Бюрократы — слуги народа
Вебер описал культуру преданности общественным интересам и представил нормативную точку зрения на то, как должен себя вести идеальный бюрократ. Его нормативная модель предполагает, что главным личным мотивом чиновника является исключительно желание служить (поэтому применяется выражение «слуга народа») государственным интересам. Если чиновники ведут себя согласно модели Вебера, то проблема принципала—агента между налогоплательщиками и государственной бюрократией отсутствует.
Личные интересы государственной бюрократии
«Невидимая рука» Адама Смита направляет личные интересы на общественное благо посредством личных решений, принятых на конкурентном рынке, поставляющем частные блага. Мы видели, что в модели дилеммы заключенных и в других стратегических ситуациях с общественным благом частные интересы не приводят к лучшему для общества результату. Мы также видели, что результат необязательно выгоден обществу, когда частные интересы выражаются путем голосования. Частные интересы, выраженные в решениях, принятых государственными бюрократами, не всегда приводят к результату, наиболее выгодному для общества. Другими словами, представления Вебера об идеальном государственном бюрократе могут быть не реализованы.
Отход от вйдения Вебера наблюдается тогда, когда бюрократы, или слуги народа, ведут себя как обычные люди, т.е.
делают лучше в первую очередь для себя. Теория поведения в рамках экономического анализа состоит в том, что люди, максимизируя свою личную выгоду, действуют рационально.В противовес гипотезе эгоистичного поведения люди могут быть альтруистами или вести себя «общественно сознательно», «социально ответственно». Они также могут быть озабочены тем, чтобы выглядеть достойно с этической точки зрения. Эти обстоятельства иногда заставляют их вести себя в соответствии с моделью Макса Вебера. Придерживаясь социально ответственной модели поведения, люди могут служить государственными чиновниками, честно выполнять свои обязательства перед налогоплательщиками и обществом и гордиться своим личным вкладом в государственное управление.
Несмотря на это, экономическое поведение на рынках за пределами бюрократического аппарата основано на личной выгоде, а не на альтруизме или совести. Более того, в гл. 1 мы говорили о предупреждении Адама Смита, который советовал опасаться тех, кто действует исходя из причин, отличных от своего собственного интереса.
Если основной мотив людей — это личный интерес, то логично принимать во внимание личную заинтересованность тех, кто занят государственной деятельностью. Иначе нам необходимо объяснение того, почему государственные бюрократы решают действовать во имя общественной выгоды, а не своей собственной. Макс Вебер предложил такое объяснение, хотя его описание государственной бюрократии нормативно (то, какдолжно быть) и необязательно позитивно (то, как бывает, или прогноз того, как будет).
Личные выгоды бюрократов
Личные интересы влияют на поведение бюрократов, если чиновники имеют личные цели, связанные с собственной карьерой и личным доходом. Карьера и доходы чиновников часто идут по восходящей с увеличением государственного бюджета. Чем больше бюджет, которым управляет чиновник, тем, как правило, выше его личный доход и престиж.
Максимизация бюджета, который контролирует бюрократ, можетбыть достигнута продвижением самого бюрократа по должностной лестнице.
Чем обширнее и экстенсивнее — больше, сложнее — бюрократическая иерархия, тем более выгодны представляющиеся возможности. Кроме того, чем экстенсивнее иерархия, темболыие, как правило, выгоды высокопоставленныхчиновников, которые осуществляют контроль за подчиненными. Престиж государственного чиновника часто связан и с количеством чиновников, находящихся у него в подчинении.Государственные чиновники, таким образом, стремятся максимизировать размер бюрократического аппарата и размер бюджета, которые они кон-тролируют. Однако максимизация размера бюрократического аппарата и бюджета государственного учреждения противоречит интересам налогопла-тельщика. Налогоплательщик предпочитает, чтобы государственные чинов-ники выполняли свои функции, минимизируя налоговое бремя (и избыточное налоговое бремя).
Противоположность целей налогоплательщиков и чиновников служит основой для возникновения проблемы принципала—агента. Стремясь к как можно менее затратной реализации коллективных решений в рамках умеренного, но эффективного бюрократического аппарата, налогоплательщики, являющиеся принципалами, имеют цели, противоположные целям государственных бюрократов, которые выступают агентами.
iXdii-:.'noi/ "і m.in э
Создание спроса, который удовлетворяется государственной бюрократией
Если личное благосостояние работников государственного аппарата повышается вместе с увеличением контролируемого ими бюджета, то они будут стремиться создавать спрос на общественные блага, обеспечение («предложение») которых является функцией бюрократии. Последствия таких действий могут быть непривлекательными для налогоплательщиков (и граждан вообще). Государственные чиновники, ответственные за управление программами выплат безработным, могут, например, быть не заинтересованы в снижении безработицы, так как это снизит доход их учреждений. Государственные социальные работники, занимающиеся нуждами бедных людей, в свою оче-редь, заинтересованы в поддержании неблагоприятной обстановки для со-хранения клиентской базы, оправдывающей их государственную занятость. Для того чтобы создать спрос на свою деятельность, чиновники в министер-стве или департаменте иностранных дел стремятся обосновать необходимость посольств и консульств в зарубежных странах.
Заинтересованность бюрократов в создании спроса на свою деятельность отличается от заинтересованности (если представить себе таковую ги-потетически) полицейского департамента в сохранении преступности или департамента пожарных — в возникновении пожаров. Стремление полицей-ского и пожарного департаментов создавать спрос на собственные услуги является незаконным. Однако, как правило, попытки государственных чи-новников создавать спрос на собственные услуги или препятствовать реше-ниям, которые могли бы уменьшить этот спрос, не являются незаконными.