Правовое обеспечение целостной системы управления народным хозяйством

--------------------------------

lt;*gt; Советское государство и право. 1987. N 2. В соавторстве с С.С. Алексеевым и В.П. Мозолиным.

Советская юридическая наука переживает в настоящее время один из ответственных моментов в своем развитии.

Положение здесь в высшей степени серьезное, такое же, как и в области управления экономикой, когда ограничиться частичными улучшениями нельзя - необходима радикальная реформа. И связано это главным образом с тем, что существующая ныне правовая инфраструктура, основной массив обширнейшего нормативного материала по регулированию хозяйственной деятельности сложились в условиях административных, властно-командных методов хозяйствования. Если не принять незамедлительных и решительных мер по налаживанию надлежащего правового обеспечения ускорения социально-экономического развития, то разворачивающаяся уже сейчас радикальная перестройка социалистической экономики, работа по внедрению экономических методов могут быть существенно осложнены.

Каковы же те исходные моменты, которые должны быть положены в основу таких незамедлительных и решительных мер? На наш взгляд, это, во-первых, полный учет принципиально нового по управлению народным хозяйством; во-вторых, творческое использование применительно к современным условиям ленинских идей об экономических методах хозяйствования и сложившихся в связи с ними юридических форм и механизмов; в-третьих, комплексность правовых мер, что должно найти выражение в подготовке целостной, отработанной и увязанной во всех своих частях системы нормативных актов по обеспечению оптимального регулирования экономических отношений в новых условиях хозяйствования.

Перестройка управления народным хозяйством в СССР и

правовые средства обеспечения хозяйствования

в новых экономических условиях

Для управления народным хозяйством характерны нацеленность на решительный отход от преимущественно властно-командных методов хозяйственного управления, выражающихся в мелочной опеке хозяйственной деятельности предприятий, вмешательстве в их оперативно-хозяйственную работу, и направленность на повышение действенности централизованного планового государственного руководства - такого, которое устремлено на решение стратегических задач и создание условий и стимулов для достижения в каждом звене народного хозяйства наивысших конечных результатов; всемерное внедрение экономических методов, эффективное использование новых по содержанию товарно-денежных отношений в деятельности предприятий как социалистических товаропроизводителей; решительное расширение на этой основе самостоятельности предприятий и объединений, развертывание социалистической предприимчивости в хозяйственной работе; развитие демократизации управления, углубление и в сфере хозяйственной деятельности социалистического самоуправления народа, открывающего простор для живого творчества трудящихся масс. Смысл нового подхода к управлению в том, чтобы на деле подчинить все наше производство общественным потребностям, удовлетворению нужд людей, нацелить управление на повышение эффективности и качества, ускорение научно-технического прогресса, развитие заинтересованности работников в результатах труда, инициативы и социалистической предприимчивости в каждом звене народного хозяйства, и прежде всего в трудовых коллективах.

Особого внимания требует использование при социализме товарно-денежных отношений. Новый подход к товарно-денежным отношениям, к товарному производству имеет глубокие научные основания. Товарное производство - явление, сложившееся исторически, рожденное самой экономикой, многовековой хозяйственной жизнью. Оно неоднозначно и противоречиво.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 124.

В социалистическом обществе на базе общественной собственности и планомерного руководства хозяйством оказывается возможным поставить товарно-денежные отношения в определенные рамки, снять (сузить до предела, максимально ограничить) негативные черты товарного производства и вместе с тем обеспечить максимальное развитие его позитивных сторон, интегрировав их в плановую экономику, которая и может быть охарактеризована как социалистическое планово-товарное производство. Реально позитивный потенциал по-социалистически организованного товарного производства должен выражаться в полном, последовательно осуществляемом хозрасчете. Хозрасчет - это и есть найденная при социализме организационно-экономическая форма, которая призвана осуществлять товарные начала в условиях планового социалистического хозяйства. Именно так понимал хозяйственный расчет В.И. Ленин.

Опыт социалистического хозяйствования свидетельствует о том, что механизм хозяйствования как саморегулирующаяся управляющая система без включения в него позитивных сторон товарного производства, последовательно осуществляемых начал полного хозяйственного расчета принципиально невозможен; в отсутствие указанных сторон он неизбежно сводится к административно-властному, построенному на прямом командовании регулированию, хотя и необходимому при известных исторических условиях, но при нормальных экономических условиях сопряженному с рядом чуждых социализму отрицательных явлений, таких как застой в экономическом развитии, бюрократизм, раздувание управленческого аппарата, консерватизм, стремление к паразитизму и т.п.

Какие же выводы для юридической науки, законодательства, юридической практики следуют из курса на радикальную реформу в области хозяйственного управления, на эффективное использование на социалистической основе товарно-денежных отношений? Главный из них состоит в необходимости существенного преобразования фактической инфраструктуры правового регулирования в области хозяйства - такого преобразования, которое было бы адекватно новым условиям хозяйствования.

Понятно, что подобных преобразований невозможно достигнуть путем одного лишь упорядочения и внешнего "осовременивания" сложившегося гигантского массива нормативного материала по регулированию хозяйственной деятельности, приспособленного для опосредования административных, властно-командных методов хозяйствования. Такое "упорядочение", например путем сокращения числа актов и издания единого сводного акта, лишь закрепит во внешне "осовремененном" виде ранее существовавший порядок регулирования и, быть может, создав видимость решения проблемы, только усугубит существующее положение.

Задача состоит в том, чтобы и в области правового регулирования хозяйственной деятельности была проведена столь же радикальная реформа, как и в самом хозяйственном управлении. При этом примечательно, что такого рода реформа, по нашему мнению, хотя и связана с изданием ряда новых законодательных актов, но все же базируется на существующих в нашем праве ценностях, на совершенствовании и развитии тех начал, которые заложены в советском законодательстве, образуют его потенциал, резервы, что в итоге и должно привести к преобразованию фактической инфраструктуры правового регулирования хозяйственных отношений, к формированию эффективной системы правового обеспечения управления народным хозяйством.

Здесь представляется важным обозначить два исходных положения, выражающих основные направления правовых преобразований. Во-первых, в новых условиях хозяйствования требуется максимальное использование всего богатства юридического инструментария для упорядочения деятельности компетентных органов в процессе осуществления ими управленческих, властно-административных функций, для развития самоуправления в области хозяйства.

Есть ли правовые средства для обеспечения этого принципа? Да, есть. В частности, было бы, например, оправданным введение законоположения о запрещении изменений министерствами, другими ведомствами условий хозяйственной деятельности предприятий и объединений (включая изменения объема выделенных фондов, обязательных плановых заданий и др.) в процессе ее осуществления, кроме случаев, прямо предусмотренных в законе. Или для предупреждения мелочной опеки, вмешательства органов хозяйственного руководства в деятельность предприятий установления исчерпывающего перечня плановых показателей и властных полномочий и правил о признании неправомерными действий, выходящих за пределы перечня lt;1gt;. Или не только законодательное закрепление функций органов хозяйственного руководства, но и установление правила, согласно которому ведомства несут ответственность не за выполнение конкретных хозяйственных работ и заданий предприятиями, а за создание необходимых условий и стимулов для достижения ими наивысших конечных результатов в хозяйственной работе.

--------------------------------

lt;1gt; Указанные правовые средства и механизмы начинают применяться в нормативных актах последнего времени. Так, в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 августа 1986 г. "О мерах по совершенствованию хозяйственного механизма в строительстве" предусматривается (п. 25): "Запретить министерствам и ведомствам, Советам Министров союзных республик и местным органам управления доводить до строительно-монтажных организаций показатели и нормативы, не предусмотренные настоящим Постановлением, вводить дополнительные ограничения по фондам заработной платы, штатам и давать указания, противоречащие хозрасчетным принципам взаимоотношений.

Надо думать, работа по законодательному воплощению указанной системы правовых средств, связанных с упорядочением административно-хозяйственного руководства, предстоит значительная. Она в определенной мере уже охватывается принятыми планами законоподготовительных работ, реально осуществляется или намечается к разработке. Состоит она в основном в подготовке к изданию ряда новых законов (например, Общего положения о министерствах СССР); включает она и совершенствование действующих нормативных актов, таких как Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.

Во-вторых, новый подход к хозяйственному управлению требует твердого обеспечения самостоятельности предприятий, их ответственности за достижение конечных результатов работы. Конечно же, эта цель во многом достигается упорядочением деятельности министерств, ведомств, других органов хозяйственного руководства, развитием начал социалистического самоуправления. Но здесь необходимы и собственные правовые средства, которые были бы адекватны самостоятельному экономическому и организационному статусу предприятий и позволяли бы им самим осуществлять хозяйственную деятельность, реализовывать свои права. Здесь нужны правовые средства иного порядка регулирования: по принципу общей дозволенности любых правомерных действий, за исключением прямо запрещенных или прямо предписанных.

Какие это средства, юридические механизмы? Сводится ли и здесь работа по налаживанию системы правового обеспечения хозяйствования в новых условиях к изданию новых законодательных актов? Да, и здесь требуется издание ряда законов. Но дело не только и даже не столько в новых законах: правовые средства и юридические механизмы, опосредующие хозяйственную самостоятельность, никем не отмененные и формально действующие, оказались фактически отодвинутыми гигантским массивом нормативных актов, порожденных властно-командными методами хозяйствования. И, следовательно, задача в данной области состоит в первую очередь в том, чтобы фактически восстановить, развить и усовершенствовать уже существующие правовые формы обеспечения самостоятельно-инициативной деятельности, построенной на интересе, на социалистической предприимчивости.

Существенно, что указанные правовые средства и юридические механизмы сформировались в связи с идеями и практической деятельностью В.И. Ленина в отношении использования товарно-денежных отношений. Так что назревшая необходимость неотложных мер по правовому обеспечению хозяйствования в современных условиях состоит в творческом использовании ленинских идей и выработанных в соответствии с ними правовых форм.