Пределы усмотрения при организации осуществления прав, свобод и исполнения обязанностей гражданами со стороны органов публичной власти

Свобода выбора в деятельности органов публичной власти неминуемо вле­чет за собой проблему ограничения (пределов) такой свободы. И это оправдано, поскольку безграничное усмотрение способно перерасти в произвол, что особен­но опасно, из-за наличия у таких субъектов властных полномочий.

Значение пределов усмотрения в правоприменительной деятельности точно и лаконично обозначил судья Уильям Дуглас: «Право достигло своего апогея, ко­гда оно освободило человека от неограниченного усмотрения любого правителя, любого гражданского или военного чиновника, любого бюрократа. Когда усмот­рение абсолютное, человек всегда страдал... Абсолютное усмотрение - безжало­стный хозяин. Оно больше разрушает свободу, чем любое из других изобретений человечества»^[274]. Зная об этом, очень важно выработать средства, ограничивающие свободу выбора в деятельности правоприменительных органов. Такие ограниче­ния необходимы для того, чтобы усмотрение несло пользу, а не вред, и не могло перерасти в произвол.

В том, что усмотрение не может быть беспредельным, сомнений не возни­кает ни у одного исследователя, занимающегося настоящей проблемой. «Усмот­рение, осуществляемое в силу права, - отмечает А. Барак, - никогда не абсолют- но»^[275]. Однако относительно способов ограничения свободы выбора при организа­ции осуществления прав, свобод граждан и исполнения ими обязанностей со сто­роны органов публичной власти мнения авторов расходятся.

Так, Д. Б. Абушенко предлагает три способа ограничений «свободы право­применителя»: простое указание; использование оценочных категорий; комбини­рованный способ. Ученый полагает, что «сущностный признак простого указания

- полное отсутствие в норме юридических фактов, на основе которых суд прини­мает правоприменительный акт... ». В способе оценочных категорий - «правовой норме, содержащей ссылку на юридический факт, выраженный оценочной кате­горией, - отсутствуют какие-либо объективные критерии, позволяющие этот факт установить...

Иная классификация сформулирована О. А. Папковой. Автор подразделяет пределы судебного усмотрения на общие, встречающиеся при рассмотрении и раз­решении практически любого дела в суде (предмет усмотрения суда, субъект ус­мотрения, сроки, независимость судей, задачи гражданского и арбитражного су­допроизводства), и специальные, отражающие особенности применения усмотре­ния при рассмотрении и разрешении конкретного дела (условия, закрепленные альтернативной юридической нормой; специальные условия, установленные в от­носительно определенной норме: заслуживающие внимания обстоятельства, ува­жительные причины, имущественное положение и т. п.; категории добросовест­ности, справедливости, целесообразности, нравственности)^[278].

Достаточно развернутая классификация пределов правоприменительного усмотрения дана А. А. Березиным^[279]. Автор выделяет перечисленные далее крите­рии.

1. По происхождению - субъективные (внутренние) и объективные (внеш­ние). Отмечая важную роль правосознания как субъективного предела в процессе осуществления усмотрения правоприменителем, автор признает руководящую роль прежде всего за пределами, установленными нормативными правовыми ак­тами, поскольку они лежат в области правового регулирования^[280].

2. По отраслевой принадлежности (в зависимости от особенности предмета и метода конкретной отрасли права) - пределы в административном, граждан­ском, уголовном и других отраслях права.

3. По признаку формальной закрепленности - формально закрепленные пределы (к данному виду относятся такие границы усмотрения, содержание кото­рых полностью раскрывается в официальных источниках права), не закрепленные непосредственно в нормативном правовом акте (пределы усмотрения, для точного установления которых правоприменителю необходимо использовать специальные приемы и правила).

4. По источнику закрепления - установленные в нормативных правовых ак­тах, а также в интерпретационных актах.

5. В зависимости от количества доступных субъекту правоприменения аль­тернатив - «узкие», когда у правоприменителя существует возможность выбора лишь из двух альтернатив, и «широкие», когда выбор осуществляется из множе­ства альтернатив.

6. По способу закрепления - качественные (представляют собой варианты возможных решений, различающихся между собой совокупностью существенных признаков) и количественные пределы усмотрения (выступают как варианты дос­тупных правоприменителю решений, различающихся между собой степенью вы­раженности измеряемых свойств).

7. В зависимости от стадии правоприменительного процесса - пределы ус­мотрения в процессе установления фактических обстоятельств дела; пределы ус­мотрения при установлении юридических обстоятельств дела; пределы усмотре­

ния в процессе вынесения решения по делу; пределы усмотрения в процессе контро­ля за исполнением вынесенного решения.

8. По степени определенности - абсолютно определенные и относительно определенные.

9. В зависимости от функционального признака - пределы в публичном (ус­танавливают границы усмотрения преимущественно государственных органов; ба­зируются на функциональной цели конкретного государственного органа) и частном праве (они ограничивают вмешательство субъектов правоприменения в частнопра­вовую сферу, способствуют реализации субъективных прав и свобод частных лиц).

10. По функциональной принадлежности - общие (нравственность справед­ливость, разумность, религиозные барьеры, обычай и т. п.) и специально­юридические (законность, альтернативная и относительно определенная санкция правовой нормы и др.).

В целом предложенные средства ограничения правоприменительного ус­мотрения особых возражений не вызывают. Основной упор авторы делают на пределах, содержащихся в нормативных правилах поведения. Действительно, в системе нормативно-регулятивных средств закрепляется не только обязанность или право должностных лиц совершать действия по усмотрению в процессе орга­низации осуществления прав и свобод, но и границы, в пределах которых они мо­гут действовать.

Однако, на наш взгляд, сформулированные пределы являются несколько односторонними, сосредоточивают свое внимание исключительно на формально­юридических средствах ограничения (нормах, процессуальных сроках, полномо­чиях и др.). При этом содержательные средства, основанные на сущности, цели правоприменительной деятельности, во внимание не принимаются.

Несмотря на всю свою значимость, формально-юридические средства дале­ко не всегда могут быть эффективным сдерживающим механизмом от различного рода злоупотреблений. Существует соблазн воспользоваться несовершенством за­конодательства, размытостью полномочий и др. И «полбеды, когда чиновник дей­

ствует только в интересах своего ведомства и сначала принимает рациональное, на его взгляд, управленческое решение, а уже потом обращает внимание на нор­мы Конституции РФ, федеральных конституционных, федеральных законов и указов Президента РФ. Особая опасность заключается в том, что чиновники, иной раз попирая различные по органам принятия, формам и содержанию нормы права, осуществляют властные усмотрения только в своих меркантильных интересах»^[281]. Способствует этому и низкий уровень правового образования и культуры некото­рых должностных лиц.

На наш взгляд, во взаимодействии с формально-юридическими пределами должны находиться пределы содержательные, основанные на обязанности орга­нов публичной власти соблюдать и уважать права и свободы человека, категориях добросовестности, справедливости, разумности и равенства. Лишь единство фор­мальных и содержательных пределов позволит эффективно ограничить свободу выбора органа публичной власти, не дав ей стать источником произвола и безза­кония.

Рассмотрим пределы правоприменительного усмотрения более подробно.

1. Осуществление усмотрения не должно нарушать требований правоза- конности. Законность - одно из фундаментальных понятий юридической науки и практики.

В научной литературе нет единства мнений в трактовке этой правовой кате­гории.

в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве»^[283]. По мнению В. Н. Кудрявцева, законность - это «определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отноше­ний посредством издания и неуклонного осуществления законов и других право­вых актов»^{[284][285][286]}.

При всем различии подходов данных авторов к рассматриваемому понятию, объединяет их понимание законности как требования строгого и неуклонного осуществления законов и подзаконных актов всеми субъектами права.

Такое понимание сути законности сформировало соответствующее пред­ставление и о сути применения права органами публичной власти - добиться от граждан и их объединений такого поведения, которое будет точно соответство­вать букве закона. Как отмечает Г. Ф. Шершеневич, «применение норм права по точному их смыслу, невзирая на результаты применения в тех или иных конкрет­ных случаях, есть тот принцип законности, который составляет необходимое ус-

3

ловие правового порядка» .

Однако взятый курс на построение в России правового государства приво­дит к необходимости формирования комплексного понимания законности. В его основу должны быть положены не только требования о строгом и неуклонном со­блюдении и исполнении законов всеми, кому они адресованы, но и конституци­онные положения о высшей ценности человека, его прав и свобод, верховенства права, верховенство правового закона и т. п. «Единство содержательных и фор­мальных требований дает основания говорить не просто о законности, а о право-

4 законности или конституционной законности» .

Соединение формальных и содержательных требований законности обязы­вает публичные органы власти, их должностных лиц, всякий раз, используя пре­

доставленную им свободу выбора при принятии правоприменительного решения, обращаться к смыслу права, оценивать, обеспечит ли применяемый закон права и свободы человека. Положив в основу своей деятельности интересы и потребности отдельного человека, должностные лица органов публичной власти должны при использовании усмотрения выбирать именно тот вариант решения юридического дела, который будет соответствовать принципам верховенства права, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина и другим, составляющим основу конституционной законности, и позволит избежать применения неправового за­кона.

2. Осуществление усмотрения не должно нарушать требований добросо­вестности и разумности. Добросовестность и разумность, будучи общеправовы­ми принципами, создают пределы не только при использовании усмотрения субъ­ектами непосредственной реализации права, но и органами публичной власти в процессе правоприменения.

Добросовестность закрепляется в ряде нормативных положений в качестве требования к порядку исполнения должностными лицами органов публичной вла­сти своих обязанностей. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Фе­дерации», «гражданский служащий обязан исполнять свои обязанности добросо­вестно, на высоком профессиональном уровне»; в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации», «при осуществлении своей служебной деятельности, а также во внеслужебное время сотрудник органов внутренних дел должен выполнять служебные обязанности добросовестно, на высоком профес­сиональном уровне».

Обозначенные выше положения свидетельствует о том, что использование правоприменителями предоставленной им свободы выбора в ходе организующей деятельности должно осуществляться честно, порядочно, с должным вниманием и осторожностью, без намерения ущемить или необоснованно ограничить права и

свободы человека, без равнодушия как к его судьбе, так и всему обществу в це­лом, с осознанием своей ответственности за возможные последствия принятого решения.

Начало добросовестности в применении права тесно связано с категорией разумности.

Отечественные словари определяют разум «как способ мышления, для ко­торого характерно установление универсальной связи вещей, их сущностей»^[287]. Ра­зумное применение права - это, прежде всего, разумное правоприменительное решение, принять которое возможно лишь при условии добросовестного испол­нения должностным лицом своих обязанностей.

До последнего времени было принято считать, что любой акт применения права, принятый в рамках закона, разумен, поскольку разумны российские зако­ны. Сформировалась даже своеобразная презумпция «разумности законов», дей­ствующая в российском обществе, распространяющаяся на сферу правопримене­ния. В связи с этим разумности в сфере применения права не придавалось само­стоятельного значения: разумность воплощается в законодательстве, она опреде­ляет содержание российских законов и поэтому в правоприменении обязательно предполагает соблюдение закона, являющегося воплощением разумности. И на­оборот, проверка разумности деятельности правоприменителей включает в себя и проверку законности.

Изложенный подход в понимании разумности в правоприменении является в целом правильным. Однако руководствоваться в процессе организующей дея­тельности разумностью - «это не только соблюдать закон, но и ... применять его на основе сбалансированного учета прав, свобод и законных интересов всех уча­ствующих в деле и иных лиц. »^[288]. Иными словами, разумное решение - не просто решение, соответствующее «букве закона», а осмысленное, в котором четко про­слеживается логическая связь между примененным нормативно-регулятивным средством, обстоятельствами дела, правами, свободами и законными интересами

всех участников правоотношения. Подтверждает это и И. В. Цветков, отмечая, что «разумным принято считать такое судебное решение, которое основано на здра­вом смысле и принято с учетом весомых обстоятельств конкретного дела. »^[289].

Требование принятия разумного правоприменительного решения позволяет рассматривать разумность в качестве одного из пределов усмотрения органов публичной власти. Использование свободы выбора при разрешении конкретного юридического дела не должно приводить к нарушению необходимой связи «предмета (например, срок, действие, интерес) с ситуативными явлениями и объ­ектами»^[290]. Его использование должно быть логичным, обоснованным, вытекать из существа рассматриваемого дела и не приводить к абсурдным результатам.

3. Осуществление усмотрения не должно приводить к принятию неспра­ведливого решения. В. И. Даль в своем «Словаре живого великорусского языка» толкует понятие «справедливый» как «правильный, сделанный по закону, по правде, по совести, по правоте».

Справедливость прочно вошла в образ права, образовав одно из ключевых его начал. Во все времена была и остается проблема, как уровновесить, сделать правильной, т. е. справедливой, свободу общения. «Право - это совокупность ус­ловий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого»^[291].

Справедливость - не что-то внешнее по отношению к праву. Она, по верно­му утверждению В. С. Нерсесянца, «. входит в понятие права . право по опре­делению справедливо, а справедливость внутреннее свойство права и качество права. »^[292]. Будучи включенной в содержание права, справедливость распростра­няет свое значение на весь процесс правового регулирования, охватывая весь его механизм, в том числе и применение права.

Начало справедливости в правоприменительном процессе требует, чтобы решение юридического дела, принятое органом публичной власти, учитывало все обстоятельства и факты, необоснованно не ограничивало и не ущемляло интересы других субъектов права. В этом смысле задача правоприменителя состоит в том, чтобы приспособить общие и абстрактные правила поведения, закрепленные в системе нормативно-регулятивных средств к особенностям единичного случая и отношения. Один и тот же приговор или решение, подходящие к одному случаю, могут быть несправедливы в другом: мало определить размер причиненного убытка, важно учесть, насколько такой убыток разорителен для потерпевшего; мало установить, что преступление совершено, важно учесть, умышленно оно со­вершено или по неосторожности, способен ли преступник его повторить; мало знать, что налог не уплачен, необходимо установить, не было ли здесь каких - нибудь форс-мажорных обстоятельств и т. п. «Справедливость требует, чтобы право не применялось без оглядки, в слепом равнодушии и без всякого снисхож­дения к человеческой слабости и невежеству; она требует, наоборот, чтобы всю­ду, где только возможно, учитывались личные свойства субъектов и их намере­ния; она требует далее, чтобы всюду, где только право может выступить на под­держку морали и добрых нравов, применение нормы служило бы этой высшей цели, она требует, наконец, чтобы тот, кто применяет право, имел в виду только одно - правое и верное решение и не поддавался никаким соображениям посто­роннего свойства: пристрастию, лицеприятию или, тем более, корысти. Такое применение права приучает людей ценить его и уважать; оно созидает в стра­не правосудие и мудрое правление»^[293].

Справедливым должно быть каждое действие и решение органа публичной власти, в том числе принятое на основе усмотрения. Следовательно, справедли­вость является важным пределом, ограничивающим свободу выбора в действиях органов публичной власти.

Так, несмотря на имеющуюся у суда свободу выбора при назначении уго­ловных наказаний, возможность оценивать доказательства по своему внутреннему

убеждению, тем не менее, вынося приговор, нельзя переступать порог справедли­вости. Наказание не должно быть чересчур суровым или мягким. Нужно, чтобы оно соответствовало совершенному деянию.

На это указывает ч. 1 ст. 6 УК РФ, согласно которой «наказание и иные ме­ры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступ­ление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и лич­ности виновного». В соответствии с ч. 1 ст. 297 УПК РФ, «приговор суда должен быть законным, обоснованным и справедливым».

Справедливой должна быть деятельность должностных лиц всех органов власти, от которых что-либо зависит в судьбе человека. К примеру, как следует из

ч. 2 ст. 6 Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел, утвержденного Приказом МВД РФ от 24.12.2008 г. № 1138, «служебная деятель­ность сотрудника органов внутренних дел осуществляется в соответствии с нрав­ственными принципами: . справедливости, означающей соответствие меры на­казания характеру и тяжести проступка или правонарушения».

Справедливость ограничивает свободу выбора не только в тех случаях, ко­гда речь идет о реакции государства на совершенное правонарушение. Справед­ливой должна быть деятельность органов публичной власти и при предоставле­нии правовых льгот или преимуществ лицам, оказавшимся в сложном положении. Необходимо, чтобы в результате принятого органом публичной власти решения граждане не утратили своих привилегий и могли ими воспользоваться.

Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ «О со­циальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посто­ронней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоя­тельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограни­чения способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном и негосударствен­

ном секторах системы социального обслуживания. Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется по решению органов со­циальной защиты населения в подведомственных им учреждениях либо по дого­ворам, заключаемым органами социальной защиты с учреждениями социального обслуживания иных форм собственности»^[294].

Вместе с тем из положения ст. 4 того же Закона следует, что «государство гарантирует гражданам пожилого возраста и инвалидам возможность получения социальных услуг на основе принципа социальной справедливости независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должно­стного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям и других обстоятельств».

Следовательно, органы социальной защиты по своему усмотрению могут решить вопрос о нуждаемости конкретного гражданина в социальной помощи и поддержке, но при принятии такого решения они должны исходить из требования социальной справедливости и не лишать такого обслуживания тех, кто в этом действительно нуждается.

Справедливость ограничивает право органов публичной власти на исполь­зование усмотрения - недопустимо, чтобы ухудшалось положение индивидов, создавались излишние затруднения при осуществлении прав или исполнении обя­занностей.

К примеру, из некоторых положений Трудового кодекса РФ следует, что работодатель вправе принимать локальные правовые акты, в которых он может по своему усмотрению устанавливать определенные условия трудовых отношений (ст. 8 ТК РФ). Однако такое усмотрение ограничено требованием справедливости. На это указывает ст. 2 ТК РФ, согласно которой каждый работник имеет право на справедливые условия труда. Следовательно, работодателю запрещено принимать акты, несправедливо ухудшающие положение работников по сравнению с уста­новленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми ак-

тами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглаше­ниями.

Важнейшим элементом справедливости выступает равенство. Так, по мне­ниюБ. Н. Чичерина, справедливым считается то, что «... одинаково прилагается ко всем. Это начало вытекает из самой природы человеческой личности: все люди есть суть разумно-свободные существа. Все созданы по образцу и подобию Божь­ему и, как таковые, равны между собою. Признание этого коренного равенства составляет высшее требование правды.»^[295].

Положения о признании правового равенства закреплены во многих рос­сийских законодательных актах, прежде всего в Конституции РФ, согласно ст. 19 которой: «1. Все равны перед законом и судом. 2. Государство гарантирует равен­ство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, националь­ности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы огра­ничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко­вой или религиозной принадлежности. 3. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации».

Практически дословно воспроизводит названное конституционное положе­ние и ст. 6 ГПК РФ - «правосудие по гражданским делам осуществляется на на­чалах равенства перед законом и судом всех граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного поло­жения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, а также всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, подчиненности и других обстоятельств».

В соответствии со ст. 244 УПК РФ «в судебном заседании стороны обвине­ния и защиты пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судеб­

ных прениях, представление суду письменных формулировок по вопросам, ука­занным в пунктах 1 - 6 части первой статьи 299 настоящего Кодекса, на рассмот­рение иных вопросов, возникающих в ходе судебного разбирательства».

Согласно ст. 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», «суды не отдают пред­почтения каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по при­знакам их государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языко­вой или политической принадлежности либо в зависимости от их происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединени­ям, а равно и по другим не предусмотренным Федеральным законом основани- ям»^[296].

Таким образом, принимая то или иное решение на основе предоставленной свободы выбора, органы публичной власти не должны создавать привилегии и послабления субъектам, для которых они не предусмотрены, затруднять привле­чение к установленной законом ответственности лиц, совершивших правонару­шения ввиду их высокого должностного положения или хорошего материального обеспечения, ограничивать права и свободы индивидов в случаях, не предусмот­ренных ст.ст. 55 и 56 Конституции РФ.

4. Должно осуществляться в соответствии с правовыми позициями, выра­ботанными в ходе правоприменительной практики. Под правоприменительной практикой понимается деятельность компетентных органов и должностных лиц по изданию и применению норм права, а также уже накопленный и объективиро­ванный опыт такой деятельности.

Правоприменительная практика формируется в результате длительного и многообразного процесса реализации права, т. е. претворения права в жизнь. В ходе этого процесса вырабатываются определенные общие положения, тенден­ции, ориентиры, которые затем используются в последующей работе. По мнению

некоторых авторов, правоприменительная практика создает так называемые пра- воположения, под которыми понимаются устоявшиеся типовые решения по при­менению юридических норм, приобретающие черты общих правил. Как отмечает С. С. Алексеев, правоположения - это еще не нормы, но они уже выходят за пре­делы правосознания, простых суждений. Это формирующиеся нормы, которые представляют собой сгустки правосознания. Со временем они могут превратиться либо в стойкие правовые обычаи, либо в нормы, закрепленные законодателем.

Особую роль в ограничении усмотрения уполномоченных органов и их должностных лиц в процессе правоприменении играют правовые позиции Кон­ституционного Суда РФ.

Решения Конституционного Суда РФ и его устойчивые правовые позиции выступают реальным фундаментом для создания и применения норм других от­раслей права^[297], существенно ограничивая свободу выбора для органов государст­венной власти. В соответствии с Конституцией РФ Конституционный Суд РФ да­ет официальное толкование Конституции РФ, что является его исключительным полномочием. В то же время Конституционный Суд РФ использует метод консти­туционного разъяснения норм отраслевого законодательства, выявляя тем самым его конституционный смысл. Правовая позиция Конституционного Суда РФ воз­никает не сама по себе, в «произвольном порядке», а лишь в результате офици­ального толкования им конституционных норм и выявления конституционного смысла положений законов и других нормативных правовых актов. Поэтому, принимая решение о выборе соответствующего нормативно-регулятивного сред­ства, подходящего к определенному случаю, правоприменитель должен уяснить ее конституционный смысл, установить, не будет ли его применение противоре­чить правовой позиции Конституционного Суда РФ.

Особенность правовых позиций, как средств ограничения свободы выбора при организации осуществления прав, свобод и исполнения обязанностей, со сто­роны органов публичной власти выражается в следующем.

Во-первых, правовые позиции Конституционного Суда РФ есть результат истолкования конкретных положений законодательства, итог выявления консти­туционного смысла рассматриваемых положений в пределах его компетенции. Тем самым обеспечивается своего рода «конституционная рихтовка» правовых норм, при которой они не признаются неконституционными, но преодолевается их конституционно-правовая неопределенность. В конечном счете это есть спе­цифическая форма правотворческой деятельности Конституционного Суда РФ, так как с помощью конституционного истолкования: а) уточняется нормативное содержание статьи закона; б) преодолеваются коллизии между несколькими нор­мами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституцион­ных ценностей; в) выявляются системные, иерархические связи и зависимости между отдельными нормами правовых институтов.

Во-вторых, правовые позиции Конституционного Суда РФ носят общий ха­рактер. Правовая позиция распространяется не только на конкретный случай, ко­торый стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правоприменении.

В-третьих, правовые позиции Конституционного Суда РФ обязательны для уполномоченных органов и их должностных лиц, осуществляющих правоприме­нение. Официальный, обязательный характер правовых позиций - важное условие для эффективного ограничения усмотрения в процессе правоприменения.

«В силу занимаемого места в системе органов государственной власти и со­ответствующей компетенции КС РФ оказывает существенное, в том числе пре­вентивное, влияние на деятельность законодательной и исполнительной власти, на определение объема их полномочий»^[298], на возможность использования усмот­рения в ходе правоприменения.

Толкование правовых норм Высшим Арбитражным Судом РФ и Верховным Судом РФ также оказывает существенное влияние на практику применения зако­

нодательства и позволяет значительно сократить и ограничить усмотрение компе­тентных органов в правоприменении.

В силу ст. 19, 23 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1 -ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации» Высший Арбитраж­ный Суд РФ и Верховный Суд РФ дают разъяснения по вопросам судебной прак­тики. Аналогичные нормы содержатся в ст. 9 Федерального конституционного за­кона от 28 апреля 1995 г. № 1 -ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Феде- рации»^[299] и в ст. 9 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»^[300].

В первую очередь пределы усмотрения органов публичной власти и их должностных лиц устанавливаются положениями Постановлений Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

По сути, праворазъяснительная деятельность высших российских судов - это толкование закона, соответственно, то толкование, которое они дают в своих разъяснениях, становится обязательным образцом для решения судами конкрет­ных дел.

Правоприменительные органы твердо придерживаются позиции, что поста­новления Пленумов являются видом официального толкования, а соответствую­щие полномочия выводятся из ст. ст. 126 и 127 Конституции РФ^[301].

В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 28 ап­реля 1995 г. № 1 -ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ обобщает практику применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дает разъяснения по во­просам судебной практики. Данные разъяснения принимаются в виде Постанов­

лений Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ, которые в силу ч. 2 ст. 13 № 1 - ФКЗ от 28.04.1995 г. обязательны для арбитражных судов.

Согласно п. 1 ч. 4 ст. 14 Федерального конституционного закона от 7 февра­ля 2011 г. № 1 -ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» Пле­нум Верховного Суда РФ дает судам общей юрисдикции разъяснения по вопро­сам применения законодательства РФ в целях обеспечения единства судебной практики.

Разъяснения представляют собой обнародование официальной позиции высших судебных инстанций по вопросам судебной практики и направлены на единообразное и правильное применение законодательства.

Однако восприятие Постановлений Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ в качестве обязательных для судов, на наш взгляд, на этом не заканчивается. Таковыми, по сути, в силу специфики судебной деятельно­сти и ее авторитетного значения они являются и для органов государственной власти, и для иных субъектов права, т. е. как для уполномоченных органов, так и для граждан (организаций). Постановления Пленумов играют важную роль в деле ограничения свободы выбора при применении нормативно-регулятивных средств, поскольку, толкуя правовые положения, Высший Арбитражный Суд РФ и Вер­ховный Суд РФ решают проблему их единообразного применения в быстро ме­няющихся социально-экономических условиях.

Судебная практика в форме Постановлений Пленумов Высшего Арбитраж­ного Суда РФ и Верховного Суда РФ по вопросам применения законодательства выступает в качестве результата судебной деятельности высшей инстанции, осно­ванного на анализе и обобщении практики. Она создается судами нижестоящих инстанций и выражается в виде правоположений, разъясняющих правовые нормы. Как справедливо отмечает В. А. Туманов, «вырабатываемые в ходе судебной дея­тельности «правовые положения», правила, указания обладают определенной сте­пенью обобщенности, общепризнанности и обязательности»^[302], что, безусловно,

способствует ограничению усмотрения со стороны органов государственной вла­сти.

В. Ф. Яковлев подчеркивает, что значение постановлений Пленума Высше­го Арбитражного Суда РФ состоит в выработке на основе анализа судебной прак­тики единственно правильного толкования применяемого закона: «Выработанные Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ подходы к применению норматив­ных актов имеют важное значение не только для судов, но и для участников эко­номических отношений, которые должны организовывать свою работу по опреде­ленным, предсказуемым правилам, в том числе и по тем, которые подвергаются толкованию. Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Фе­дерации представляют собой его официальную позицию по тому или иному во- просу»^[303].

Дача нормативных разъяснений базируется на практике нижестоящих су­дов, связана с деятельностью по применению законодательства, преследует цель обеспечить правильное, с точки зрения авторитетного интерпретатора, толкова­ние и применение^[304] правовых норм и ограничить усмотрение компетентных орга­нов и их должностных лиц.

Информационные письма Президиумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ хотя и носят рекомендательный характер, содержат толко­вание правовых норм, что позволяет ограничить усмотрение компетентных орга­нов.

Суммируя изложенное, можно прийти к выводу, что судебное толкование имеет самое непосредственное влияние на свободу выбора в ходе организующей деятельности органов публичной власти. Оно обеспечивает правильное и едино­образное применение толкуемых нормативно-регулятивных средств во всех слу­чаях, на которые они рассчитаны, устраняет неясности и возможные ошибки в за­конодательной технике, ограничивая тем самым возможность использования ус­

мотрения для создания препятствий при непосредственной реализации права, не­обоснованного ограничения прав и свобод граждан.