<<
>>

Об административной реформе



--------------------------------
lt;*gt; Новые рубежи развития российских реформ. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002; Яковлев В.Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.


Мировой опыт свидетельствует о том, что крупномасштабные общественные преобразования эффективны лишь постольку, поскольку являются комплексными. Осуществляемая в России экономическая реформа требует не только изменения отношений собственности и утверждения свободного товарно-денежного обмена, но и преобразования структуры, функций и методов деятельности государственной власти.
Глубокие изменения в отношениях собственности и в экономических связях в стране уже произошли. Однако ожидаемые результаты в виде появления эффективной экономики, по общему мнению, пока не наступили. Одна из очевидных причин этого - фактор воздействия государства на экономику. В советское время государство напрямую управляло экономическими процессами, ибо производство базировалось на его собственности. Это предопределяло структуру, функции и методы работы государственного аппарата в сфере экономики. В структуре органов государственной власти преобладали органы управления, которые подчас назывались исполнительной властью, но фактически ею не были, поскольку исполнением законов по-настоящему не занимались. Главным средством государственного воздействия на экономику были не законы, а индивидуальные акты управления в виде плановых заданий по производству и по распределению производимой продукции, а также акты по установлению условий экономических отношений по передаче производимого потребителю. Следствием этого был разросшийся аппарат государственного управления и контроля. Законы сколько-нибудь значительной роли в государственном регулировании экономики не играли.
В условиях рыночной экономики, основывающейся на частной собственности, меняется главная функция государства. Теперь она состоит в обеспечении правового порядка, защите права собственности, установлении правил отношений рынка и обеспечении их неуклонного соблюдения. Задача государства, не являющегося собственником основной массы средств производства, состоит не в том, чтобы управлять, а в том, чтобы регулировать экономические отношения. Главным средством государственного воздействия на экономику становятся закон, нормативные акты, а не акты индивидуального управления. Сообразно этому меняется структура государственной власти, которая делится теперь на законодательную власть, исполнительную и судебную.
В последние годы предпосылка замены государственного управления экономикой системой регулирования экономическими процессами на конституционном и законодательном уровне в значительной степени создана. Однако слабое звено осуществляемых преобразований сегодня - это административная реформа, ибо перестройка государственного аппарата, адекватная экономическим преобразованиям, не состоялась или, во всяком случае, не завершена.
Задачи осуществляемой в настоящее время в России административной реформы должны состоять в следующем. Во-первых, в уменьшении непомерно разросшегося аппарата управления, особенно на региональном и местном уровнях, ибо разбухший аппарат сам по себе служит серьезным препятствием для превращения исполнительной власти в эффективный и действенный механизм регулирования экономических отношений, адекватный новым экономическим условиям.
Во-вторых, требуется изменение функций органов управленческой власти путем превращения их в реальную исполнительную власть, которая обеспечивала бы исполнение законов на подведомственной территории или в соответствующей сфере общественных отношений и всецело отвечала бы за положение дел с исполнением законов. В-третьих, это может быть самая трудная задача, необходимо подведение под деятельность исполнительной власти законов. Причем преимущественно законов прямого действия, хотя надо заметить, что и без подзаконных актов обойтись невозможно, и реально таких правовых систем не существует. Важно лишь, чтобы подзаконные акты не противоречили законам и в то же время конкретизировали бы их и снабжали исполнение законов соответствующими механизмами. В-четвертых, необходимо введение тщательно отработанных и строгих процедур деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц. На современном этапе такие процедуры могут отрабатываться по отдельным направлениям, регулирующим деятельность государства, по таким, например, как налогообложение, валютное, таможенное регулирование и т.д. Вместе с тем в конечном счете необходима подготовка к принятию фундаментального акта, который регламентировал бы деятельность органов исполнительной власти. Имеется в виду Административный кодекс, или Кодекс управления, который существует и применяется во многих странах мира. Наконец, необходима совершенная система разрешения возникающих конфликтов в сфере деятельности органов исполнительной власти, защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий представителей исполнительной власти и возложения ответственности на лиц, допускающих правонарушение в этой сфере. Одним словом, необходима отработанная система административного судопроизводства.
Если сопоставить между собой названные в Конституции Российской Федерации виды судопроизводства: конституционное, административное, гражданское, уголовное, - то следует признать, что именно административное судопроизводство наименее развито. И дело не в том, что отсутствуют споры, возникающие в сфере административных отношений, или суды такие споры не рассматривают. Напротив, суды общей юрисдикции ежегодно рассматривают порядка 2 миллионов административных споров. Почти 50% споров, разрешаемых арбитражными судами России, - это споры, возникающие в сфере административных отношений. Сказанное свидетельствует о большой потребности граждан страны в эффективно действующей системе административного судопроизводства. Однако сколько-нибудь отработанных предпосылок для такой системы в настоящее время пока еще не создано.
Необходимо разрешить ряд задач в области судоустройства. Во многих странах мира административное судопроизводство осуществляется особой ветвью административной власти - административными судами. Например, развитая система административных судов во главе со своими высшими судебными инстанциями в этой сфере судопроизводства существует в Германии, во Франции и многих других странах Европы и мира. В России административные суды отсутствуют. Административное судопроизводство осуществляют имеющиеся в России суды общей юрисдикции и арбитражные суды. По-видимому, целесообразно в конечном счете создать в России отдельную систему административных судов, которые специализировались бы на разрешении споров и конфликтов, возникающих в сфере действия органов исполнительной власти государства. Однако это достаточно длительное и дорогостоящее дело, поэтому сегодня было бы целесообразно сконструировать систему административного правосудия в виде коллегий соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Начало этому процессу было положено в 1995 году, когда в системе арбитражных судов в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" было предусмотрено создание административных коллегий и административных составов. На сегодняшний день фактически в большинстве арбитражных судов субъектов Российской Федерации, в судах федеральных округов, а также в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации коллегии по административным делам созданы и эффективно функционируют. Представляется, что такие коллегии, а в необходимых случаях и суды, могли бы быть созданы и в судах общей юрисдикции, на что и направлен находящийся в Государственной Думе законопроект об административных судах.
Следующая задача, которая должна быть решена в сфере административного судопроизводства, это разработка и принятие процессуальных законов, которые регламентировали бы деятельность судов по разрешению административных споров. К сожалению, в настоящее время такие законодательные акты в России отсутствуют. Административное судопроизводство как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах осуществляется по правилам гражданского судопроизводства. Между тем в странах с развитой системой административного судопроизводства приняты и эффективно действуют специальные Административно-процессуальные кодексы. В высшей степени целесообразны быстрейшая разработка и принятие такого Кодекса в Российской Федерации.
Представляется, что принятие Административного процессуального кодекса, который мог бы быть общим для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, с отражением некоторых особенностей в разрешении административных споров с учетом специфики субъектного состава спорящих сторон в тех и других судах, позволило бы решить следующие основные насущные проблемы. Необходимо создание системы досудебного урегулирования споров, возникающих из взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданами и организациями. Мировой опыт свидетельствует о том, что весьма эффективной является деятельность по урегулированию конфликтов посредством использования структурных образований, создаваемых в самих органах исполнительной власти, в соответствующих министерствах и ведомствах. Если при этом обеспечивается судебный контроль за законностью решений этих органов, то деятельность их становится весьма совершенной и способствует тому, что большая часть административных споров не доходит до судов и весьма удовлетворительно разрешается в системе самой исполнительной власти.
Вместе в тем законом должна быть обязательно обеспечена возможность обращения за разрешением споров в суд для тех лиц, которые не удовлетворены решениями соответствующих инстанций, находящихся в системе исполнительной власти.
Для этого, в целях обеспечения доступности правосудия, следует предотвращать перегрузку судов при рассмотрении дел, которая вообще не содержит в себе каких-либо споров. В настоящее время Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает правило, в соответствии с которым штрафы, наложенные на юридическое лицо за допущенное налоговое правонарушение, могут быть взысканы только в судебном порядке. Данное правило означает, что суд превращается в своего рода придаток к административному налоговому органу и вынужден рассматривать заявления налоговых органов о взыскании штрафов независимо от того, оспаривает ли налогоплательщик сам факт правонарушения или наложения на него штрафа, в том числе и по его размеру.
Судебная практика показывает, что суды загружены значительным количеством этих дел, в которых, действительно, зачастую никаких споров не содержится, что создает совершенно неоправданные перегрузки судов и препятствует своевременному и качественному разрешению действительно сложных споров.
Другая, не менее важная задача, которая должна быть решена с принятием Административного процессуального кодекса, состоит в том, чтобы установить такие процессуальные правила и формы, которые в полной мере соответствовали бы характеру регулируемых публичных правоотношений. Как известно, процессуальная форма должна отражать специфику материального права, регулирующего данные отношения, а также особенности самих регулируемых отношений. Несомненно, что административные отношения, относящиеся к сфере публично-правового регулирования, отличаются, например, от гражданских правоотношений тем, что в них участвуют стороны, весьма неравнозначные по своему положению. Гражданину, в том числе, например, предпринимателю, приходится в данном случае судиться практически с самим государством. Ясно, что перед судом оказываются в качестве спорящих сторон весьма неравные по своим силам и возможностям стороны.
Разрешение такого рода споров по правилам гражданского судопроизводства, основывающегося целиком на началах состязательности, могло бы серьезно препятствовать эффективной защите прав и интересов граждан и организаций, потерпевших от правонарушений со стороны органов государства. Состязательность в данном случае должна дополняться более активной ролью суда как в собирании, так и особенно в исследовании и оценке доказательств, с тем чтобы создать для спорящих сторон равные возможности и равные процессуальные гарантии.
Актуальность отмеченного становится особенно очевидной, если иметь в виду, что многие граждане, а также мелкие и средние предприниматели подчас лишены фактической возможности получить весьма дорогостоящую помощь высококвалифицированных юристов для представительства и защиты своих прав и интересов в арбитражном суде.
Затронутая проблема обеспечения граждан, в том числе мелких и средних предпринимателей, юридическими услугами, является в настоящее время весьма острой, и решение ее совершенно необходимо. Это - одно из условий успешного развития малого и среднего предпринимательства. Поэтому в процессе осуществления административной и судебной реформ крайне необходимо решение и этой проблемы. Способы ее решения могут быть различными. Один из них состоит в создании, в том числе и с участием государства, фондов, которые могли бы использоваться и расходоваться для оказания правовой помощи малоимущим гражданам, а также начинающим предпринимателям. Другой возможный вариант состоит в том, чтобы подобная правовая помощь обеспечивалась усилиями объединений самих предпринимателей. Представляется, что подобного рода структуры по оказанию правовой помощи начинающим предпринимателям могли бы создаваться при соответствующих торгово-промышленных палатах и иных объединениях предпринимателей.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Яковлев В.Ф.. Правовое государство: вопросы формирования. – М.: Статут,2012. – 488 с.. 2012

Еще по теме Об административной реформе:

  1. § 5. Государственное управление в условиях проведения в Украине административной реформы
  2. § 1. Понятие и основные черты административной ответственности
  3. Технологии осуществления реформы
  4. 1.1. Основные принципы вертикально-интгрированного управления отраслями в дореформенный период.
  5. 1.2. Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки и методологическая база преобразований
  6. Задача по разработке и внедрению стандартов государственных услуг, предоставляемых ОИВ, а также административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.
  7. 6. Задача по формированию необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствованию механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
  8. Об административной реформе
  9. Глава 1 Принципы земской реформы 1864 года
  10. Реформы Екатерины II
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -