а також спеціальні уповноважені на те державні органи з питань охорони природного середовища та використання природних ресурсів, таким органом в Україні є Міністерство охорони навколишнього природного середовища.

Мінприроди здійснює координацію всіх природоохоронних робіт в Україні, готує для Кабінету Міністрів пропозиції з питань охорони природи і раціонального використання ресурсів, розробляє пропозиції щодо вдосконалення господарського механізму управління процесом природокористування, екологічні нормативи, правила та стандарти; готує довгострокові державні цільові програми з охорони довкілля, здійснює екологічну експертизу схем розвитку і розміщення продуктивних сил України, контроль за дотриманням екологічних норм під час розроблення нової техніки, технології та матеріалів, екологічну експертизу проектів усіх новобудов і діючих промислових об’єктів.

Механізм реалізації прав, свобод та обов’язків людини і громадянина насамперед складається з гарантій їх забезпечення. Зазначені гарантії - це відповідні умови й засоби, які сприяють реалізації кожною людиною і громадянином закріплених у Конституції України прав, свобод та обов’язків.

Юридична гарантованість суб’єктивного права природокористування повинна ґрунтуватися і ґрунтується на принципах екологічного права. Так, Основний Закон України (ст. 13) зазначає, що кожний громадянин має право користуватися природними об’ єктами права власності до закону.

Ознакою юридичної гарантії є її нормативність. Але принцип верховенства права, закріплений в Конституції України виступає в якості правової гарантії, що за відсутності юридичної норми або її невідповідності потребам сучасності, забезпечує інтереси та захищає права суб’єктів, виходячи з принципів права, певних еколого-правових ідей та прав людини. В цьому випадку діє верховенство права.

Природноресурсові кодекси і закони, які мають на меті не тільки охорону відповідного природного об’єкта, скільки його використання як природного ресурсу, значно розширюють сферу гарантованості суб’єктивних прав природокористування. В цьому сенсі слід зазначити, що в сучасних умовах деякими вченими пропагуються ідеї верховенства права, а не закону.

Як стверджує М.К. Черкашина, офіційно закріплений в Конституції України принцип верховенства права (ст. 8), який у правовій державі визначає умови життєдіяльності всього суспільства, створення, існування і функціонування державних органів і громадських організацій, соціальних спільностей, взаємовідносини окремих громадян, не слід протиставляти принципу верховенства закону, особливо стосовно відносин права загального природокористування, але й не завжди треба ототожнювати.

Таким чином, виходячи з дослідженого поняття права

природокористування, аналізу термінологічного змісту загальновживаної категорії «юридичні гарантії», позицій і висловлювань щодо цього вчених, можливо сформулювати поняття юридичних (правових) гарантій суб’єктивного права природокористування.[1]

Юридичні гарантії права природокористування - це система спеціальних правових засобів (юридичних інструментів), способів та умов, передбачених законодавством (матеріальним і процесуальним), за

допомогою яких задовольняються інтереси природокористувачів, забезпечується юридична можливість виникнення, реалізації та захисту суб’єктивного права користування природними ресурсами.

Слід відмітити, що спільність в природокористуванні реально існує, вона достатньо розповсюджена і не випадкова.

Дослідження правової природи спільності юридичних гарантій права користування природними ресурсами передбачає не лише усвідомлення її соціального та правового значення, але й аналіз правових підстав, які обумовлюють її існування. До таких підстав належать правові норми, закріплені у Конституції України, природоресурсовому законодавстві, інших нормативно-правових актах, які регулюють право користування тим чи іншим об’єктом природи.[2]

Виходячи з аналізу законодавства в сфері природокористування, можливо стверджувати про існування спільності правових гарантій при користуванні окремими видами природних ресурсів, які закріплюються в нормативних актах, що регулюють користування об’ єктами природи, незалежно від їх певної специфіки, про що буде зазначено далі. Проте незважаючи на існуючу нормативно-правову базу та відповідні правові гарантії права природокористування, суттєвого вдосконалення та регламентації потребують юридичні гарантії конкретних видів права природокористування.

Слід відмітити, що важливим фактором визначення правової природи спільності юридичних гарантій при користуванні природними ресурсами є закріплене у природоресурсовому законодавстві юридичних гарантій виникнення, реалізації, охорони та захисту права природокористування будь- яким природним об’єктом.

