<<
>>

§ 4. Ответственность в сфере экологии

Правовые средства и механизм действия права предполагают возможность привлечения физических и юридических лиц к различным видам и формам ответственности; реализация экологической политики должна оперировать таким инструментарием воздействия.

Применение предписаний законодательства о юридической ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования базируется на концептуальных положениях российской общей теории права и государства, разработанных в том числе с участием ученых ИЗиСП*(100).

Использование в экологии четырех традиционных видов ответственности - дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной - призвано обеспечить завершение действия юрисдикционного, правового механизма. Убедительные обоснования предоставляются для дифференциации и отграничения некоторых признаков, а также аспектов конституционной, материальной, международно-правовой и иных видов ответственности*(101). В Конституции Российской Федерации предусматриваются имеющие значение для реализации положений экологической политики виды юридической ответственности - субъективная и ретроспективная. В части 2 ст. 54 Конституции устанавливается, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Постоянное изменение отношения общества к юридической ответственности в области земельных, горных, лесных, водных, фаунистических отношений, иных

аспектов жизнедеятельности в экологической сфере придает этому конститу-

174

ционному положению значительный, можно сказать, постоянный правовой смысл.

Не менее принципиальным является положение, предусмотренное в преамбуле Конституции РФ, согласно которому многонациональный народ Российской Федерации принимает Конституцию, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. По-видимому, понятие этой ответственности в основном базируется не только на юридической, но и на нравственной ответственности поколений, особенно за природу своей Родины, что подчеркивает остроту соединения права и морали, необходимость использования правовых средств для формирования экологической культуры и сопутствующей ей нравственной ответственности [241, 542, 545, 560, 565].

Немало исследований посвящено ретроспективной правовой ответственности за правонарушения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, ее роли как решающего фактора обеспечения экологического правопорядка и позитивной ответственности - долга, обязанности, обязательного элемента механизма экологического образования и просвещения*(102).

При этом регулярно обращается внимание на недостаточное использование, применение и слабую эффективность ретроспективной юридической ответственности в сфере экологии, связанной, в том числе, с латентностью правонарушений, доходящей, по мнению исследователей, до 80%. В условиях экологических вызовов XXI в. возлагаются надежды на позитивную юридическую ответственность, обусловленную экологическим образованием и экологическим просвещением, на ответственность за различные виды негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на отдельные природные ресурсы, причем как в России, так и за рубежом*(103).

В ряде научных работ предлагается признание наряду с указанными еще одного вида юридической ответственности - эколого-правовой. К ней относят лишение права охоты, рыбной ловли, пользования земельным, лесным участком, водным объектом, лишение соответствующего вида лицензии на право

175

природопользования, предусмотренные в ч. 2 и 3 ст. 34, ст. 80 и др. Закона "Об охране окружающей среды" на ограничение, приостановление или прекращение деятельности юридических и физических лиц, осуществляющих ее с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды*(104). Мотивом таких предложений является в том числе желание поднять уровень и доказать самостоятельность экологического права и соответствующего, присущего ему одному вида ответственности, отграничить от других отраслей права, законодательства и видов ответственности, обосновать таким образом новую автономную отрасль российского права и законодательства. Если и была подобная необходимость в этом десятки лет назад на первых этапах формирования экологической политики и обеспечивающего ее экологического права, то в настоящее время экологическое право признается повсеместно комплексной, своеобразной отраслью российского права и законодательства, а многими юристами, в том числе специалистами общей теории права и государства, и самостоятельной, полноправной отраслью (суперотраслью) российского права и законодательства. Экологическое право, имея свои предмет, методы, подотрасли, институты, категории, объединенные в систему, не нуждается в настоящее время в искусственных подпорках и обоснованиях типа самостоятельного вида юридической ответственности. Указанные выше специфические формы санкций, предлагаемые для обозначения самостоятельной эколого-правовой ответственности, охватываются в большинстве своем административной формой юридической ответственности и при всех их особенностях иными правовыми формами наказаний. Они предусматриваются в КоАП РФ, Земельном, Лесном, Водном, Градостроительном кодексах РФ, в Законе РФ "О недрах", в федеральных законах "О животном мире" и "Об охране атмосферного воздуха", в других федеральных, а также региональных законах.

Модные в настоящее время дискуссии и внедряемые в жизнь обязательные предписания об оценке регулируемой деятельности, ее результатах, а в конечном счете - об ответственности за недостижение ожидаемых результатов

176

также имеют непосредственное отношение к природопользованию и охране окружающей среды.

