Областное управление
при Алексее Михайловиче и при его ближайших преемниках вполне принадлежало чиновникам, или по-тогдашнему - приказным людям, назначаемым от правительства; прежний порядок суда и управления, по которому земское или общественное начало было смешано с приказным, по Уложению царя Алексея Михайловича совершенно отменен, а суд и управление окончательно переданы в руки воевод и приказных людей.
По Уложению суд вполне был предоставлен воеводам и приказным людям; в нем уже не участвовали ни старосты, ни целовальники, ни земские дьяки; в судебных исках уже не испрашивалось ручательство общины в том, равняется ли состояние истца предъявленному иску; само представление подсудимых на суд уже вполне зависело от воевод и приказных людей, общество уже потеряло свое прежнее право вступаться в это дело, его здесь вовсе не спрашивали; хотел воевода выслать подсудимого по требованию суда - высылал, а не хотел - не высылал, и сам отвечал за это перед законом. Все жители уезда, подведомого воеводе, подлежали его суду во всех делах, исключая уголовные, для которых еще оставались прежние выборные судьи под названием губных старост, впрочем, не во всех городах. Лучшим указанием той обширной власти, которой пользовались воеводы с издания Уложения, служат царские наказы, которые давались воеводам при посылке их на воеводство. Из этих наказов мы видим: 1) Воеводам отдавалось в полное заведование все казенное имущество в городе, т.е. наряд (пушки) в казне, зелье (порох) и свинец и всякие пушечные запасы, и в житницах хлебные запасы, и деньги, что есть в сборе, и книги приходно-расходные деньгам, хлебу и зелью. 2) Ведению воеводы принадлежали все служилые и жилецкие люди в городе и уезде. 3) Воеводе принадлежал полицейский надзор, «чтобы в городе, на посаде, в слободах и уезде разбою, татьбы и смертнаго убийства, бою и грабежу и инаго никакого воровства не было.
А которые люди учнут каким воровством воровать (т.е. делать беспорядки), воеводе тех людей от воровства унимать, велеть их искать и по сыску наказанье чинить, смотря по вине и по человеку». 4) Воеводе принадлежал суд по всем делам, исключая уголовные, которые судил губной староста; где же их не было, там судил воевода. Воевода судил всегда один, без выборных от земщины; относительно суда в наказе говорится: «А которые люди, в каких управных делах учнут бить челом государю и воеводе приносить челобитныя и ему тех людей по челобитным судить, и сыски всякими сыскивати накрепко, а по суду своему и по сыску меж ими расправу делать безволокитно, а пошлины с судных дел имать по государеву указу». 5) В обязанности во - еводы входило также наблюдение за принятием мер предосторожности против пожаров; он обязан был «беречь накрепко и наказ всяким людям учинить, чтобы в городе, и в остроге, и на посаде, и в слободах в летние жаркие дни изб и мылен никто не топил, и в вечеру поздно с огнем не ходили и не сидели, и во дворех и по хоромам, и в рядех по амбарам и по лавкам держали мерники и кади с водою, и сторожи по улицам и переулкам - денныя и ночныя велеть держать крепкие». 6) Воевода имел главный надзор за сбором разных податей и пошлин в городе и в уезде, иногда под собственную ответственность; он же делал наряды для исполнения разных повинностей. Вообще воевода был в уезде как хозяин - все дела общественные и суд по делам частным принадлежали ему. Но зато воевода подлежал большой отчетности, ибо каждый воевода мог управлять городом не более одного года или, как исключение два и три года, а потом присылался новый воевода, который принимал у старого как деньги, так и запасы, все казенное имущество и все дела по описям, книгам и счетам, и в случае начетов не только отвечал своим именем за недостающее по счету, но и подвергался наказанию, какое государь укажет. Равным образом воевода иногда отвечал за недобор податей и других казенных доходов. Воевода был в полном подчинении тому приказу, которым назначался на воеводство, и всем своим делам по управлению должен был вести особые записные книги и, в случае надобности, приказ по этим книгам ревизовал воеводу. Вообще местное воеводское управление было в полной зависимости от центрального управления или приказа, в ведении которого состоял тот или другой город. Жители в случае обид от воеводы могли жаловаться в тот приказ, откуда прислан воевода, и приказ наряжал по жалобам жителей следствие; а также бывали еще случаи, в особенности в отдаленных сибирских городах, что жители и сами отказывали воеводе в его незаконных требованиях, но для этого надо было, чтобы жители действовали дружно - зараз все сословия, как податные, так и не податные, а это, вследствие распадения общества, было очень редко, напротив, были даже такие образцы, что одна часть жителей жалуется на воеводу, а другая защищает его. При огромной власти воевод и деморализации общества во многих местах ни жалобы, ни отчеты не спасали общество от многих воеводских злоупотреблений.Городские воеводы и в настоящее время так же, как и прежде, разделялись на несколько разрядов:
- й разряд городских воевод составляли воеводы, назначаемые по особому доверию самого государя из приближенных людей, бояр и окольничих. К таковым принадлежали воеводы, назначаемые в Великий Новгород, в Псков, в Казань, в Астрахань, в Сибирь, в Смоленск, в Полоцк, в Киев и в Белгород. В эти города обыкновенно при главном воеводе посылался товарищ, а иногда и два и три товарища с дьяками. Обыкновенно, если главным воеводой или, как тогда говорили и писали, первым, большим воеводой, был боярин, то товарищами при нем могли быть окольничие и стольники, а ежели главным воеводой был окольничий, то товарищами могли быть стольники. Воеводы этого разряда управляли не одним городом, в который посылались, а целым краем, исторически связанным с этим городом. Так, например, новгородский воевода управлял и всеми землями, составлявшими владения Великого Новгорода до подчинения его Москве; воевода казанский управлял всем Казанским царством. Приказная изба такого воеводы была как бы отделением Разряда; в ней ведались всякие государственные и земские дела, даже сношения с соседними государствами и распоряжения полками, состоящими в ведении воеводы; здесь принимались и рассматривались все отчеты воевод, управляющих городами, состоящими в том краю, где главный воевода был начальником; даже воеводы таких городов назначались главным воеводой и получали от него наказы; впрочем, это бывало не всегда, они могли присылаться и московским Разрядом. Кроме Приказной избы при главном воеводе были и другие административные учреждения, где под главным ведением воеводы заведовали делами их товарищи и дьяки.
Ко 2-му разряду воевод принадлежали воеводы больших городов, замечательных по своему многолюдству и промыслам или имевших важное значение в административном отношении, таковы, например, были города: Новгород (Нижний), Вологда, Архангельск, Свияжск, Верхотурье, Вятка и др., куда при воеводах всегда посылались в товарищи дьяк и при нем несколько подьячих старых и молодых. Воеводы эти прямо зависели от Разрядного Приказа и туда подавали свои годовые отчеты.
К 3-му разряду воевод принадлежали воеводы незначительных внутренних городов, каковы, например, Дмитров,
Серпухов, Углич и подобные; при таких воеводах не посылалось дьяков, а было только по одному или по двое подьячих. Эти воеводы назначались или Разрядом, или тем приказом, в ведении которого состоял город.
4-й разряд составляли воеводы, при которых не было ни дьяков, ни подьячих; таковы были воеводы пограничных городов по степной украйне, где жители преимущественно состояли из мелких воинских людей: боярских детей, казаков, стрельцов, пушкарей и затинщиков, и где главная забота и правительства, и воеводы состояла преимущественно в охране границ от татарских набегов, в высылке в степи разъезжих сторожей; следовательно, где ни в дьяках, ни в подьячих не было большой нужды. Воеводы этих городов или присылались по назначению московского Разрядного Приказа, или назначались воеводой главного города. Хотя характер этих воевод и был преимущественно военный, тем не менее они заведовали и чисто гражданскими делами своего города и уезда.
С издания Уложения 1649 года воеводы всех разрядов в делах судебных, освободившись на суде от участия общества через его выборных, вместе с тем были подчинены важным ограничениям от центральной власти. Во-первых, ежели от них и не везде отнят суд по уголовным делам, зато везде, исключая Сибирь и Астрахань, воеводы лишены были права делать смертные приговоры, да и в Сибири и Астрахани воеводы могли казнить смертью без государева указа только русских средних людей, татар, чуваш и черемису, да и о тех должны писать в Москву, кто за какую вину казнен; а дворян, мурз, князей и нарочитых знатных людей и в Сибири, и в Астрахани казнить не велено без царского указа.
Во-вторых, в исковых делах право суда было ограничено суммами исков, именно: воеводы больших городов, при которых были дьяки, могли судить исковые дела от 100 до 10 000 руб., а воеводы меньших городов, при которых не было дьяков, имели право давать суд по делам только тогда, когда иск не превышал 20 руб., а ежели бы такой воевода дал суд в деле, в котором иск превышал 20 руб., то таковой суд не в суд, а сам воевода за это подвергался пене. Вообще по Уложению суд в больших исках производился только в Москве, в тех приказах, которым кто подведом; даже воеводы больших городов в больших делах только производили суд, окончательного же решения без царского указа не имели права давать.Кроме городских воевод правительство посылало еще особых чиновников в помощники воеводам или их товарищам, при которых также были дьяки и подьячие. Эти помощники управляли какой-либо одной стороной воеводской деятельности или же отдельным городом. Кроме этих помощников у воевод были еще низшие служители, как-то: подьячие, пристава; они также посылались от приказа, но этот разряд чиновников вполне зависел от воеводы и находился в полном его распоряжении. Волостелей, доводчиков и подобных им служителей администрации, в прежнее время имевших некоторую самостоятельность и независимость от воеводы, по закону, с изданием Уложения 1649 г., уже не было; их власть вся сосредоточивалась в воеводской власти. Правда, посылались еще приказчики от правительства по селам, но приказчики эти не имели характера волостелей, они заменили собственно прежних посельских и посылались только, как управители, в дворцовые села, волости и слободы. Все же прочие села и деревни управлялись или своими владельцами-помещиками, вотчинниками, или своими выборными при непосредственной зависимости от воевод, хотя по-прежнему села и деревни были приписаны к станам и волостям.
Выборные начальники были: губные старосты, таможенные головы, ларечные старосты, целовальники и земские старосты.
- Губные старосты выбирались жителями всего уезда, непременно из дворян или боярских детей, которые бы грамоте умели. Эти старосты не зависели от воевод, были самостоятельными производителями суда и следствий по уголовным делам и имели особое место для своих заседаний, называвшееся губной избой, и своих служителей: губных дьяков, целовальников и сторожей, служивших также по выбору от уездных людей; в эти выборы воевода не имел права вмешиваться. Выборные губные старосты утверждались Разбойным Приказом в Москве, судились в этом приказе и во всем зависели от него. Впрочем, нередко губные дела поручались воеводам, следовательно, отходили от выборной власти, а еще чаще, со времени Уложения, при царе Алексее Михайловиче и при ближайших его преемниках, губные дела по уездам передавались сыщикам, присылаемым из Разбойного Приказа, и тогда губной выборный староста, хотя и оставался при своей должности, но уже сама должность лишалась характера самостоятельности, ибо губной староста поступал в полную зависимость от государева сыщика и делался только исполнителем его приказаний.
- Таможенные головы, ларечные старосты и таможенные целовальники выбирались торговыми и вообще податными людьми города и уезда под надзором воеводы. В 1681 году царем Федором Алексеевичем был издан указ о выборе голов в таможни и на кружечные дворы во всех городах и этот выбор был предложен гостям и гостиной и суконной сотен торговым людям в Москве, но московские торговые люди от этого отказались, и поэтому позволено было выбирать голов по городам тамошним земским старостам и всем жителям по старому порядку, под надзором воевод. Должность таможенного головы была весьма важной для города, от этого головы более или менее зависела вся торговля города, ибо по тогдашнему порядку все пошлины по торговле собирались при самой купле и продаже, а некоторые даже при самом въезде на рынок, и все торговые сделки записывались в таможенные книги, из которых покупателям давались выписи в свидетельство того, что пошлины с товара заплачены, а также и того, что товар куплен надлежащим порядком, а не воровской, и весь порядок этого сбора и записи в книги зависел от таможенного головы, который поэтому мог многое делать и во вред, и в пользу торговли; следовательно, для города было весьма нужно, чтобы этот голова пользовался доверием общества; признанный законом порядок, чтобы таможенный голова был избираем самим обществом и до некоторой степени находился в зависимости, был весьма важен и благодетелен для общества. Но, к сожалению, эта важная должность была сильно парализована излишним подчинением Приказу Большого Прихода или Большой Казны, а также вмешательством в это дело городских воевод, так что эта важная и почетная должность считалась до того тягостной для выборных людей, что они всеми силами старались уклоняться от нее как от разорительной повинности, и посему в эту должность нередко выбирались люди вовсе не те, которые бы были защитниками интересов общества, а скорее такие, которые умели уживаться и с Приказом Большого Прихода, и с местными воеводами, хотя бы к невыгоде общества. Кроме того, за правительством всегда оставалось право отдавать таможенные, кабацкие и другие пошлины с торгов на откуп, кто дороже даст. Когда находился откупщик, то сбор пошлин поступал в его распоряжение и ему воевода должен был оказывать помощь; откупщик уже нимало не заботился об интересах общества, он думал только о том, как выручить отданные за откуп деньги и как бы нажить самому побольше, чтобы удержать откуп и на следующий срок. Этим правом отдавать на откуп правительство пользовалось постоянно, как скоро таможенный голова оказывался неисправным, т.е. мало собирал пошлин против оклада, или еще чаще, когда голова, заботясь о выгодах общества, не уживался с воеводой. В таком случае воевода доносил в Приказ Большого Прихода, что выборный голова «не радеет о государевой службе, пьет и бражничает и чинит понаровки жилецким людям по стачке с ними в убыток казне», и обвиняемый голова обыкновенно сменялся.
3. Наконец, в городах и уездах была еще и выборная власть - земские старосты и целовальники, но эта власть вполне была подчинена воеводам. Права земских старост ограничивались преимущественно раскладкой податей между членами общества и надзором за тем, чтобы тяглые люди не уклонялись от несения тягла, не выходили без отпускных из города или волости, не записывались за монастыри или за помещиков и вотчинников, а также чтобы волостные люди не переходили на житье в города, а городские - в волости, тоже без отпускных от общества или от владельца земли. Кроме этого, земские старосты должны были смотреть, чтобы в их ведомстве не было разбоя, грабежа, татьбы и других лихих дел. В этом деле старосты были в полном распоряжении воевод, губных старост и присылаемых от государя сыщиков; по приказу воевод они должны были также наблюдать, чтобы никто беспошлинно не торговал, когда таможенные пошлины были на откупе. Такова была администрация при Алексее Михайловиче и его ближайших преемниках.