Глава 2. Цели, задачи, основные этапы и результаты реализации проекта ”Мониторинг действующих депутатов и повышение прозрачности их деятельности”

Проект "Мониторинг действующих депутатов и повышение прозрачности их деятельности” был реализован Гражданской коалицией Ярославской области при методической и ресурсной поддержке Ассоциации ”В защиту прав избирателей "ГОЛОС” и ЯРОО "Центр социального партнерства”.

Целью данного проекта являлось создание условий и внедрение первичных элементов и механизмов гражданского контроля за деятельностью представительных органов власти. При этом решались следующие задачи:

— формирование гражданских коалиций на местном уровне;

— просвещение лидеров НКО и гражданских активистов;

— повышение прозрачности деятельности депутатского корпуса;

— мониторинг деятельности депутатского корпуса, общественная экспертиза.

Формами работы были следующие:

1) проведение специализированных тренинг-сессий для представителей некоммерческого сектора и гражданских активистов из всех муниципальных образований региона;

2) посещение заседаний Государственной думы Ярославской области и постоянных комиссий;

3) анкетирование депутатов всех уровней и анализ его результатов;

4) рассылка результатов мониторинга по редакциям СМИ и общественным объединениям;

5) проведение серии круглых столов с участием представителей общественности и депутатов;

6) проведение общественных акций в поддержку законодательных инициатив, направленных на повышение прозрачности процесса принятия решений депутатами;

7) мониторинг прессы.

Первичной целевой группой проекта были региональные и местные общественные объединения, вторичной — депутатский корпус, сотрудники региональной и местных администраций, СМИ, политические структуры.

Объектом мониторинга были Государственная дума Ярославской области (ГД ЯО) и представительные органы власти в муниципальных образованиях региона, т.е. всего 20 структур.

Мониторинг ГД ЯО проводился сотрудниками Ярославского некоммерческого партнерства "ГОЛОС” и состоял из следующих элементов:

1) посещение всех заседаний Думы и комиссий, получение всех официальных документов и результатов голосования;

2) два этапа анкетирования депутатов;

3) два этапа анкетирования помощников депутатов;

4) публикация и распространение результатов анкетирования;

5) рассылка материалов мониторинга и отчетов о посещении мероприятий Думы по редакциям СМИ и некоммерческим организациям;

6) разработка и продвижение поправок к регламенту Думы, закрепляющих обязательное поименное голосование депутатов;

7) проведение "круглых столов” с участием представителей общественности и депутатов;

8) составление рейтингов депутатов, включающих оценку нормотворческой активности, оценку работы общественных приемных депутатов и оценку информационной привлекательности депутатской деятельности;

9) мониторинг СМИ в целях изучения практики освещения депутатской деятельности.

Мониторинг представительных органов власти в муниципальных образованиях проводился силами местных гражданских коалиций, в которые входят местные объединения граждан. Местный мониторинг заключался в установлении взаимодействия местных коалиций с представительными органами, анкетировании депутатов, проведении совместных мероприятий.

Таким образом, проект имел пять составляющих:

1) просветительская;

2) аналитическая;

3) организационная;

4) информационная;

5) лоббистская.

Просвещение состояло в систематических публикациях в СМИ материалов, посвященных проблемам и необходимости создания системы гражданского контроля. Для этого была привлечена газета ЯРОО "Центр социального партнерства” "Окно в НКО” (тираж 1500 экз.). Газета распространяется по редакциям СМИ, органам государственной власти и местного самоуправления, некоммерческим организациям и политическим партиям, гражданским активистам. Кроме того, информация подобного характера публиковалась и в региональных СМИ.

В качестве основного элемента просветительской кампании была использована двухдневная тренинг-сессия ”Общественное наблюдение за работой избранных должностных лиц”. На тренинг-сессии были обучены представители около 30 местных общественных объединений — членов Гражданской коалиции Ярославской области. Участникам раздавались комплекты методических материалов и схема реализации проекта "Мониторинг действующих депутатов и повышение прозрачности их деятельности”. Проводились интерактивные игры. Члены местных гражданских коалиций обсудили возможные процедуры формирования системы гражданского контроля на местах. Основной упор предполагалось сделать на посещение заседаний органов власти, анкетирование депутатов, индивидуальные встречи с ними, сотрудничество со СМИ. Целью было привлечь внимание депутатов к проблеме, наладить взаимодействие с ними, дать понять, что их деятельность интересна общественности, т.к., по замечаниям представителей местных НКО, депутаты зачастую не осознают важности и ответственности занимаемых постов, а вся деятельность представительного органа строго регулируется местными администрациями.

Сам же процесс анкетирования, публикации об этом в местных СМИ имели самое большое значение, т.к. этот процесс непосредственно давал понять каждому депутату смысл и возможности общественного наблюдения и гражданского контроля. Данный тезис справедлив и для сотрудников и членов НКО.

Кульминацией тренинг-сессии стал круглый стол, в работе которого приняли участие депутаты Ярославской областной думы, их помощники, представители администрации области и мэрии Ярославля. Обсуждались следующие вопросы: "Кому необходимо общественное наблюдение за работой избранных должностных лиц?” "Пути взаимодействия депутатов и некоммерческих организаций Ярославской области". Высказывались весьма разнообразные мнения. Подытоживая дискуссию, можно отметить, что в числе тех, кто в первую очередь заинтересован в наблюдении, была названа общественность, гражданские активисты. На втором месте оказались сами избранные должностные лица, которые заинтересованы в предоставлении максимальной информации о своей работе с тем, чтобы избиратели могли сделать вывод о её эффективности и принять соответствующее решение на очередных выборах. На третьем месте по значимости, в наблюдении за работой избранных должностных лиц оказались СМИ, обладающие возможностью донести информацию до большого количества заинтересованных людей. Итогом работы стало подписание совместного заявления о сотрудничестве координаторов Гражданской коалиции и депутатов Государственной думы Ярославской области третьего созыва. В документе говорится о том, что в своей повседневной работе координаторы Коалиции и депутаты будут содействовать развитию информационного обмена, участвовать в совместных мероприятиях, проектах и программах, предоставлять консультативную помощь, совместно разрабатывать и продвигать законодательные инициативы и развивать иные прогрессивные формы взаимодействия для наиболее успешной работы Государственной думы Ярославской области и общественных объединений на территории Ярославской области. Отметим, что подписание соглашений подобного рода между НКО и депутатами является достаточно эффективной технологией в рамках функционирования гражданского контроля.

Аналитическая часть состояла из анализа результатов анкетирования, анализа результатов голосования депутатов ГД ЯО и подготовки соответствующих аналитических материалов. Был проведен телефонный опрос граждан с целью изучения общественного мнения о необходимости гражданского контроля, состоялось анкетирование региональных и местных депутатов. Причем последнее вызвало самый широкий резонанс и в целом достигло своего эффекта: депутаты, быть может, впервые почувствовали, что гражданам и их объединениям далеко не безразлична их деятельность. Публикацию аналитического исследования, размещенного в следующей главе, ряд депутатов назвал "первым взглядом со стороны”. И это отнюдь не пустые слова, т.к. несколько депутатов именно после анкетирования восприняли отчеты перед избирателями как обязательную форму: в местных и региональных СМИ было зафиксировано гораздо большее число публикаций-отчетов о депутатской деятельности, нежели раньше. И это никак нельзя связать с предстоящими выборами, т.к. они состоятся только через полтора года. Мониторинг СМИ проводился в течение полугода и включал в себя анализ публикаций во всех печатных СМИ региона. Некоторые результаты мониторинга представлены в разделе "Рейтинговая оценка деятельности депутатов ГД ЯО третьего созыва”.

За время реализации проекта было подготовлено шесть больших аналитических заключений о работе системы представительства Ярославской области, о результатах телефонного опроса граждан. Кроме того, было создано и распространено 15 аналитических заключений по каждому заседанию ГД ЯО и постоянных комиссий.

Организационная часть состояла в создании структур на местном уровне, способных сформировать систему гражданского контроля. Предполагалось, что эту функцию возьмут на себя члены Гражданской коалиции. Отметим, что в это же время Коалиция вела несколько проектов, направленных на расширение общественного участия в принятии социально значимых решений, обеспечение прозрачности местных бюджетных процессов, внедрение прогрессивных форм межсекторного взаимодействия (социальный заказ, муниципальный грант, ярмарки социальных проектов).

Информационное обеспечение проекта заключалось в систематической рассылке проектных материалов по листу электронной рассылки ЯРОО ’’Центр социального партнерства” (более 100 адресатов: органы власти и местного самоуправления, НКО, СМИ, политические партии, предприниматели, гражданские активисты). Также информация публиковалась на сайте Ярославского некоммерческого партнерства ’ГОЛОС” (http://golos.yaroslavl.ru), ЯРОО ’Центр социального партнерства” (http://csp.yaroslavl.ru). Был налажен диалог с журналистами, в результате чего вышли публикации в местных и региональных СМИ. Удачные контакты с журналистами были обусловлены отсутствием в области властной монополии на масс-медиа, новизной проекта и грамотной информационной стратегией рабочей группы проекта. В процессе реализации проекта в СМИ прошло около 15 материалов, посвященных проблемам гражданского контроля и работе органов представительной власти.

Лоббирование заключалось в разработке и продвижении поправок к регламенту ГД ЯО, закрепляющих процедуру обязательного поименного голосования депутатов.

Соответствующие поправки в регламент Государственной думы Ярославской области были внесены на рассмотрение Думы депутатом Я.Ю. Андреевым (г. Ту- таев). Проект постановления ”О внесении изменений в Постановление ГД ЯО ”О регламенте ГД ЯО” первоначально предполагал следующие изменения:

1) при голосовании электронная система подсчета голосов будет фиксировать фамилии голосующих;

2) упраздняется процедура тайного голосования;

3) любой гражданин ЯО, являющийся избирателем соответствующего избирательного округа, будет иметь право ознакомиться с результатами голосования по вопросам, рассматриваемым ГД ЯО.

В рамках поддержки данных изменений проводились консультации с депутатами ГД ЯО. Также было принято решение подготовить обращение к депутатам от имени Гражданской коалиции Ярославской области, объединяющей более 80 общественных организаций, с просьбой поддержать эту инициативу и распространить его среди депутатов на заседании Думы. В поддержку обращения Ярославское некоммерческое партнерство "ГОЛОС” провело масштабную акцию по сбору подписей от общественных организаций всей области. Активисты ”ГОЛО- Са” обращались к руководителям общественных объединений, подписные листы распространялись на мероприятиях, проводимых Центром социального партнерства, кроме того, по листу электронной рассылки гражданской коалиции было направлено письмо с просьбой зафиксировать свою поддержку открытого голосования. Руководители большинства организаций положительно отнеслись к этой инициативе и с готовностью поставили свои подписи под обращением "ГОЛОСа”. В итоге "ГОЛОС” поддержали 37 организаций Ярославской области и еще 10 из других регионов.

На заседании рабочей группы по доработке проекта постановления, в котором принял участие один из сотрудников ”ГОЛОСа”, в ходе дискуссии положения проекта были скорректированы. Упразднение тайного голосования было с самого начала отвергнуто депутатами, а декларативная норма о том, что право доступа к голосованию получит любой гражданин, была заменена предложенным ”ГОЛО- Сом” положением об обязательной публикации результатов поименного голосования на официальном сайте Думы в трех дневный срок. Однако сама суть изменений осталась прежней: по умолчанию устанавливалась система открытого голосования с фиксацией фамилий электронной системой, а тайное и поименное голосование проводилось бы по отдельному решению Думы с одобрения 25% депутатов от числа присутствующих. Таким образом, списки результатов голосования по каждому рассматриваемому вопросу были бы доступны депутатам, а в случае проведения поименного голосования — и широкой общественности.

После этого доработанный проект был вынесен на суд депутатов. Он был рассмотрен на всех пяти постоянных депутатских комиссиях. Обсуждение было очень активным, и, в целом, голоса ”за” и ’’против” распределились почти поровну. Таким образом, предугадать судьбу проекта закона было сложно, интрига сохранялась до заседания Думы.

В конце марта 2003 г. на заседании Думы обращение с перечнем подписавшихся под ним общественных объединений было передано каждому депутату. К сожалению, мнение общественности было проигнорировано, и изменения в регламент депутаты не приняли. Результаты голосования выглядят следующим образом: из 37 присутствовавших — 15 ”за”, 14 ”против”, 4 ”воздержались” и 4 не приняли участия в голосовании (для прохождения закона необходимо было 25 голосов).

Основным аргументом ”против” было то, что открытое голосование сделает депутатов уязвимыми перед группами влияния, будь то исполнительная власть, фракции или другие заинтересованные в лоббировании своих интересов структуры. Прозвучало даже заявление, что ”в данный период развития нашей страны самым демократичным способом для выражения воли депутата является тайное голосование, а не открытое или поименное”. Народные избранники оказались не готовы принять на себя всю ответственность за свои решения и, по сути, прикрыли истинные свои интересы и мотивы громкими словами о давлении на депутатов. Таким образом, поименное голосование не было закреплено как обязательное, а депутаты продемонстрировали свое отношение к гражданскому контролю и гражданским структурам. Однако сам факт голосования не остался незамеченным.

Ситуация вокруг открытого голосования вызвала большой интерес прессы. Эта тема была затронута в репортажах местных телеканалов и 7 газетных публикациях, причем журналисты заняли однозначную позицию: отказ депутатов от принятия открытого голосования они расценили как желание сохранить их решения в тайне. Заголовки статей говорят сами за себя: "Депутатские тайны”, "Депутат в секрете”, "Тайное не станет явным”. В целом, "ГОЛОСу” удалось "подогреть” общественное мнение относительно открытого депутатского голосования через организацию акции по сбору подписей и рассылке материалов по общественным организациям и СМИ. "ГОЛОС” считает свою миссию в этом направлении выполненной, даже несмотря на отсутствие явного результата. Результаты поименного голосования по данному вопросу (а ГОЛОСу удалось добиться поименного голосования), были распространены и опубликованы максимально широко. Многие жители области знают о степени открытости своих депутатов.

Ярославское партнерство "ГОЛОС” не оставляет попыток, и в Думе следующего созыва поправки будут вновь вынесены на обсуждение.

Таким образом, основными результатами проекта являются следующие:

— в регионе сформирована сеть из организаций (Гражданская коалиция Ярославской области), которые готовы добиваться условий, необходимых для создания системы гражданского контроля, и первые конкретные шаги в этом направлении уже сделаны;

— инициативы общественности, направленные на формирование системы гражданского контроля, активно поддерживаются журналистами, о чем свидетельствует рост публикаций, освещающих деятельность власти, и активное освещение гражданских инициатив;

— сформировано экспертное сообщество из сотрудников различных общественных объединений, которые систематически анализируют работу органов власти. Планируется, что эксперты смогут к началу 2004 года выйти на уровень, который позволит начать сплошной мониторинг работы органов власти в Ярославской области;

— проведено сплошное анкетирование депутатов регионального и местного уровня, результаты анкетирования опубликованы;

— в общественном сознании укрепилась идея о необходимости и значимости внедрения процедуры поименного голосования депутатов ГД ЯО.

Таким образом, в Ярославской области имеются общественные структуры, которые могут стать базой для дальнейшего внедрения механизмов и элементов гражданского контроля, общественным организациям активно помогают СМИ. Однако усилия гражданских структур еще недостаточны. Необходимо проводить более масштабную информационно-просветительскую кампанию с охватом как можно большего числа граждан. Кроме того, необходимо проводить больше публичных акций с участием депутатов, особенно на местном уровне, где депутаты очень зависимы от местных администраций. В заключение отметим, что основные предпосылки для дальнейшего развития системы гражданского контроля в Ярославской области созданы.