Среди новых и актуальных задач, касающихся наступления негативных последствий за неисполнение законодательных требований, включающих эколого-правовые, можно выделить вопрос о дополнении критериев оценки любой хозяйственной деятельности и последствий реализации проектов (социальных, экономических, правовых) еще одним, весьма немаловажным экологическим критерием оценки итогов регулируемой деятельности, обусловленным научно-техническим развитием.

Противники его внедрения полагают, что он может включаться в социальный фактор, однако это надо еще обосновывать и доказывать ввиду достаточной размытости понятия социального фактора, неполной и нечеткой урегулированности его наполнения. Отграничение самостоятельного экологического критерия оценки проектов, в том числе проектов правовых актов, иных явлений действительности обусловлено экологической ситуацией в регионах, стране, мире и будет способствовать усилению процесса реализации экологической политики, включаемой в современную модернизацию экономической жизни.

Своеобразной оценкой регулируемой деятельности могут условно считаться экологическая и градостроительная экспертизы. Опыт их объединения при оценке-экспертизе проектов застройки населенных пунктов свидетельствует о поглощении природоохранных требований градостроительными, о фактической ликвидации в поселениях государственной экологической экспертизы. В условиях экологических вызовов XXI в. экологические требования нуждаются в выделении и отдельном рассмотрении с исключением возможности коррупционных проявлений.

Сужение объектов государственной экологической экспертизы и ее фактическая ликвидация (она осуществляется лишь в отношении 5% проектов - особо опасных промышленных, особо охраняемых природных территорий) приводит к осуществлению антиэкологического строительства, к деэкологизации

177

экономики, управления и всей хозяйственной жизни, к безнаказанности лиц, грубо нарушающих природоохранные требования.

Необходимы восстановление полноценной государственной и активизация общественной экологической экспертизы, повышение профессионализма, антикоррупционности, объективности, законности, которые, будучи реализованы на деле в качестве уже предусмотренных в российском законодательстве принципов, в совокупности могут стать серьезным средством предупреждения деградации природы, барьером на пути совершения экологических правонарушений.

Неотвратимость применения ответственности в сфере охраны окружающей среды должна занимать весомое место в формировании, формулировании, а главное - в реализации единой государственной экологической политики до 2030 г. Основы государственной политики базируются на инвентаризации хода и итогов реализации концепций перехода России к устойчивому развитию (указы Президента Российской Федерации 1990-х гг.), Экологической доктрины Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г.), учитывают региональные, муниципальные, общественные, корпоративные и иные документы о состоянии экологического правопорядка, уровень, масштаб, частоту наложения взысканий за его нарушения.

В подпунктах "е", "ж" и "н" п. 8 Основ государственной политики предусматриваются ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, презумпция экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности (позитивная ответственность) и ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды (ретроспективная ответственность).

Среди механизмов совершенствования нормативно-правового обеспечения

178

охраны окружающей среды и экологической безопасности Основами государственной политики называются усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения (подп. "г" п. 11).

Положения Основ государственной политики концентрируют внимание на позитивной и ретроспективной видах ответственности:

при решении задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами осуществляется установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведенной ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки (подп. "д" п. 15);

при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды осуществляется повышение экологической и социальной ответственности бизнеса (подп. "к" п. 17); при решении задачи формирования экологической культуры, развития экологического образования и воспитания осуществляются формирование у всех слоев населения, прежде всего у молодежи, экологически ответственного мировоззрения (подп. "а" п. 20); развитие системы подготовки и повышения квалификации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие решений при осуществлении экономической и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду (подп. "е" п. 20);

при реализации задачи обеспечения эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, осуществляются развитие добровольных механизмов экологической ответственности организаций с участием государства

и обеспечение экологической безопасности в соответствии с международны-

179

ми стандартами (подп. "д" п. 21).

Среди различных видов юридической ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования приоритетность отдается экономической ответственности, прежде всего гражданско-правовой, возмещению вреда, причиненного окружающей среде. Экономическим способам и ответственности в природопользовании и охране окружающей среды посвящено немало научных исследований и публикаций*(105).

В Основах государственной политики уделяется внимание развитию экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды (подп. "з" п. 9), развитию правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде (подп. "в" п. 14), замене практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде (подп. "б" п. 17).

Концептуальные соображения об общих условиях наступления юридической ответственности в сфере охраны окружающей среды и природопользования проецируются на решение специфических проблем применения требований природоохранного и природоресурсного законодательства.

Актуальными вопросами судебно-арбитражной практики, связанными с реализацией экологической политики и проблемами применения преимущественно экономических форм ответственности, становятся:

- споры о лицензионном и/или договорном использовании водных объектов, их принадлежности к государственной, муниципальной или частной собственности;

- оспаривание актов органов местного самоуправления, регулирующих и осуществляющих выделение, предоставление земельных участков во владение, в аренду, в собственность;

- правовое, информационное и техническое обеспечение государственного

кадастра и иных форм учета объектов недвижимости, в том числе земельных

и лесных участков, водоемов, залежей общераспространенных полезных ис-

180

копаемых;

- ограничение и прекращение прав владения, аренды, собственности на земельные участки, особенно в городах и других населенных пунктах, поселениях, на лесные участки, водные объекты;

- развивающиеся сервитутные отношения, весьма важные в условиях отмены исключительной государственной (общенародной) собственности на природные ресурсы и природные объекты;

- споры по поводу торгов (конкурсов, аукционов) и аренды востребованных лесных, земельных участков, водных объектов, залежей полезных ископаемых, в том числе федерального, регионального значения.

Ориентация на третейскую, медиационную и иные формы рассмотрения земельных и других природоресурсных споров вне государственной судебной системы наталкивается на менталитет россиян, нежелание многих из них договариваться без присущего многим патернализма, на неготовность некоторых профессионалов участвовать в примирительных процессах и процедурах, на коррупционные поступки граждан и должностных лиц. Разгрузке судей способствует использование различных направлений уменьшения количества и повышения качества рассмотрения многочисленных земельных споров и иных дел в области экологии, в том числе вне государственной судебной системы.

При всей необходимости исследований не столько правотворческой, сколько правореализационной темы уместно обратить внимание на регламентацию применения ответственности, на неудачность ч. 1 ст. 75 ЗК РФ о привлечении должностных лиц и работников организации к дисциплинарной ответственности в случаях, если организация понесла административную ответственность.

Является ли указанный эпизод единственным основанием привлечения виновного работника в совершении земельных правонарушений к дисциплинарной ответственности? Возможно ли привлечение к дисциплинарной ответственности в других случаях в соответствии с Трудовым кодексом Рос-

181

сийской Федерации, уставами и положениями о дисциплине, договорами и актами о функциональных обязанностях работников? Если ответ положителен, то каков правовой смысл указанной нормы ЗК РФ?

По нашему мнению, ее стоит понимать так: в случае привлечения организации, юридического лица к административной ответственности должны быть обязательно предприняты меры к поиску виновного в правонарушении физического лица и к обязательному привлечению его к дисциплинарной ответственности, что не должно исключать иных законных (в соответствии с ТК РФ) оснований наступления и применения дисциплинарной ответственности. Устранение из природоохранного законодательства Российской Федерации муниципального экологического контроля противоречит политике муниципальной реформы, не было вызвано необходимостью, не было должным образом обосновано субъектами законодательной инициативы, не объяснено общественности и сказывается на функционировании правового механизма в сфере охраны окружающей среды, природопользования и на главном, замыкающем его звене - привлечении к юридической ответственности, тем более что в области экологии состояние преступности и количество иных правонарушений являются по объективным и субъективным причинам наиболее латентными.

Передача в 2004 г. региональных контрольных и юрисдикционных полномочий муниципальным образованиям, а затем через два года их полная ликвидация на уровне местного самоуправления лишь свидетельствуют об отсутствии концепции и последовательности экологического развития, нарушении стабильности законотворческого процесса и применения ответственности в сфере экологии.

Для реализации экологической политики и приближения, допуска граждан к управлению государственными, общественными делами необходимо восстановление в законодательстве об охране окружающей среды предписаний о муниципальном экологическом контроле и полномочий его инспекторов,

включение их в полноценную надзорную и юрисдикционную деятельность в

182

сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Выполнение требований ч. 1 ст. 13 (Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную среду) Закона "Об охране окружающей среды", согласно которой должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды, предполагает оптимизацию организационно-правового механизма, обеспечивающего эту декларацию.

Комплекс профилактики правонарушений должен включать в себя как положительные факторы, стимулирующие соблюдение правовых требований, так и отрицательные последствия в виде наступления юридической ответственности в случаях неисполнения. Они должны сопутствовать перманентным мерам, направленным на воспитание правовой культуры, исполнительской дисциплины, преодоление бюрократической инерции, формирование гражданского общества, привлечение правонарушителей к юридической ответственности.

В части 3 ст. 13 Закона "Об охране окружающей среды" предусматривается привлечение к ответственности должностных лиц, препятствующих гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Подобные случаи привлечения к ответственности существуют только на бумаге. Нет препятствования общественности? Отсутствует ее экологическая активность? Благополучна экологическая ситуация и нет экологических вызовов? Возможно, реализация Федерального закона об общественном контроле актуализирует решение указанных задач.

Общественностью систематически вносятся предложения о необходимости

гарантирования и поощрения общественной экологической деятельности, об

активизации разработки и принятия Правительством Российской Федерации

183

в целях реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду положения о порядке осуществления общественного экологического контроля и рассмотрения в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органах местного самоуправления результатов общественного контроля в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Такой контроль даст возможность применения отрицательных санкций, а в случаях неисполнения должностными лицами публичных органов своих обязанностей, связанных с рассмотрением материалов общественного экологического контроля, будут приниматься меры по привлечению их к соответствующим видам и формам юридической ответственности, что станет весомым вкладом в реализацию экологической политики. Проект такого положения был подготовлен, обсужден и одобрен в ряде общественных объединений, на съездах по охране природы, на иных встречах энтузиастов в защиту природы*(106).

Длительное время представлялось, что предложение о принятии такого положения Правительством РФ, хотя и было модным, не отвечало развитию демократических начал и ожиданиям формирования гражданского общества, поскольку могло излишне обюрократить экологические инициативы граждан, их объединений, усложнить, сделать формальными процедуры общественного контроля, которые заранее трудно предусмотреть и, вероятно, нецелесообразно регулировать исполнительной властью сверху.

Роль Правительства Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти Российской Федерации, не должна сводиться к регулированию деятельности общественности. Оно призвано направлять бесперебойное функционирование государственного природоохранного механизма, его звеньев, элементов и должностных лиц указанной системы, организовывать исполнение законодательства об обеспечении экологической безопасности и эколого-правовом статусе граждан [260, 508, 568].

В конце первого десятилетия XXI в. наша позиция меняется. В связи с развитием общества, признанием наукой отчужденности государства и его аппара-

184

та от граждан стало необходимым правовое стимулирование гражданского общества, его экологических инициатив. Нормативный правовой акт об общественном контроле и иных формах активности граждан в области экологии мог бы не только продолжить формулирование и детализирование полезной деятельности граждан с целью оказания им помощи, но и зафиксировать полномочия государственных органов и обязанности их должностных лиц по созданию условий общественной экологической деятельности, ответственность за повышение ее эффективности в интересах населения, организации рационального природопользования и охраны окружающей среды. Принятие в 2014 г. полноценного Федерального закона "Об основах в Российской Федерации" общественного контроля на первый взгляд ставит точку в этих дискуссиях, определяя функции, направления, формы осуществления общественного контроля. Однако специальный нормативный правовой акт Правительства РФ о задачах, функциях и обязанностях должностных лиц по содействию конкретным формам конструктивной общественной активности мог бы пополнить арсенал средств реализации экологической политики, при которых чаяния граждан особенно заметны, а оказание им стимулирующей поддержки высшего исполнительно-распорядительного органа государственной власти, как и регламентация поведения должностных лиц, не оказались бы лишними.

Таким образом, юридическая ответственность в сфере охраны окружающей среды и организации рационального природопользования является серьезным фактором их состояния и элементом экологической политики как в масштабе регионов и стран, так и в масштабе континентов, имея многоаспектный характер, отражаемый в нормативных документах второго десятилетия XXI в. Данная юридическая ответственность подлежит постоянному мониторингу реализации и воздействия на экологическую сферу общества через возрастание оценки регулирующего воздействия деятельности и экономических составляющих.

<< | >>
Источник: С.А. Боголюбов. РЕАЛИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПОСРЕДСТВОМ ПРАВА. Монография. Москва - 2015. 2015
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме § 4. Ответственность в сфере экологии:

  1. § 5. Административная ответственность за правонарушения в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве
  2. 2.1 Отечественный и зарубежный опыт деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка
  3. ПРОЕКТНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАУРОКАХ ЭКОЛОГИИ
  4. 2. ВОЗМОЖНОСТИ РЕШЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ
  5. Былое противостояние в значительной степени преодолено и в сфере идеологии.
  6. Экология и практическая деятельность человека
  7. Глава 14. Защита чести, достоинства и деловой репутации в сфере массовой информации
  8.   2.6.6. Экофилософия и проблемы формирования социальной экологии  
  9. Глава 7. Социальная ответственность
  10. Глава 10. Ответственность
  11. § 2. Многоотраслевой характер правового обеспечения экологической политики
  12. § 3. Правовое воздействие на конкуренцию экологии и экономики
  13. § 4. Ответственность в сфере экологии
  14. Основные публикации автора по теме монографии
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -