<<
>>

2.2. Методи адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель в Україні

На даний момент метод правового регулювання відносин у сфері публічних закупівель має яскраво виражені риси методу публічного права.

Процес досліджень питання методу правового регулювання має бути спрямований на вивчення можливості застосування таких засобів та способів впливу, які забезпечать можливість проводити публічні закупівлі в умовах дотримання правил національного режиму, відсутності дискримінації, інтеграції у зону світової торгівлі, сприяння розвитку внутрішнього ринку та зовнішньоекономічної торгівлі, здійснення контролю у цій сфері економіки без зловживання важелями адміністративного впливу, підвищення економічної ефективності управління державними закупівлями, здійснення доцільного та об’єктивного фінансового контролю, який би сприяв ефективному збору, розподілу та використанню фінансів [173, с.

123].

Таким чином, дослідження методів адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель в Україні є досить актуальним, враховуючи ступінь важливості сучасних способів впливу на площину закупівель.

На проблематику визначення методів адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель звертали свою увагу такі вчені як В. Авер’янов, Ю. Битяк, В. Галунько, В. Гаращук, О. Дьяченко, А. Іванищук, С. Короєд, В. Курило, К. Хусанова та інші.

Варто врахувати, що зміни до системи електронних закупівель в Україні є вагомими, дослідження методів адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель потребує нових поглядів.

Відповідно до тлумачного словника «метод» (від гр. methodos - «шлях, спосіб дослідження, навчання викладу» - це сукупність прийомів і операцій пізнання і практичної діяльності; спосіб досягнення певних результатів у пізнанні і практиці. Застосування того чи іншого методу визначається метою пізнавальної або практичної діяльності, предметом вивчення або дії та умовами, в яких здійснюється діяльність.

Кожна сфера людської діяльності має свої специфічні методи: можна говорити про методи художньої творчості; методи оброблення інформації; методи ведення війни і т. ін. Так, філософія розглядає переважно методи пізнання [182, с. 500].

З позицій теоретиків права, метод правового регулювання - це сукупність засобів і способів правового впливу на суспільні відносини. Він несе основне навантаження в динаміці, у «роботі» права, показує, як регулюються суспільні відносини, якими засобами і способами. Метод допомагає в межах галузі права виділити підгалузі й інститути права, установити межі правового втручання, поділити права і обов’язки між суб’єктами права за принципом субординації і координації та ін [160, с. 160].

З позиції вчених-адміністративістів, зокрема В. Авер’янова, методи трактуються як певні способи практичного здійснення органами виконавчої влади та іншими суб’єктами державного управління владно-організаційного впливу на керовані об’єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих цим суб’єктам функцій і повноважень (компетенції), а також особливостям керованих об’єктів [2, с. 72]. Підтримуючи вищевказану позицію, Ю. Битяк наголошує, що це науково обґрунтовані, дозволені законом способи впливу на керовані об’єкти з метою найбільш правильного оперативного вирішення управлінських завдань і досягнення максимальної ефективності управління [11, с. 157].

В свою чергу, В. Галунько визначив, що методи адміністративної діяльності публічної адміністрації - це способи, прийоми цілеспрямованого впливу норм адміністративного права на поведінку учасників адміністративно-правових відносин із метою публічного забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства й держави [29, с. 151].

Отже, методи адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель в Україні - це основні способи впливу публічної адміністрації на суб’єктів закупівельного циклу, що реалізуються в передбаченому законом порядку з метою дотримання законодавства у сфері функціонування електронних закупівель та захисту основних прав, свобод та інтересів осіб.

Теоретики права, залежно від характеру дії, розрізняють методи правового регулювання на: 1) основні - імперативний (юридичні веління надходять «згори», від владних державних органів; домінуюче місце посідають владно-імперативні приписи; відступити від передбаченої нормою моделі поведінки не уявляється можливим, перевага віддається обов’язкам); диспозитивний (юридичні веління надходять переважно «знизу», від самих суб’єктів правового регулювання, котрі самостійно і за своїм розсудом здійснюють вибір правових засобів; в юридичних нормах «згори» лише у загальних рисах окреслюються рамки поведінки, що дає можливість суб’єктам автономно, за згодою сторін, реалізувати свої права й обов’язки; перевага віддається дозволам); 2) допоміжні - рекомендаційний (діє у випадках, прямо передбачених угодою сторін; перевага віддається рекомендаціям); заохочувальний (діє у випадках, передбачених законом; перевага віддається заохоченням) [160, с. 160].

В свою чергу, вчені-адміністративісти вважають, що основними методами адміністративного права є заохочення, переконання і примус. Сутність заохочення полягає в тому, що воно стимулює учасників адміністративно-правових відносин на належну поведінку: заохочення призначено для стимулювання активної діяльності суб’єктів адміністративного права, формування правомірної поведінки, зміцнення засад справедливості та дисципліни в адміністративно-правовому регулюванні. Переконання - метод адміністративного права, який полягає у попередженні правопорушень шляхом впливу на свідомість і поведінку людей, в результаті чого ті свідомо дотримуються правових норм. В свою чергу, адміністративно-запобіжні заходи, тобто метод примусу - це комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати правопорядок за різних обставин. Крім того, одними із вагомих, відносно самостійних методів адміністративного права є контроль та нагляд [29, с. 160-162].

Науковець А.

Іванищук виділяє такі методи адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації щодо реформування судової влади: морально-етичні - заходи, пов’язані з вихованням, роз’ясненням і популяризацією у громадян поваги до суду як провідної соціальної цінності в умовах функціонування державно-правової дійсності; соціальні - заходи, пов’язані зі створенням суддям та апарату суду комфортних умов для праці, побуту й відпочинку; економічні - заходи, пов’язані з фінансовим та іншим матеріальним забезпеченням суддів та апарату суду; адміністративні - класичні методи адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації, заходи заохочення, переконання й примусу; заходи інспектування та контролю [60, с. 154].

С. Кічмаренко визначив, що для реформування судової влади слід застосовувати методи, які допомагають зміцнювати її незалежність, він зазначає, що методи адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення судової влади в Україні поділяються на дві категорії: заходи позитивного впливу на судову владу - як способи, прийоми, що захищають суддів і судову владу в цілому від протиправних посягань; заходи негативного впливу - як способи, прийоми профілактичного впливу на суддів як носіїв суддівської влади, які мають бути настільки законослухняними, щоб суб’єкти протиправного впливу не змогли знайти на них компромат; способи посягань на судову владу є своєрідним антиподом методів адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення незалежності судової влади, які за суб’єктами протиправного впливу поділяються на: кримінальні елементи посягають на незалежність судової влади таким чином - здійснюють убивства представників судової влади або членів їх сімей, завдають їм тяжких, середньої тяжкості та легких тілесних ушкоджень і погрожують убивством; пошкоджують, знищують або викрадають їх майно; здійснюють незаконний нагляд за суддями та іншими представниками судової влади; маргінальні елементи (родичі засуджених осіб, сторони судового процесу, які не задоволені судовим рішенням), які погрожують, ображають суддів, здійснюють щодо них хуліганські дії; суб’єкти псевдогромадянського суспільства (журналісти, що працюють на замовлення, учасники АТО, що не реалізували себе в цивільному житті й потрапили під вплив сторін судового конфлікту) протиправно впливають на судову владу шляхом оприлюднення неправдивої чи вирваної з контексту інформації про судді тощо; псевдоправовими способами протиправного тиску на судову владу; провідними методами адміністративної діяльності щодо забезпечення незалежності судової влади від вищеназваних небезпек є: організаційно-охоронні - охорона приміщень суду, охорона помешкань суддів, забезпечення особистої безпеки судді, членів його сім’ї та майна; кримінально-правові - арешт, засудження злочинців, які посягають на суддів, судову владу; організаційно-кадрові: суддів легалізують, звільняють, притягують до дисциплінарної відповідальності тільки судді; організаційно- публічні - роз’яснення на телебаченні, в інших засобах ЗМІ, інформація про діяльність судової влади; заповнення й розміщення електронних декларацій на сайті Державного агентства з питань запобігання корупції; організаційно - розвивальні (залучення до судової влади учасників АТО); організаційно- професійні - належне матеріальне забезпечення суддів; до адміністративних санкцій, що спрямовані на захист суддів, належать покарання, передбачені в ст.

185-3 КУпАП «Прояв неповаги до суду» [64].

Отже, врахувавши позиції науковців, на наш погляд, варто охарактеризувати саме класичні методи адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель, а саме, методи заохочення, переконання, примусу та контролю.

Стратегія реформування системи публічних закупівель («дорожня карта») від 24.02.2016 № 175-р визначає, що публічні закупівлі в Україні здійснюються на децентралізованій основі. Система охоплює близько 15 тис. замовників різного рівня. Так, децентралізована модель надає можливість враховувати потреби місцевих громад, кінцевих користувачів товарів та послуг, що закуповуються, та підтримувати місцевих виробників і заохочувати їх до участі в публічних закупівлях [131].

Таким чином, метод заохочення у сфері закупівель передбачений на стратегічній основі та виражений як в стимулюванні суб’єктів публічної адміністрації до ефективної роботи у площині закупівель, так і в підтримці вітчизняних та іноземних виробників для участі у закупівельному процесі.

Прикладом використання методу заохочення у сфері функціонування системи електронних закупівель є нагорода електронної система публічних закупівель ProZorro. Так, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України отримало найбільш престижну міжнародну премію у сфері закупівель за створення і впровадження електронної системи з унікальною архітектурою. Мінекономрозвитку з ProZorro були номіновані в категорії Public Sector. Серед інших номінантів у цій категорії: Міністерство юстиції Великобританії з трансформацією конкуренції, департамент освіти австралійського штату Новий Південний Уельс з власними рішеннями у сфері закупівель, а також Адміністрація Президента США із закупівельним сервісом P200. Крім того, керівник департаменту регулювання державних закупівель Міністерства економічного розвитку і торгівлі України Олександр Стародубцев був номінований на нагороду в категорії Procurement Leader Award. Переможців по кожній із категорій було оголошено під час урочистої церемонії, яка відбулася в Лондоні.

Перемога ProZorro стала першим випадком, коли розробка для державного сектора від України отримує всесвітнє визнання. Успіх системи був би неможливим без підтримки міжнародних організацій і громадських активістів. Досвід ProZorro підтверджує: найбільш ефективними є реформи, які базуються на трикутнику «влада-бізнес-громадськість». Саме завдяки підтримці авторитетної міжнародної антикорупційної організації Transparency International, а також фонду WNISEF, ЄБРР, Уряду Німеччини та інших партнерів система

ProZorro змогла продемонструвати позитивні результати вже на початковому етапі [135].

Щодо методу переконання, то можна впевнено вважати, що уся сфера публічних закупівель переплетена використанням даного методу, що полягає в оприлюдненні усіх відомостей закупівельного процесу, а також аспектів функціонування суб’єктів публічної адміністрації для прозорості та відкритості системи електронних закупівель.

Науковці вважають, що для методу переконання характерними є такі ознаки: використовується постійно і щодо всіх осіб, що перебувають у зоні впливу суб’єктів публічної адміністрації; забезпечують добровільне виконання правових норм, законних вказівок і приписів; у кінцевому підсумку виховують правові переконання об’єктів публічного управління та «звичку» свідомо дотримуватися правових норм [ 28, с. 150].

На наш погляд, метод переконання у сфері функціонування системи електронних закупівель в першу чергу виражений через інформування суспільства, так, наприклад, Transparency International Україна, ДП «ПРОЗОРРО» та Київська Школа Економіки за сприяння Міжнародного фонду «Відродження» 28 лютого 2014 року провели круглий стіл «Запуск ProZorro на всю країну: результати 2016 року та плани на майбутнє», присвячений підсумкам результатів роботи системи ProZorro в 2016 році, планам на поточний рік та долученню громадськості до контролю за використанням бюджетних коштів. Захід відбувся 28 лютого у Київській Школі Економіки. Близько 80 представників громадських організацій, бізнесу та державних установ з усієї України зібралися для обговорення результатів приєднання всіх держаних замовників до системи ProZorro, механізмів контролю за публічними закупівлями за допомогою інструментів що пропонує система, а також подальші плани розвитку реформи публічних закупівель. Під час свого виступу директор департаменту регулювання публічних закупівель Мінекономрозвитку Олександр Стародубцев зазначив, що мета реформи - це відновлення довіри до системи публічних закупівель в Україні шляхом кардинального спрощення участі бізнесу в державних тендерах та викорінення корупції у цій сфері. Генеральний директор ДП «ПРОЗОРРО» Василь Задворний розповів про результати роботи після переходу всіх державних замовників в систему ProZorro в 2016 році. Він наголосив, що для якомога більш безболісного переходу замовників на ProZorro, було проведено дві програми навчання для тренерів (Training for Trainers, ToT) в регіонах. Агенти змін ProZorro провели більше 160 навчальних заходів для 9 тисяч слухачів. Крім того, на платформі Prometheus було запущено два масових навчальних онлайн-курси: один з загальним оглядом системи, орієнтований на держзамовників та ще один з орієнтацією на представників бізнесу, які беруть участь в тендерах на ProZorro. В березні за підтримки Міжнародного фонду «Відрождення» планується створення Центрів Компетенцій у дванадцяти регіонах країни. Вже проведено початковий відбір кандидатів, і за два тижні розпочнеться навчання для тренерів. Віце-президент Київської Школи Економіки Наталія Шаповал розповіла, що основне досягнення реформи ProZorro в тому, що завдяки відкритості даних було відкрито новий ринок збуту для українського бізнесу. Особливо зараз це дуже важливо, оскільки не секрет, що економіка в країні потерпає від кризи. Можливо, не весь бізнес знає про те, що можна торгувати з державаю, але тенденція вже є і наразі вже більше 80 тис. компаній успішно беруть участь у державних тендерах. Головним завданням Центру Вдосконалення Закупівель Київської Школи Економіки на наступні кілька років стане створення освітніх продуктів для закупівельників, учасників та медіаторів, як, наприклад [76].

Ще одним успішним прикладом виступають відомості з офіційного веб - сайту Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, відповідно до яких станом на 13 травня 2017 року загальна економія за завершеними закупівлями, що здійснювались через систему електронних закупівель

ProZorro, перевищила 16,7 млрд грн. Станом на цей день у системі ProZorro зареєстровано 581 тис торгів, кількість їх учасників перевищила 95 тис. Сума економії в даному випадку - це різниця між очікуваною вартістю закупівлі та сумою коштів, що фактично перерахована з бюджету на рахунок постачальника товару чи послуг. «ProZorro - потужний інструмент боротьби із корупцією у держзакупівлях, економічний ефект якого уже відчутний. А головне - доступ до статистики та результатів закупівель мають усі громадяни України, що робить контроль за витратою державних коштів можливим для всіх, - наголосив Максим Нефьодов, перший заступник Міністра економічного розвитку і торгівлі України. Економія - це не наша єдина мета в реформі. До того ж, краще планування закупівель з часом має привести до того, що показник економії буде зменшуватись. Втім, це зручний спосіб показати вплив конкуренції на ціни» [134].

Отже, метод переконання у сфері функціонування системи електронних закупівель полягає в інформуванні населення стосовно ефективності функціонування такої системи, навчанні суб’єктів закупівельного процесу до правильного використання системи електронних закупівель та пропагуванні їх належної поведінки, а також поширенню вдалого досвіду забезпечення функціонування системи електронних закупівель, як в Україні, так і закордоном.

Наступним методом адміністративної діяльності є метод примусу, а саме адміністративного примусу. З позицій вчених-адміністративістів адміністративний примус - це визначені нормами адміністративного права заходи фізичного або психологічного впливу публічної адміністрації на фізичних та юридичних осіб - у вигляді особистих майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів - у випадках вчинення цими особами протиправних діянь або в умовах надзвичайних обставин, з метою попередження та припинення протиправних діянь, забезпечення провадження в справах про правопорушення, притягнення винних осіб до відповідальності, попередження та локалізації наслідків надзвичайних ситуацій [28, с. 151].

В адміністративно-правовій літературі питання класифікації заходів адміністративного примусу дотепер не дістали однозначного вирішення, незважаючи на їх велике практичне і теоретичне значення. Водночас найбільше визнання одержала класифікація заходів адміністративного примусу, запропонована свого часу М. Єропкіним [50, с. 120], який в основу класифікації цих заходів поклав мету їх застосування. Адміністративний примус застосовується з потрійною метою. Відповідно до цього заходи адміністративного примусу поділяються на три види (групи): адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; заходи адміністративної відповідальності. Такий поділ найбільш чітко відображає правоохоронне призначення адміністративного примусу. Водночас наведена класифікація, як і будь-яка інша, дещо умовна, відтак час від часу піддається критиці, її головна мета - якнайповніше з’ясувати сутність заходів адміністративного примусу, підстави та порядок їх застосування [1, с. 178].

Ми підтримуємо вищевказану класифікацію та розглянемо особливості застосування кожного підвиду методу адміністративного примусу відповідно до специфіки нашого дослідження.

З позиції теорії адміністративного права, адміністративно-запобіжні заходи становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дають змогу виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин. Адміністративно- запобіжні заходи виконують особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх окреме місце в системі останніх. На відміну від заходів адміністративного припинення вони не припиняють безпосередньо правопорушення або об’єктивно протиправні діяння, а попереджують, відвертають їх вчинення. Водночас окремі запобіжні заходи за своїм характером наближені до заходів адміністративного припинення, у зв’язку з чим у літературі не завжди однозначно вирішується питання про віднесення тих чи інших конкретних заходів до відповідного виду примусу. Основним і єдиним критерієм відмінності тут є наявність або відсутність правопорушення [1, с. 180].

У сфері функціонування системи електронних закупівель, адміністративно-запобіжні заходи діють через заходи перевірки. Так, при реєстрації користувачів в Системі електронних публічних закупівель ProZorro через авторизований майданчик, цей майданчик має перевірити реальність компанії, що реєструється. До сьогодні майданчики використовували різні методи для перевірки: від сервісу youcontrol до опції внесення 1 грн як авансової плати. Тепер завдяки інтеграції з ЄДР в системі реалізовано функціонал швидкої та зручної перевірки реальності компанії. Це пришвидшує реєстрацію бізнесу в системі і полегшує роботу майданчиків. На етапі кваліфікації у замовника з’явилась можливість в онлайн-режимі отримати деталізовану інформацію про учасника, іншими словами, Виписку з ЄДР. До сьогодні замовники могли за власною ініціативою перевірити учасника через сайт Міністерства Юстиції України, але за цю послугу вони мали платити. Тому в більшості випадків в тендерних вимогах держзамовники вимагали надавати Витяг з ЄДР. Тепер замовник при оцінюванні пропозицій може швидко і безоплатно отримати розширену інформацію про учасника в електронній формі. Між ДП «ПРОЗОРРО» та ДП «Національні інформаційні системи», яке опікується технічним та технологічним забезпеченням створення та супроводження програмного забезпечення ведення автоматизованих систем Єдиних Державних реєстрів, підписано договір, згідно якого ДП «ПРОЗОРРО» закуповує послуги з надання інформації щодо клієнтів системи. Наразі функціонал перевірки даних доступний лише на декількох майданчиках. Невдовзі всі майданчики системи реалізують у себе можливість перевірки даних з ЄДР через кабінети користувачів [107].

Крім того, з 30 серпня 2017 запрацювала система ризик-індикаторів ProZorro. Вона дозволяє в автоматичному режимі виявляти закупівлі, у яких потенційно є порушення норм та принципів Закону «Про публічні закупівлі». На початковому етапі розпочато обрахунок 16 показників, які сигналізують про ризики. В перспективі таких буде понад 60. Серед критеріїв, які відслідковує система: аномальна економія (понад 60%), робота постачальника тільки з одним замовником, недеталізоване тендерне оголошення, надмірно велика кількість лотів в одній закупівлі та інші. Відображення інформації системи відбувається в реальному часі за адресою http://risk.dozorro.org. Вже зараз можна побачити візуалізацію, яка надає інформацію по ТОП-замовниках в системі. Для прикладу, станом на сьогодні система відзначила, що у Рівненської АЕС ознаки ризику мають 884 з 1334 закупівель, у філії «Магістральні нафтопроводи «Дружба» ПАТ

«Укртранснафта» 851 - з 2047, у Запорізької АЕС 752 з 1143. Також система відзначила, що найбільш поширеними ризиками є «Переможець незначно змінював ціну» (41%), «Дуже малий крок пониження ціни» (35%), «Недеталізований CPV (код товару, який закуповують)» (зустрічається майже у 13% обрахованих закупівель). Перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов на презентації пояснив: «Однією з переваг електронної системи закупівель - це швидкий доступ до великого масиву даних. Раніше документація по проблемному тендеру могла просто випаруватись, сьогодні - ми можемо аналізувати їх ще до того, як тендер відбувся. ProZorro не почне бити струмом порушників, але бізнес та правоохоронні органи зможуть використовувати ризик-індикатори для того, щоб визначати надійність замовників та перевіряти їхню діяльність відповідно». Максим Нефьодов також розповів про проект змін до закону «Про публічні закупівлі» та деяких інших законів (№ 4738-д), який дозволить

Державній аудиторській службі України використовувати в своїй роботі ризик-індикатори на законній основі [107].

Отже, адміністративно-запобіжні заходи у сфері функціонування системи електронних закупівель діють через основні заходи: заходи перевірки, що здійснюються операторами авторизованих майданчиків, суб’єктами закупівельного циклу та полягають в отриманні від різних сервісів, а також з ЄДР, відомостей про учасника закупівельного процесу; заходи системи ризик-індикаторів, які полягають у врахуванні визначених показників та виявленні процедурних ризиків при здійсненні публічних закупівель, про які автоматично повідомляються уповноважені органи.

Щодо заходів адміністративного припинення, то їх визначають як засноване на законі примусове припинення діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках - кримінально- правовий характер, спрямоване на недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення і притягнення винних до адміністративної, а у виняткових випадках - кримінальної відповідальності. Заходи адміністративного припинення застосовуються з метою: припинення порушень правових норм (адміністративних проступків, злочинів і об’єктивно протиправних діянь); запобігання вчиненню нових правопорушень; створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності; усунення шкідливих наслідків правопорушення; відновлення попереднього, правомірного стану [1, с. 181].

Заходи адміністративного припинення дуже неоднорідні, відрізняються один від одного за багатьма ознаками. Проте основну їх класифікацію доцільно провести відповідно до характеру сфери застосування. За цим критерієм заходи адміністративного припинення поділяються на дві групи (види) - заходи загального і спеціального призначення. Заходи адміністративного припинення загального призначення, які застосовуються в повсякденній практиці багатьма правоохоронними органами, переважно поділяються, виходячи з мети їх застосування, на самостійні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні) [1, с. 182].

У сфері функціонування системи електронних закупівель заходи адміністративного припинення безпосередньо здійснюють правоохоронні органи, а саме органи внутрішніх справ України, Національне антикорупційне бюро України, Служба безпеки України та прокуратура України. Проте, враховуючи специфіку здійснення публічних закупівель, найбільше у цій сфері заходи адміністративного припинення здійснює Антимонопольний комітет України через постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Так, відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII, Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов’язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України. Постійно діюча адміністративна колегія (колегії) Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель діє у складі трьох державних уповноважених осіб Антимонопольного комітету України. Г олова постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України повинен мати вищу освіту. Член постійно діючої адміністративної колегії (колегій), який є пов’язаною особою із суб’єктом оскарження або замовником, не може брати участі в розгляді та прийнятті рішень щодо такої скарги і повинен бути замінений на час розгляду і прийняття рішення щодо такої скарги іншим державним уповноваженим Антимонопольного комітету

України, що визначається Головою Антимонопольного комітету України. Порядок діяльності постійно діючої адміністративної колегії (колегій) встановлюється відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України», якщо інше не встановлено Законом України «Про публічні закупівлі» [129].

Учасникам процедур публічних закупівель слід мати на увазі, що рішення колегії спрямовані на усунення дискримінаційних вимог у документації та захист порушених прав учасників. Повноваження колегії діють лише у рамках розгляду конкретної скарги та не розповсюджуються на загальний перебіг тендеру. Антимонопольний комітет України не має повноважень визначати переможця тендера - такі повноваження має виключно замовник закупівлі. Антимонопольний комітет України в рамках процедури оскарження вправі зобов’язати замовника внести зміни до тендерної документації; скасувати рішення про визначення переможця; частково або повністю скасувати рішення, прийняті в процесі закупівлі; усунути порушення, допущені замовником у процесі здійснення закупівлі або відмінити закупівлю, якщо неможливо усунути порушення тощо. При цьому колегія діє у межах матеріалів та інформації за скаргою щодо конкретної процедури закупівлі і не є контролюючим органом щодо публічних закупівель в цілому та не здійснює загальний нагляд за процедурами закупівель [114].

Таким чином, у сфері функціонування системи електронних закупівель заходи адміністративного припинення безпосередньо здійснюють правоохоронні органи та Антимонопольний комітет України, який через постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель розглядає скарги учасників закупівельного циклу та приймає відповідні рішення, які відновлюють права учасників, усувають недоліки тендерної документації та припиняють незаконні дії або рішення учасників публічних закупівель.

Щодо заходів адміністративної відповідальності, то варто зазначити, що за порушення вимог, установлених Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII та нормативно-правовими актами, розробленими відповідно до цього Закону, члени тендерного комітету замовника, уповноважена особа (особи), члени органу оскарження, службові (посадові) особи Уповноваженого органу, службові (посадові) особи органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку), несуть відповідальність згідно із законами України. За порушення вимог, установлених цим Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII в частині прийнятих рішень, вибору і застосування процедур закупівлі, відповідальність несуть члени тендерного комітету або уповноважена особа (особи) персонально [129].

Отже, метод адміністративного примусу виражений через:

адміністративно-запобіжні заходи у сфері функціонування системи електронних закупівель, які діють через перевірки та систему ризик- індикаторів; заходи адміністративного припинення, які безпосередньо здійснюють правоохоронні органи та Антимонопольний комітет України; заходи адміністративної відповідальності, що накладаються у встановленому законом випадку на суб’єктів закупівельного циклу у разі порушення процедури закупівлі, а також вчинення інших правопорушень у сфері публічних закупівель.

Відносно контролю, то відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України. Моніторинг закупівель проводить центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю та його органи на місцях. Порядок проведення моніторингу визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель не мають права втручатися в проведення процедур закупівель [129].

Отже, контроль, як метод адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель передбачає низку організаційно-правових заходів, що здійснюються системою суб’єктів як виконавчої влади, так і суб’єктів зі спеціальним статусом, що підтримується за рахунок моніторингових заходів без повноважень втручання у процедуру закупівлі.

Стаття 9 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII розкриває особливості громадського контролю у сфері публічних закупівель. Громадський контроль забезпечується через вільний доступ до всієї інформації щодо публічних закупівель, яка підлягає оприлюдненню, до аналізу та моніторингу інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, а також шляхом інформування через електронну систему закупівель або письмово органів, уповноважених на здійснення контролю, про виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель та недоліки роботи електронної системи закупівель. Замовники і учасники процедур закупівель та Уповноважений орган повинні сприяти залученню громадськості до здійснення контролю у сфері закупівель відповідно до законів України «Про громадські об’єднання», «Про звернення громадян» і «Про інформацію». Громадяни і громадські організації та їх спілки не мають права втручатися у процедуру закупівлі [129].

В цілому в останні роки громадські організації беруть активну участь у реформуванні системи закупівель шляхом участі у робочих групах з розробки змін до законодавства у сфері закупівель, здійсненні моніторингу закупівель, проведенні навчальних та просвітницьких заходів тощо. Найбільш відомі та активні НУО у сфері закупівель є Центр протидії корупції (www.antac.org.ua), Transparency International Україна (www.ti- ukraine.org), Центр політичних студій та аналітики ЕЙДОС (wwweidos.org.ua), а також неможливо обминути основний медіа-ресурс розслідувань зловживань у закупівлях - Наші Гроші (www.nashigroshi.org) . Зазвичай вони та їх партнери здійснюють незалежний моніторинг закупівель через аналіз таких параметрів: відповідність ціни переможця ринковим цінам; наявність політичних зв’язків між учасниками/переможцями та замовниками; наявність прихованої монополізації певних сегментів ринку публічних закупівель. Крім того громадські організації: подають скарги у правоохоронні органи щодо виявлених порушень; аналізують відповідність очікуваної вартості ринковим цінам (очікувана вартість оприлюднюється з кінця 2014 р.); цікавляться, яким чином був виконаний закупівельний договір, чи була вирішена проблема, чи були задоволені інтереси соціальних груп; аналізують ринки закупівель з метою виявлення прихованих монополій, сталих корупційних зв’язків тощо [71].

Таким чином, законодавством у сфері публічних закупівель передбачений громадський контроль як спеціальний спосіб дотримання норм закупівельного циклу, що виражається через аналіз, моніторинг та обробку оприлюдненої закупівельної інформації як громадянами, так і громадськими організаціями відповідно до законодавства та правом звернення таких осіб до уповноважених органів в разі порушення законодавства.

Прикладом проведення громадського контролю є випадок, в якому аналітичний центр «Бюро економічних та соціальних досліджень» у співпраці зі Східноукраїнським центром громадських ініціатив (м. Київ) та Інститутом фінансів та права (м. Полтава) з вересня 2016 року реалізовував моніторинг публічних закупівель у Полтавській області. В рамках цієї ініціативи Центр провів громадський моніторинг публічних закупівель за 2016 рік закладів та установ освіти Полтавщини. Моніторинг охопив собою 43 відділу та управління освітою, 5 ВНЗ III-IV рівнів акредитації (університети, інститути, академії), 26 ВНЗ I-II рівня акредитації (технікуми, коледжі), 42 професійно-технічних навчальних закладів та 100 інших закладів та установ освіти (позашкільні заклади, спеціалізовані інтернатні навчальні заклади, спеціалізовані ЗОШ - інтернати, навчально-реабілітаційні центри, санаторні школи-інтернати, дитячі заклади оздоровлення та відпочинку та інше) за винятком ЗОШ та дошкільних навчальних закладів. В ході моніторингу фіксувалися випадки укладення замовниками договорів, які за рядом ознак можна віднести до категорії фіктивних, тобто таких, які не спрямовані на реальне настання правових наслідків, які ними обумовлені (не мають на меті реальної поставки товарів або надання послуг; аналогічних договорів на виконання робіт виявлено не було, що, як вбачається, обумовлено складною специфікою цього предмету закупівлі). Такі договори укладалися на суми, які не перевищують 200000,00 грн. для товарів та послуг, тобто не вимагали проведення торгів. Серед інших недоліків, які мали місце в ході проведення публічних закупівель, слід виділити: неякісну з точки зору юридичної техніки підготовку замовниками тендерної документації; плутанину з визначенням предмета закупівлі; штучне заниження очікуваної вартості предмета закупівлі з метою уникнення процедури відкритих торгів. За всіма виявленими випадками порушень були направлені звернення до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та Державної фінансової інспекції в Полтавській області [35].

Усе вищевикладене дає підстави зробити такі висновки стосовно методів адміністративної діяльності:

- у сфері публічних закупівель успішно функціонують усі класичні методи адміністративної діяльності (заохочення, переконання, примусу та контролю). В свою чергу, метод заохочення у сфері закупівель передбачає як стимулювання суб’єктів публічної адміністрації до ефективної роботи, так і підтримку вітчизняних та іноземних виробників для участі у закупівельному процесі.

- метод переконання у сфері функціонування системи електронних закупівель полягає в інформуванні населення стосовно ефективності функціонування такої системи, навчанні суб’єктів закупівельного процесу правильному використанню системи електронних закупівель та пропагуванні їх належної поведінки, а також поширенню вдалого досвіду забезпечення функціонування системи електронних закупівель, як в Україні, так і закордоном;

- метод адміністративного примусу виражений через: адміністративно - запобіжні заходи у сфері функціонування системи електронних закупівель, які діють через перевірки та систему ризик-індикаторів; заходи адміністративного припинення, які безпосередньо здійснюють правоохоронні органи та Антимонопольний комітет України; заходи адміністративної відповідальності, що накладаються у встановленому законом випадку на суб’єктів закупівельного циклу у разі порушення процедури закупівлі, а також вчинення інших правопорушень у сфері публічних закупівель;

- адміністративно-запобіжні заходи у сфері функціонування системи електронних закупівель діють через основні заходи: заходи перевірки, що здійснюються операторами авторизованих майданчиків, суб’єктами закупівельного циклу та полягають в отриманні від різних сервісів, а також з ЄДР, відомостей про учасника закупівельного процесу; заходи системи ризик-індикаторів, які полягають у врахуванні визначених показників та виявленні процедурних ризиків при здійсненні публічних закупівель, про які автоматично повідомляються уповноважені органи;

- у сфері функціонування системи електронних закупівель заходи адміністративного припинення безпосередньо здійснюють правоохоронні органи та Антимонопольний комітет України, який через постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель розглядає скарги учасників закупівельного циклу та приймає відповідні рішення, які відновлюють права учасників, усувають недоліки тендерної документації та припиняють незаконні дії або рішення учасників публічних закупівель;

- контроль, як метод адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель, передбачає низку організаційно-правових заходів, що здійснюються системою суб’єктів як виконавчої влади, так і суб’єктів зі спеціальним статусом, що підтримується за рахунок моніторингових заходів без повноважень втручання у процедуру закупівлі;

- законодавством у сфері публічних закупівель передбачений громадський контроль як спеціальний спосіб дотримання норм закупівельного циклу, що виражається через аналіз, моніторинг та обробку оприлюдненої закупівельної інформації як громадянами, так і громадськими організаціями відповідно до законодавства та правом звернення таких осіб до уповноважених органів в разі порушення законодавства.

Отже, методи адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель в Україні - це основні способи впливу публічної адміністрації на суб’єктів закупівельного циклу, що реалізується в передбаченому законом порядку з метою дотримання законодавства у сфері функціонування електронних закупівель та захисту основних прав, свобод та інтересів осіб.

<< | >>
Источник: СЕЛІВАНОВА НАТАЛЯ ПЕТРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ЕЛЕКТРОННИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ. Дисертація подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.2. Методи адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель в Україні:

  1. Предмет і метод адміністративного права
  2. 44. Метод адміністративного права
  3. РОЗДІЛ 5. МЕТОДИ АДМІНІСТРАТИВНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ
  4. СЕЛІВАНОВА НАТАЛЯ ПЕТРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ЕЛЕКТРОННИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ. Дисертація подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017, 2017
  5. АНОТАЦІЯ
  6. СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
  7. ЗМІСТ
  8. ВСТУП
  9. РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ЕЛЕКТРОННИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ
  10. 1.1 Поняття та зміст адміністративно-правового забезпечення функціонування системи електронних закупівель в Україні
  11. 1.2 Адміністративно-правові аспекти юридичної природи та принципи функціонування системи електронних закупівель
  12. 1.3 Адміністративно-правовии статус публічної адміністрації, яка здійснює забезпечення функціонування системи електронних закупівель в Україні
  13. РОЗДІЛ 2 МЕХАНІЗМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ЕЛЕКТРОННИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ
  14. 2.1 Форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення функціонування системи електронних закупівель в Україні
  15. 2.2. Методи адміністративної діяльності стосовно функціонування системи електронних закупівель в Україні
  16. 2.3. Адміністративні процедури адміністративно-правового забезпечення функціонування системи електронних закупівель в Україні