До елементів (інструментарію) юридичних гарантій права

природокористування, які в тій чи іншій мірі можуть бути наявні у певної правової гарантії, можна віднести наступні:

- правова норма чи їх схема, що гарантує та забезпечує юридичну можливість права природокористування;

- процесуальні норми та процедурні способи, що застосовуються суб’єктами права природокористування, органами влади та місцевого самоврядування щодо створення умов для здійснення суб’єктивного права природокористування;

- стадії здійснення правосуб’єктності права природокористування, які передбачають різні правові можливості на етапах виникнення, реалізації та припинення права природокористування.

охорона суб’єктивного права користування природними ресурсами, дія якої розповсюджується на всі наведені елементи правової гарантії, починаючи від закріплення в нормативно-правових актах до їх дотримання, є відносно автономним засобом здійснення права природокористування. Але дієвість охорони якраз і полягає в тому, що на будь-якому етапі реалізації охоронюваного права в разі його недотримання або порушення може застосовуватися захист.

На підставі викладеного можна зробити висновок, що зміст юридичних гарантій права природокористування полягає в тому, що вони виступають як спеціально-правовий засіб виникнення реалізації, охорони та захисту прав природо користувачів. Кожна юридична гарантія займає певне місце у всій системі гарантій, які можуть і повинні бути різними, але врешті решт вони зводяться до сталої упорядкованості суспільних відносин, які розглядаються. Очевидно, є незаперечним й положення про те, що кожній галузі права, в тому числі природноресурсовому, притаманна своя система правових гарантій.

Роль та значення юридичних гарантій можна правильно зрозуміти й оцінити, розглядаючи їх як частину цілого. Науковий підхід до зазначених проблем виключає будь-яку однобічність, недооцінку або переоцінку різних груп гарантій. Кожний із вказаних видів гарантій має свою спрямованість і лише у сукупності вони можуть забезпечити виникнення, повну і всебічну реалізацію й захист права природокористування.[4]

В економічній науці досліджувались різноманітні підходи до економічної оцінки природних ресурсів і встановлення розмірів плати за їх використання. В процесі дослідження виникла затратна концепція природокористування, сутність якої полягає в тому, що природні ресурси повинні мати економічну оцінку, оскільки вона є предметом праці. Але критерієм вартісної оцінки природних ресурсів вважалися затрати на освоєння й підтримання об’єктів природокористування у стані придатному для експлуатації. Хибність концепції полягає в тому, що в експлуатацію вводилися передусім ті ресурси на освоєння яких витрачалося менше матеріальних і фінансових ресурсів праці.

Оскільки критерії економічної оцінки - «затрати» - мав багато істотних вад, в економічній літературі з’являється «результатна» концепція вартісної оцінки природних ресурсів. Критерієм оцінки природних ресурсів стали результати у вартісній формі, що їх отримали внаслідок освоєння природного ресурсу. Але жодна з запропонованих оцінок природних ресурсів не була спроможна повною мірою відображати ту цінність, яку має для суспільства той чи інший оберт природокористування. Проте наслідки затратнорезультатного підходу до природокористування стала економічна оцінка природних ресурсів, яку, правда, звели до якісних характеристик - в основу її було покладено різні системи бальності, бонітети, кадастри, умовні шкали оцінок.

Юридичні гарантії прав фізичних та юридичних осіб в сфері природокористування встановлюються державою в Конституції України, у природоресурсовому законодавстві. Їх межею є реальне забезпечення правовими засобами реального здійснення, охорони та захисту прав природо користувачів, а також утворення найсприятливіших умов, при яких закріплений в Конституції України статус людини та громадянина став би юридичним та фактичним соціальним положенням кожної особи.

Проте природноресурсове законодавство України нерідко недостатньо чітко та послідовно регламентує юридичні гарантії виникнення, реалізації, припинення, охорони та захисту права природокористування. Це обумовлює необхідністю поглибленого аналізу складу правових гарантій в цій сфері, що містяться в природноресурсовому законодавстві, та у свою чергу дозволить виділити та закріпити як загальні правові гарантії права користування природними ресурсами, які є формально уніфікованими, так і спеціальні гарантії, що властиві окремим видам права природокористування.

Проблема юридичних гарантій суб’єктивних прав залишається однією з актуальних проблем у вітчизняному законодавстві України.[5] Юридична енциклопедія 1998 року за редакцією Ю.С. Шемшученка містить більш ширше визначення правових гарантій суб’єктивних прав, під якими розуміються встановлені законом засоби забезпечення використання, дотримання, виконання і застосування норм права незалежно від їх галузевої приналежності .[6]

Юридичними гарантіями ефективного використання природних ресурсів є право власності на природні ресурси, сукупність трьох головних правомочностей щодо них: права володіння, права користування і права розпорядження. Вказані правомочності виникають у власника разом з набуттям права власності на природні ресурси і в сукупності можуть належати лише власникам. Наприклад, оренда земельної ділянки має право на її використання відповідно до цільового призначення, але не має права на передачу її у власність іншому власникові.

Право володіння природними ресурсами - це забезпечена юридичними нормами можливість фактично і безперешкодно, хоча і з дотриманням вимог законодавства, впливати на них. Це гарантована належність власнику, яка означає невід’ємність природних ресурсів від власників без згоди останніх або без належних на те підстав, це визнання їх абсолютних прав на природні об’єкти і ресурси та недопущення впливу на них і інших осіб.

Право володіння - це юридична гарантія подальшого ефективного використання природних ресурсів.

Право користування природними ресурсами - це використання їх корисних властивостей, забезпечене наявністю юридичних норм щодо такого.

Право користування землею та іншими природними ресурсами реалізується на декількох рівнях:

- суб’єктивними правами приватної та колективної власності з метою використання корисних властивостей природних ресурсів для задоволення різноманітних потреб громадян і суспільства в цілому (матеріальних естетичних). Забезпечується діяльність спеціальних уповноважених

державою органів, яка спирається на правове закріплення і регламентацію в нормативних актах.

Право розпорядження - це, виходячи з цивільного розуміння, юридично забезпечена можливість визначення фактичної і подальшої долі природного об’єкта. Особливістю права розпорядження природними ресурсами як власністю є необхідність визначення для цього їх правового статусу.

Правовий статус природного об’єкта - це:

а) визначення його основного цільового призначення;

б) віднесення його до певної категорії відповідно до встановленої законодавчими актами класифікації.

Відповідно до екологічного законодавства України правом розпорядження держави є юридично забезпечена можливість визначення основних засад і режиму використання природних ресурсів, передача їх у власність або користування, встановлення порядку та розмірів плати за використання об’єктів, граничних розмірів плати за оренду землі.

Право розпорядження органів самоврядування - це надана правовими нормами можливість розподілу і перерозподілу природних ресурсів, визначення розміру середніх часток, що підлягають передачі у власність, надання у користування цих ресурсів, відчуження їх іншими особами відповідно до чинного законодавства.

Право розпорядження колективних і приватних власників природних ресурсів - це забезпечена правовими нормами можливість самостійного використання природних ресурсів, право надання їх у користування іншим особам з дотриманням вимог законодавства та право добровільного відчуження.

Здійснення права власності на природні ресурси, про що вже зазначалося, повинно відзначитися суворим дотриманням вимог екологічного законодавства. Право власності не може завдавати шкоди правам, свободам і гідностям інших громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію на планеті і природну якість землі.

Реалізація права власності забезпечується, з одного боку, волевиявленням громадян, з іншого - нормотворчою, управлінською та правозахисною функцією держави як гаранта прав і свобод її громадян.

Держава, здійснюючи нормативно-регулятивну діяльність, забезпечує охорону права власності на природні ресурси через законодавче закріплення його в нормативно-правових актах.

Конституція України від 28 червня 1996 року вперше закріплює правові норми, що гарантують існування та здійснення права

природокористування (ст. ст. 8, 13, 14, 16, 50 та інші), держава повинна відповідати перед суспільством за виконання прийнятих на себе обов’язків.

Практична цінність будь-якого суб’єктивного права полягає у перетворенні в реальність можливостей, визначених нормами права. А для того, щоб забезпечити розкриття внутрішнього змісту можливостей, необхідно мати гарантії, що дозволяють ці можливості реалізувати та захищати.[7]

На жаль, питанням правового регулювання юридичних гарантій права природокористування науковцями приділяється недостатньо уваги, що обумовлює необхідність системного підходу і осмислення цієї правової категорії у праві взагалі та в тому числі у природоресурсовому праві.

Об’єктивний та неупереджений аналіз законодавчих та підзаконних актів, теоретичних джерел, практика застосування екологічного

законодавства, як стверджує акад. В.І. Андрейцев, свідчать про наявні прогалини та колізії у цьому масиві законодавчих та підзаконних засад, про певні «пробуксовки» і очевидного відставання сучасної науки від потреб і запитів юрисдикційної практики, і, як не парадоксально, відсутності серйозних концептуальних, особливо, фундаментальних наукових

досліджень перспектив розвитку сучасного природоресурсового та, особливо, середовищеохоронного, ландшафтного права.

Принаймні, за останні десятиліття існування незалежної суверенної України бракує фундаментальних науково-правничих розробок стану та розвитку природоресурсового права, хоча нормативно-правова база збагатилася новітніми законодавчими та підзаконними актами, аналіз яких потребує саме життя, доцільністю розробки наукових положень щодо реалізації та захисту суб’єктивних прав громадян у законодавчій сфері, про що неодноразово акцентувалося в еколого-правовій літературі.[8]

Тут залишаються «цілинними» дві основні пробеми: а) бракує фундаментальних досліджень інших природоресурсових галузей права, крім земельного, зокрема, водного, лісового, надрового, гірничого, рослинного, фауністичного тощо з точки зору розкриття внутрішнього змісту природоресурсового права на базі чинного законодавства, виявлення особливостей, архітектоніки відповідних суперінститутів , інститутів, підінститутів щодо використання конкретних природних ресурсів, правової організації їх використання, в окремих випадках збереження і захисту з метою задоволення потреб громадян, громад, юридичних осіб, держави та в цілому Українського народу, як основного власника природних ресурсів;

б) наявна потреба узагальненої характеристики, власне, розвитку природоресурсового права як відповідної супергалузі екологічного права, виявлення загального та особливого у правовому регулюванні використання всього природоресурсового потенціалу, для задоволення різноманітних життєво забезпечувальних потреб кожного та Українського народу в цілому, ефективності правового механізму щодо забезпечення використання природних ресурсів у задоволенні економічних, соціальних, екологічних та інших потреб держави, необмеженого кола правосубєктних осіб на спеціальне їх використання обґрунтування відповідних суперінститутів, їх співвідношення, синхронність у процесі правореалізації в сьогоднішніх умовах.

І треба зазначити, що природноресурсова юридична наука суттєво відстає від потреб, запитів сучасного життя та діяльності, їй бракує зважених комплексних наукових досліджень, наскрізного, філософсько- фундаментального осмислення складових правового механізму регулюваня природноресурсових правовідносин.[9]

Правильний вибір класифікаційних критеріїв у вказаній сфері має велике значення для здійснення поділу правових гарантій права природокористування, їх наукового вивчення, внесення рекомендаційних пропозицій з вдосконалення існуючих правових гарантій з урахуванням їх аналізу, а також розробки принципово нових правових гарантій, які поки що не знайшли свого відображення в природоресурсовому законодавстві.

Не винятком, як стверджує виважено М.К. Черкащина, а підтвердженням розуміння такого підходу є і така підгалузь екологічного права, як природоресурсове. Наявність різноманітності видів природних об’єктів, суб’єктів права власності та права користування ними обумовлює необхідність визначення критеріїв, за якими юридичні гарантії відповідного права дійсно створили б певну систему, яка відповідала би всім визначеним правовим можливостям суб’єктивного права користування природними ресурсами.

Доцільно запропонувати наступні засади для класифікації юридичних гарантій права природокористування:

1) за характером правових норм;

2) за нормативною формою закріплення;

3) за дією в часі;

4) за суб’єктом права;

5) за видом природного об’єкта;

6) за єдністю та поширеністю застосування юридичних гарантій;

7) за методами правового регулювання суспільних відносин;

8) за інтересами - основою суб’єктивного права;

9) за метою використання юридичних гарантій.[10]

За характером правових норм юридичні гарантії права природокористування поділяються на матеріальні і процесуальні. На нашу думку, зауважує М.К. Черкащина, така класифікація є безумовною, оскільки в теорії держави і права передбачено поділ в цілому норм права за предметом правового регулювання на матеріальні і процесуальні, а правові гарантії є за своєю суттю нормами права.[11] Особливе значення серед юридичних гарантій мають процесуальні гарантії, тому що, як свого часу справедливо зазначив К. Маркс: «процес є форма життя матеріального права».[12] Формально закріплені права і свободи можуть бути реалізовані, лише маючи процесуальне забезпечення. А.П. Гетьман справедливо зазначає, що матеріально-правові норми, які регулюють суспільні відносини з надання та вилучення природних ресурсів, ведення природноресурсових кадастрів, здійснення контролю за використанням та охороною природних об’єктів, вирішення спорів про право природокористування, можуть бути реалізовані лише шляхом процедурної діяльності відповідних державних органів, урегульованої процесуальними нормами природноресурсового законодавства. Тобто еколого-процесуальними нормами повинна бути визначена процедура реалізації екологічних матеріальних норм. Та наскільки досконала така процедура, настільки більш повно вона відбита у діючому законодавстві, настільки більш реально та гарантовано перетворення у життя змісту матеріально-правової норми.[13]

Вбачається, що процесуальні норми природоресурсового права, як більш складне явище, повинні бути забезпечені відповідними процедурними нормами, оскільки, якщо перші мають «стратегічну» спрямованість реалізації того чи іншого суб’єктивного права, то процедурні норми мають на меті можливість його зрозумілого, послідовного, остаточного здійснення.

Сьогодні за законодавством України значно розширена сфера правового регулювання щодо використання інших природних ресурсів, що потребує нових інтеграційних процесів в межах цієї комплексної галузі правового регулювання, обґрунтування нових суперінститутів, інститутів та цілих галузей, їх координації та спрямування на досягнення мети цього регулювання.

Як свого часу зазначалося в юридичній літературі, мета правового регулювання природоресурсових відносин полягає в забезпеченні економічних інтересів держави у використанні природних ресурсів з урахуванням вимог охорони природи [14] або та сфера суспільних правовідносин, яка спрямована на організацію раціонального використання природних ресурсів в інтересах народного господарства.[15]

Проте, з позицій сучасного природноресурсового законодавства господарське спрямування використання конкретних природних ресурсів є перевалюючим, але не єдиним за призначенням.

Аналіз норм земельного, водного, рослинного, лісового законодавства дозволяє говорити про його спрямованість на задоволення не лише господарських, матеріальних, але й духовних інтелектуальних потреб,

зокрема, оздоровчих, рекреаційних, виховних, культурно-освітніх, науково- дослідних тощо. Йдеться, зокрема, про використання, власне, не відповідних природних ресурсів, а їх властивостей, які сприяють повноцінній життєдіяльності людини. Саме такий напрям і став одним із основних у регулюванні окремих природоресурсових правовідносин, про що

зазначається в юридичній літературі, зокрема в частині виокремлення правовідносин щодо правового забезпечення використання й охорони рослинного світу у складі екологічних правовідносин.[16]

Отже, в доктринальному плані намічається переосмислення на базі чинного екологічного законодавства нових підходів щодо регулювання природноресурсових правовідносин на базі визнання нових комплексних природних ресурсів як об’єктів правового регулювання, що суттєво змінює зміст і спрямованість природоресурсового права нової сучасної української доби.

Така трансформація - цілком природний наукознавчий процес пізнання дійсності та введення в сферу природоресурсових правовідносин нових об’єктів правового забезпечення їх використання, відтворення та охорони, що не лише збагачує зміст природноресурсового права, але й наші уявлення про оточуючі нас природні ресурси, спрямовані на задоволення палітри духовних і матеріальних потреб суспільства.

Йдеться про наповнення та структуризацію природоресурсового права новими правовими інститутами, норми яких спрямовані на урегулювання правовідносин, пов’язаних з використанням, відтворенням і забезпеченням рекреаційних, природних лікувальних ресурсів, біологічних та генетичних ресурсів, природних ресурсів континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, розмежування ресурсів надр (надрових ресурсів) і гірничодобувних ресурсів, природних ресурсів як «загального надбання людства», особливо режимних природних ресурсів міжнародного значення.

Важливим напрямом стає сьогодні вдосконалення правових режимів названих вище природних ресурсів, шляхом розробки та прийняття відповідних законів про зазначені природні ресурси з метою консолідації норм в уніфікованих законодавчих актах, які б унормували також процедурні питання набуття, зміни та припинення відповідних прав на природні ресурси на підставі спеціальних дозволів або на праві загального природокористування та праві приватної, інших встановлених

законодавством форм права власності.[17]