<<
>>

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, глубокими преобразованиями, произошедшими в сфере взаимодействия органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями с физическими лицами и организациями, а также в сфере взаимодействия внутри системы государственного управления. Провозглашённый Конституцией Российской Федерации 1993 года приоритет прав и свобод человека требует теоретического осмысления основополагающих понятий механизма защиты публичных управленческих прав, свобод и законных интересов, как отдельной личности, так и организаций.

От того, насколько чётко действующая административно-правовая доктрина, а вслед за ней и нормативные акты определяют суть спорных взаимоотношений в сфере государственного управления, в равной мере зависит и эффективность защиты публичных управленческих прав, свобод, законных интересов лиц и организаций, и эффективность реализации новых форм и принципов взаимодействия органов, наделённых государственно-властными полномочиями, между собой. Важным фактором актуальности данного исследования является то, что в условиях демократического общества объём административноправовых споров многократно возрастает, они становятся многообразнее и сложнее. Отсутствие легального определения такого основополагающего понятия как административно-правовой спор негативно влияет на установление критериев подведомственности административных дел.

Необходимость подобного анализа диктуется также задачами разработки законодательных и подзаконных актов, определяющих порядок предупреждения и разрешения административно-правовых споров. Возрастание степени нормативной урегулированности государственно-властной управленческой деятельности ещё не перевело эту деятельность в ту качественную стадию, которая позволяет минимизировать развитие конфликтных ситуаций в государственном управлении. Вследствие этого, исследование проблематики административно-правового спора позволяет выработать теоретические предпосылки и практические рекомендации, связанные не только с разрешением, но и с предупреждением спорных ситуаций в государственном управлении, создав предпосылки качественной работы управляющей подсистемы при повышении уровня правовой защиты управляемых субъектов. В этой связи особенно важен системный анализ причин возникновения споров в сфере государственного управления, выходящий за рамки традиционной характеристики конфликтов между гражданином и государством, включающий в себя не только и не столько характеристику внешневыраженных факторов, влияющих на возникновение административно-правовых споров, сколько характеристику психологических аспектов поведения управляющих и управляемых.

Реформирование судебной системы Российской Федерации и системы государственного управления, хотя и повлекло за собой создание новых, не применявшихся в досоветский и советский периоды российской государственности институтов (таких, как конституционное правосудие, институт уполномоченного по правам человека), не создало понятной организационной системы разрешения административно-правовых споров. И хотя создание такой организационной системы не является самоцелью, её отсутствие снижает возможности быстрого разрешения административно-правовых споров в рамках правовых процедур, а значит, влияет на уровень коррупционной преступности в сфере государственного управления, на уровень обращений в надгосударственные структуры разрешения споров типа Европейского Суда по правам человека.

Следовательно, актуальность данного исследования выходит за рамки исключительно административного права и административного процесса, охватывая проблемы теории правоотношений в рамках общей теории права, проблемы споров и конфликтов иных публичных отраслей российского права, а также проблемы сравнительного правоведения.

Практика применения ныне действующих нормативных актов, определяющих порядок разрешения административно-правовых споров, свидетельствует об определённых проблемах в этом вопросе. Необходим всесторонний анализ как действовавшего, так и действующего законодательства Российской Федерации, опыта правового регулирования в зарубежных странах, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования механизма предупреждения и разрешения административно-правовых споров.

Состояние изученности темы исследования характеризуется тем, что первые, фрагментарные исследования проблематики споров в сфере государственного управления есть в работах таких российских учёных-полицеистов как А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, В.Л. Кобалевский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, П. Шеймин. Среди зарубежных авторов XIX - начала XX века освещавших отдельные аспекты спорных административных правоотношений следует назвать Ж. Апплетона, Г. Гербера, Р. Гнейста, А.В. Дайси, Э. Лаферриера, Ф. Порта, О. Сарвея.

Общетеоретической базой исследования послужили работы: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Н.М. Коркунова, В.О. Лучина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.С. Основина, В.Н. Протасова, В.А. Ржевского, В.А. Рязановского, М.С. Строго- вича, Ю.Г. Ткаченко, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, Н.М. Чепурновой, М.С. Шакарян и других учёных. Наряду с исследованиями учёных-юристов важное место в работе занимают работы философов, психологов, социологов: Р. Бэртона, И. Канта, Д. Карнеги, Д. Майерса, Н. В. Мотрошиловой, Д. Ричардсона, С.Л. Рубинштейна, В.С. Жеребина и других.

В советский и современный периоды развития науки административного права в России теория административно-правового спора находит своё отражение как в теории административно-правовых отношений, так и в теории административного процесса, будучи представлена в работах таких авторов как: А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, И.И. Веремеенко, А.П. Вершинин, А.В. Воронков, И.А. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Дёмин, Е.В. Додин, И.А. Дюрягин, П.Ф. Елисейкин, И.М. Зайцев,

О.К. Застрожная, М.В. Карасёва, В.Т. Квиткин, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.П. Лебедев, В.А. Лория, А.Е. Лунёв, В.В. Мальков, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, В.И. Новосёлов, Д.М. Овсянко, Г.Л. Осокина, И.В. Панова, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, Ю.А. Попова, В.И. Ремнёв, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, И.С. Самощенко, В.А. Сивицкий, С.Л. Симонян, В.В. Скитович, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, О.В. Токарев, В.А. Тупиков, С.Д. Хазанов, Д.М. Чечот, А.П. Шер- гин, Б.С. Эбзеев, Б.И. Юрков, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и ряда других.

Современная зарубежная литература по данной проблематике представлена работами Ж. Брэбана, Ж. Веделя, Р. Драго, С. Поповича, Р. Шарвена, Р. Шалю, К. Экштайна и других иностранных авторов.

Среди современных отечественных авторов, которые специально исследовали проблематику административно-правового спора, следует назвать А.Б. Зеленцова, Н.Ю. Хаманеву. Исследованиям административно-правовых споров в сфере экономики посвящены работы Н.В.

Сухаревой. И всё же, отечественных работ, специально посвящённых системному исследованию административно-правового спора до настоящего времени не было.

Цель исследования: разработка концептуальных теоретических основ административно-правового спора, выработка принципов правоприменительной практики, связанной с рассмотрением этих категорий юридических споров уполномоченными органами и должностными лицами.

Для достижения указанной цели в диссертации определены следующие задачи:

1. выработать определение административно-правового спора;

2. определить природу административно-правового спора;

3. выработать понятие объекта административно-правового спора и классифицировать объекты и предметы споров;

4. выработать основания классификации административно-правовых споров;

5. дать материально-правовую характеристику различным категориям административно-правовых споров;

6. рассмотреть предпосылки возникновения и развития административноправовых споров;

7. определить место административно-правового спора в структуре административного процесса, охарактеризовать сущность административного процесса;

8. рассмотреть стадии развития административно-правового спора и определить их юридическое значение;

9. осветить вопросы внесудебного и судебного порядков разрешения административно-правовых споров;

10. дать сравнительно-правовую характеристику теорий административноправовых споров и систем их разрешения в различных правовых системах.

Объектом исследования выступают противоречия в публичных общественных отношениях, возникающие в результате взаимодействия между управляющими и управляемыми субъектами государственного управления, а также противоречия управляющих субъектов между собой.

Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие субъективные публичные управленческие права физических лиц и организаций, способы защиты этих прав, методы предупреждения и разрешения административно-правовых споров, а также практика применения такого рода актов судами, органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а также уполномоченными на то должностными лицами.

Методологическая основа диссертационного исследования представляет собой комплекс общенаучных и частнонаучных методов, и приёмов научного познания. Из общенаучных методов были использованы общенаучный диалектический метод, анализ и синтез, исторический, социологический, статистический, а также такие эвристические методы как индукция и дедукция. Среди специальных юридических методов исследования использованы историко-правовой, нормативно-логический, а в части исследования иностранных теорий административно-правовых споров и опыта их разрешения применён сравнительно-правовой метод (метод правовой компаративистики).

Основным методом избран метод системного анализа, который позволил исследовать административно-правовой спор как совокупность взаимосвязанных компонентов управляющей и управляемой подсистем в целом, а также взаимосвязей внутри этих подсистем, приводящих к возникновению и развитию спорных правоотношений.

Теоретическая база исследования определяется её комплексным характером, что выразилось в использовании научных трудов по теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, административному, финансовому, информационному, уголовному, гражданскому, гражданско-процессуальному, арбитражно-процессуальному праву. Исследование причин и условий возникновения административно-правовых споров потребовали изучения работ по философии, социологии, психологии. Сравнительно-правовые аспекты исследования характеризуются анализом зарубежной литературы по административному праву.

Нормативную базу исследования составляют: ратифицированные Российской Федерацией международные акты, являющиеся частью национальной системы права, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории нынешней Российской Федерации акты Временного правительства, Союза ССР, акты РСФСР. В работе анализируются акты Конституционного суда РФ, правоприменительная практика и акты по конкретным делам судов общей юрисдикции, арбитражных судов, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. В части сравнительно-правовых аспектов разрешения административно-правовых споров исследованию подверглись как ранее действовавшие, так и ныне действующие нормативные и судебные акты таких зарубежных стран как Австрия, Великобритания, Венгерская Республика, США, Украина, ФРГ, Франция, Швейцария.

Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованная судебная практика Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; материалы 50 конкретных административных дел из практики Верховного Суда РФ, 126 дел из практики Краевого суда Краснодарского края, ПО дел из практики районных судов общей юрисдикции городов Краснодара, Воронежа, районных судов Краснодарского края; материалы 50 конкретных административных дел Высшего Арбитражного Суда РФ, 30 дел Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа, 50 дел Арбитражного суда Краснодарского края; 17 конкретных дел по рассмотрению во внесудебном порядке жалоб юридических лиц из практики Южного регионального управления валютного контроля Министерства финансов РФ и Южного регионального управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; статистические данные о работе судов общей юрисдикции, арбитражных судов за 1995-2003 годы. Проведён опрос 100 сотрудников органов внутренних дел о причинах обжалования их действий в связи с привлечением лиц к административной ответственности. Использованы материалы рассмотрения жалоб граждан на действия и бездействия органов исполнительной власти Комитетом по во-

просам законности и правопорядка Законодательного Собрания Краснодарского края за 2001 -2003 годы.

Научная новизна данного исследования проявляется в самом подходе к пониманию административно-правового спора, как административного правоотношения особого вида, а также в комплексности исследования указанного административно-правового и управленческого явления в аспекте, отличном от имевших ранее место исследований.

Результатом разработки данной проблематики являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:

1. Административно-правовой спор предлагается понимать как административно-правовое отношение комплексного материально-правового и процессуального характера, выражающееся в наличии противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями;

2. Основаниями отграничения административно-правовых споров от иных категорий юридических споров выступает их особый субъектный состав и объект. Обязательным субъектом административно-правового спора выступает лицо или организация, наделённые государственновластными управленческими полномочиями. Объектом административно-правового спора выступает защита управленческих прав, законных интересов и порядка реализации публичных управленческих обязанностей. Предмет спора - это нарушенные действиями или бездействиями органов и лиц, наделённых государственно-властными полномочиями, субъективные управленческие права, порядок реализации обязанностей, неудовлетворённый публичный управленческий интерес. Управленческий характер публичных прав, интересов и обязанностей является одним из критериев, позволяющих отделить административно-правовой

спор от других категорий юридических споров. В качестве элементов основания классификации административно-правовых споров предлагается использовать такие как: состав спорящих сторон, экономический или неэкономический характер спорных материальных правоотношений, соподчиненный или равноправный характер связи между субъектами спора;

3. Порядок разрешения внутрисистемного спора о компетенции не всегда отражает его материально - правовую характеристику. Разграничение между такими категориями публичных споров о компетенции как конституционные и административные должно определяться не мотивом обжалования, а с объектом спора. Если спор связан с реализацией основ конституционного строя (разделением властей, разграничением полномочий в рамках федерации), то он носит конституционный характер, если речь идёт об исключительно управленческих отношениях в рамках одной ветви власти - административный с соответствующей подведомственностью;

4. Причины возникновения административно-правовых споров объясняются как с точки зрения административно-правовых коллизий, нарушений законности при принятии административных актов, противоречий между законностью и целесообразностью, так и с точки зрения психологических аспектов поведения субъектов спора, что выражается в сознательных действиях людей, определяемых правосознанием, представлением о справедливости, внешними провоцирующими факторами, уровнем правовой культуры, а также бессознательным поведение в форме инстинктов, включая агрессию;

5. Презюмируется, что наиболее действенным юридическим средством предупреждения административно-правовых споров является чёткое законодательное урегулирование основных управленческих процедур. Одним из шагов в этом направлении являлось бы создание кодекса ад-

министративного управления, состоящего из нескольких частей, принимаемых по мере кодификации отдельных видов управленческих процедур.

6. Предлагается взгляд на административный процесс как на урегулированную правом, осуществляемую в особой форме деятельность по разрешению административно - правовых споров, возникающих в ходе реализации компетенции субъектов, наделённых государственновластными управленческими полномочиями, а также деятельность по привлечению к административной ответственности.

7. Анализ современных способов разрешения административно-правовых споров позволяет предположить, что административный порядок разрешения некоторых категорий административно-правовых споров (налоговых, антимонопольных, таможенных) с точки зрения степени его формализованности приближается к судебному. Это даёт основание говорить о тенденции формирования квазисудебной процедуры, а в будущем - возможно и о создании специализированных квазисудебных органов административной юрисдикции.

8. Обосновывается необходимость законодательная унификации на федеральном уровне внесудебного порядка разрешения административно - правовых споров в административно-процессуальном кодексе. Предлагается следующая структура кодекса в этой части:

1) сроки обжалования управленческих действий и бездействий органов и лиц, наделённых государственно-властными управленческими полномочиями во внесудебном и судебном порядке;

2) сроки рассмотрения административно-правовых споров во внесудебном и судебном порядке;

3) указания на порядок рассмотрения поступивших жалоб, включая указания на права и обязанности спорящих сторон и лица, рассматривающего спор;

4) указания на доказательства, принимаемые во внимание при рассмотрении административно-правового спора во внесудебном порядке;

5) варианты возможных решений по административно - правовому спору с учётом специфики объекта административно - правового спора.

6) указания на способы обжалования и критерии определения должностных лиц, которые рассматривают решение по спору во внесудебном порядке.

9. Обосновывается тезис о том, что контроль как внешневыраженная функция входит в состав основной судебной деятельности - правосудия. Административное судопроизводство выступает в качестве одной из составных частей правосудия, его формой и методом.

10. В условиях, когда законодатель распределяет подведомственность административных дел по различным типам судов, не имеет смысла идти к формированию административных судов через ещё какие-либо переходные формы. Предлагается смешанная система организации административных судов с апелляционным судом вне конкретной административно территориальной единицы. Независимость высшей судебной административной инстанции может быть обеспечена при её формировании путём выборов органами судейского сообщества.

11. Одной из тенденций развития внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров выступает его всё большая формализация и сближение с судебным порядком, что даёт основание говорить о становлении специализированных квазисудебных органов административной юрисдикции в системе исполнительной власти.

12. Плотность судебного контроля при рассмотрении административноправовых споров, вытекающих из правоотношений по поводу экзаменационных оценок, служебных характеристик определяется спецификой данной отрасли управления. Суд при рассмотрении данной категории споров не должен входить в обсуждение вопросов субъективной оценки, её дифференциации, а должен проверить соблюдение органом или лицом, выставившим оценку, выдавшим характеристику формальных условий соответствия ответа или содержания характеристики поставленному вопросу (факту), соблюдение установленной процедуры проверки знаний, выдачи характеристики, наличие субъективных факторов, препятствующих максимальной объективизации оценки или характеристики. Признание судом решения по оценке или содержанию характеристики недействительными является основанием для повторной оценки знаний в другом составе экзаменаторов, для изменения уполномоченным лицом данных характеристики. Полностью исключить субъективный фактор при устной сдаче экзаменов и при выдаче служебных характеристик не представляется возможным, следовательно, контроль суда в этой части ограничен как формальными процессуальными мотивами, в частности, невозможностью изыскать средства доказывания для проверки знаний лица во временной промежуток, соответствующий дате обжалуемого экзамена, так и материальноправовыми мотивами, предполагающими определённую свободу усмотрения экзаменаторов и лиц, выдающих служебные характеристики.

13. Споры из административных договоров о сотрудничестве должны разрешаться только путём переговоров между сторонами. Вмешательство третьей стороны качественно снижает реализацию положений административного договора, превращая его из механизма повышения эффективности государственного управления в механизм торможения.

14. Обосновывается тезис о том, что при рассмотрении административноправовых споров предварительное раскрытие информации со стороны физического или юридического лица, считающего, что его права или интересы нарушены, должно относиться лишь к доказыванию факта нарушения соответствующих прав и законных интересов, то есть к обязательному элементу доказывания. Даже если законодатель не усматривает в предварительном раскрытии информации признаков ослабления процессуальных гарантий при спорах с органами публичной власти, то считать доказательствами информацию, которую требуется раскрыть до её судебной проверки по ч. 4 ст. 65 АПК РФ вряд ли возможно.

15. При оценке особенностей организации и процесса рассмотрения административно-правовых споров в различных странах предлагается частично заимствовать опыт стран с аналогичными: формой государственного устройства, политическим режимом, правовыми традициями. Этого требуют и тенденции гармонизация и унификация правовых систем в рамках Европейского сообщества.

Научное и практическое значение диссертации состоит в обосновании автором нового методологического подхода к исследованию административно-правового спора во взаимосвязи с общей теорией правоотношений, как с материально-правовой, так и с процессуальной точек зрения. Определение объекта, предмета, места спорных административных правоотношений среди других категорий юридических споров даёт теоретическую основу для выработки чётких оснований разграничения подведомственности административных дел между судами, а также между юрисдикционными органами различных видов и уровней в системе исполнительной власти. Разработка теории административно-правового спора позволяет выявить причины и условия его возникновения, что способствует эффективному предупреждению такого рода правоотношений. Теория административно-правового спора может стать основой для законотворческой и иной нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Практическое значение диссертации состоит в том, что предложенные в работе определения, выводы, предложения, рекомендации, обобщения могут быть использованы при совершенствовании административного и административно - процессуального законодательства, в правоприменительной практике органов государственной власти, местного самоуправления, наделённых административно-юрисдикционными полномочиями. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по курсам «Административное право РФ», «Административный процесс в РФ», «Административное право зарубежных стран», «Муниципальное право», а также в преподавании соответствующих учебных дисциплин, в научно-исследовательской работе.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли своё отражение в монографическом исследовании «Общая теория административно-правового спора» объёмом 13 п.л.. Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в статьях в центральных («Российская юстиция», «Журнал российского права», «Современное право», «Государственная власть и местное самоуправление») и региональных («Инфо-Академия. Право на Кубани») специальных периодических изданиях, и в статьях в научных сборниках Воронежского государственного университета, Кубанского ГАУ, Российского университета дружбы народов, Московского государственного социального университета.

Положения, содержащиеся в данном исследовании прошли апробацию в выступлениях на всероссийских («Проблемы административной юстиции» в г. Москве 2000 г.; «Административно-правовой статус гражданина (7 Лазаревские чтения)» в г. Москве 2003 г.) и межрегиональных («Теория и практика соблюдения законности в России», посвящённой 10-летию юридического факультета Куб ГАУ, г. Краснодар 2001 г.; «Приоритеты современного экономического развития», г. Краснодар 2001 г., «Развитие социальнокультурной сферы Северо-Кавказского региона», г. Краснодар, 2002 г.), а также на ряде других научно - практических и теоретических конференциях.

Проблемы, нашедшие отражение в диссертационном исследовании, докладывались автором при участии в проекте программы Европейского союза Ta- cis № HRRU 9801 «Юридическая защита субъектов экономической деятельности; Административное право», г. Краснодар 2001 - 2002 г.

Результаты исследования использовались автором при чтении лекционных курсов «Административное право» и «Муниципальное право» в Кубанском государственном аграрном университете, Анапском филиале Московского государственного социального университета, Краснодарском государственном университете культуры и искусств.

Теоретические изыскания нашли своё применение при разрешении целого ряда конкретных административно-правовых споров, где автор представлял интересы различных организаций в качестве юрисконсульта. Результаты рассмотрения этих дел нашли своё отражение в настоящем исследовании.

Задачи и методика исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, 6 глав, включающих в себя 15 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

<< | >>
Источник: Лупарев Евгений Борисович. Административно-правовые споры. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Воронеж - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме Введение:

  1. Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
  2. ВВЕДЕНИЕ История нашего государства и права — одна из важнейших дисциплин в системе
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Мысли об организации немецкой военной экономикиВведение
  5.   ПРЕДИСЛОВИЕ [к работе К. Маркса «К критике гегелевской философии права. Введение»] 1887  
  6. Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.П. СЕРГЕЕВА Введение
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Введение
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Введение
  12. Введение
  13. Введение
  14. ВВЕДЕНИЕ
  15. Введение
  16. ВВЕДЕНИЕ
  17. ВВЕДЕНИЕ
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -