Областное Управление.
Лица, составлявшие приказное ведомство. Областное управление в городах и уездах Московского государства сперва принадлежало наместникам, которые еще в конце прошедшего периода заступили место посадников, а потом с конца настоящего периода, именно с конца XVI и начала XVII столетий, были заменены и совершенно вытеснены городскими воеводами.
Власть наместников и воевод была почти одна и та же; различие между ними состояло только в том, что наместник являлся в город, поручаемый его управлению, один и уже сам назначал по разным частям управления областью своих людей, которые от него одного и зависели, воевода же не сам назначал себе помощников по управлению, а его помощниками были государевы приказные люди, высший надзор за которыми принадлежал правительству; кроме того, наместник получал кормы, т.е. содержание от области, управляемой им, а воевода - государево жалованье. Кормы наместников не были произвольным побором, а были строго определены законом; так, они собирались, собственно, в три срока: в Рождество, в Петров день и на Великий день, т.е. о Пасхе, и законом определялось, сколько должно идти на наместничьи кормы с каждой сохи. Наместники даже не могли сами собирать свои кормы с жителей или посылать за ними своих людей, а жители сами раскладывали наместничьи кормы вместе с государевыми податями по вытям и животам и доставляли их своим выборным старостам или сотским, которые уже доставляли их наместнику и его людям. При составлении окладных или переписных книг всегда ясно обозначалось, сколько с какого селения должно идти на наместничьи кормы и поборы на наместничьих людей. Кроме кормов и поборов наместники получали еще доходы от судных дел, производившихся в их суде. Доходы эти также строго определялись законом, именно закон определял, сколько процентов от известного судного дела следовало получить наместнику. В половине XVI века Иван Васильевич IV перед введением воевод разослал указ, которым предоставлялось городам и уездам управляться самим через своих выборных «излюбленных» судей или голов, иногда называвшихся старостами и губными старостами, помимо наместников. Излюбленные головы и губные старосты имели одинаковую власть с наместниками и воеводами, но они не получали ни кормов, ни жалованья от государя, а как и воеводы, собирали наместничьи кормы и в форме оброка с области отсылали в государеву казну. По этому указу во многих городах и уездах, действительно, появились излюбленные головы и судьи, но так как Иван Васильевич не настаивал на этом особенно, а сами области не находили для себя ни выгодным, ни особенно удобным управляться самим, то поэтому предложение Ивана Васильевича и не имело полного успеха: им воспользовались не все области, одни из них управлялись сами, а другие по-прежнему через воевод, присылаемых государем. Попытка дать самоуправление областям повторилась и при царе Михаиле Федоровиче, который на третьем или четвертом году своего царствования издал также распоряжение, в котором предлагал волостям управляться самим, без воевод. Но и при Михаиле Федоровиче также не все волости управлялись сами. Главной причиной этого было то, что при самоуправлении волости, кроме содержания своим излюбленным старостам и судьям, должны были еще давать в казну воеводское жалованье; к тому же излюбленные головы и судьи часто были не лучше наместников или воевод. Таким образом, с половины XVI века управление областями было смешанное: одни из них управлялись своими выборными, а другие были подчинены наместникам или городским воеводам. Такой порядок областного управления существовал до конца XVII столетия; он был отменен уже Петром I.Наместники и воеводы. Области Московского государства в административном отношении разделялись на несколько разрядов. Значительнейшие области, каковы Новгород Великий, Казань и Сибирь, а потом Белгородский полк, составляли высшую степень: они были как бы отделениями Разряда, в них посылалось иногда по двое и по трое воевод, преимущественно из бояр, и при воеводах всегда было по двое дьяков и несколько подьячих. Наместники и воеводы всех этих областей имели вообще огромное значение. Как наместники пограничных областей они заведовали и дипломатической частью; так, они вели переговоры с Швецией, Персией, Хивой, Бухарой.
Послы шведские принимались новгородским наместником и только в редких случаях, по особому распоряжению государя, приезжали в Москву, а равно и посольства к шведам по большей части отправлялись не от государя из Москвы, а из Новгорода от наместника. Вторую степень составляли города, в которых при воеводе всегда был дьяк и несколько подьячих. В городах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подьячих и, наконец, в городах четвертого разряда при воеводах не посылалось подьячих. Воеводы посылались по городам из тех приказов, в ведении которых состояли города; так, например, в города, состоявшие в ведении Казанского Дворца, воеводы посылались из Казанского Дворца, в сибирские города воеводы посылались из Сибирского Приказа; а посему воеводы по управлению городами и областями были в прямом подчинении тому приказу, в ведомстве которого состоял город. В воеводы посылались исключительно служилые люди, начиная с бояр до дворян первой статьи; воеводство давалось обыкновенно на год, и по особой милости государя или по обстоятельствам и по просьбе жителей - на два года и на три. В города первой степени назначение воевод зависело, кажется, прямо от государя, в города же второй степени и особенно в города украинные, где нужно было отражать неприятелей, воеводы назначались Разрядным Приказом, в города же незначительные и где не предполагалось нападения от неприятелей, воеводы назначались или по челобитной самих служилых людей, или по просьбе жителей тех городов. Впрочем, каждое назначение в городские воеводы представлялось на утверждение государя.При смене одного воеводы другим старый воевода сдавал все дела и все казенное имущество по описям и по книгам. Ежегодные отчеты воевод в приказы назывались сметными списками, а книги сдачи города одним воеводой другому носили название сдаточных описей или росписных списков; один экземпляр таких описей старый воевода отвозил в приказ, а другой экземпляр оставался у нового воеводы. Есть также известия, что новый воевода и сам извещал приказ о приеме города с описью, что им принято.
Воевода, отправляясь на воеводство, получал из приказа подробный наказ, в котором прописывались воеводские обязанности общие и особенные, согласно с местными потребностями той области, куда отправлялся воевода. Особенные воеводские обязанности были чрезвычайно разнообразны, общие же для всех воевод, насколько можно судить по наказам, были следующие.Первой и главной обязанностью наместника или воеводы был суд и управа над всеми жителями города и уезда, кроме тех, которые имели особые жалованные грамоты, освобождавшие их от наместничьего суда. Суд наместников по Судебнику производился не иначе, как в присутствии старост и выборных от города и уезда; в Судебнике прямо сказано: «...а без старосты и без целовальников наместником и волостелем не судити». В дополнительных статьях к Судебнику до издания самого Уложения, этот порядок нигде не был изменен; следовательно, старосты и целовальники присутствовали и на суде воевод. Наместники по Судебнику относительно права суда разделялись, главным образом, на две степени: на наместников с боярским судом и на наместников без боярского суда. Различие их состояло в том, что наместник с боярским судом мог окончательно решать более важные дела, которые не дозволялось решать наместнику без боярского суда; так, например, наместник без боярского суда не мог давать ни полных, ни докладных, ни беглых грамот на холопов. Да и наместники с боярским судом не все дела решали окончательно; так, например, отпускные холопам по Судебнику давались только в Москве, Новгороде и Пскове. Впрочем, по дополнительным статьям к Судебнику отпускные дозволялось давать и в других городах, где были наместники с боярским судом. Суду наместников подлежали сперва как гражданские, так и уголовные дела; но когда были учреждены губные старосты, то уголовные дела перешли к ним; впрочем, в тех городах, где губных старост не было, эти дела по-прежнему подлежали суду наместников и воевод. В XVII веке и гражданские дела не все подлежали суду воевод; так, Котошихин пишет, что воеводы больших городов, при которых были дьяки, могли судить долговые дела ценой от 100 до 10,000 рублей, однако же в больших исках от 1,000 до 10,000 рублей они никого не могли обвинить без царского указа; в средних же и малых городах, куда отправлялись воеводы одни или с подьячими, они могли судить дела только до 20 рублей, а более ценные тяжбы должны были отсылать в Москву.
После судебных дел обязанность наместников и воевод составляли дела полицейские. Сюда относились: 1-е, надзор за казенными постройками и вообще за городскими строениями, за порядком в этом деле; 2-е, прокладка новых дорог и уничтожение прежних, а также надзор за исправным содержанием их, т.е. чтобы в надлежащих местах были мосты, перевозы и гати; 3-е, надзор за ямской гоньбою; 4-е, принятие мер против морового поветрия, т.е. устройство застав, оцепление зараженных мест и т.п.; 5-е, охранение городов от пожаров; 6-е, высший надзор за порядком и тишиной, чтобы не было бою, грабежа, корчмы, распутства, непозволенной игры и проч., чтобы не укрывались беглые; 7-е, воеводы обязаны были иметь надзор за правильным населением земель вверенной области, т.е. чтобы крестьяне не оставляли полей необработанными и не переходили с одной земли на другую не в узаконенные сроки; а с прикреплением крестьян к земле, воеводы выводили беглых крестьян на их старые места; в областях новозаселенных, особенно в Сибири и украинных городах, наместники и воеводы должны были ежегодно присылать в Москву ведомости, сколько распахано земли, сколько засеяно хлеба и сколько снято; 8-е, попечение о торговле: воевода обязан был смотреть, чтобы торговля производилась в узаконенных местах и в узаконенное время, чтобы не было контрабанды и чтобы меры и весы были исправны.
За полицейскими обязанностями воевод следовали обязанности финансовые. Сюда относились: надзор за сбором податей и пошлин и за отправлением повинностей, надзор за таможенным и кабацким управлением. Всем этим непосредственно заведовали общины через своих выборных людей - старост и целовальников, воевода же здесь был только главным высшим охранителем казенного интереса, он помогал выборным начальникам на ослушников, а также наблюдал, чтобы и выборные начальники не делали ущерба казне. Но главное дело воеводы в финансовых распорядках состояло в управлении казенными оброчными статьями и промыслами; все оброчные статьи и казенные промыслы были в непосредственном ведении воевод, куда общинные выборные начальники нисколько не вмешивались.
Наконец, в ведении воеводы состояли все служилые люди, живущие в городе и уезде; он вел им подробные списки: сколько за кем имения, сколько кто получает жалованья и как кто исправен является на службу; он делал служилым людям смотры и отправлял их на службу по первому требованию из Разряда; на его главной ответственности были все городские укрепления, крепостные пушки и разные военные и съестные казенные запасы; он их принимал и сдавал по описи. А в укра- инных городах на воеводе лежали защита границ и отражение неприятельских набегов, высылка разъездных станиц и сторожей в степи, исправность засек и засечных крепостей. Воевода же должен прибирать приборных служилых людей, устраивать их землями и дворами и выдавать им оружие.
Наместник или воевода имел приказную или съезжую избу, в которой производились все дела по управлению областью; здесь хранились все государевы грамоты, приходные и расходные книги и росписи разных податей и сборов. В приказной избе воевода принимал челобитные и производил суд; здесь же хранилась собираемая с области государева казна. Приказная изба, смотря по значительности города, а также и по большей или меньшей власти воеводы, разделялась на столы, которые состояли в ведении подьячих. Кроме подьячих в приказной избе были пристава или недельщики, рассыльщи- ки и сторожа, которые приводили в исполнение приказания воеводы. В приказной же избе хранилась государева печать; она хранилась в особом ящике за печатью воеводы. Но впрочем, государева печать, кажется, была только в значительных городах, в городах же низших степеней воеводы все бумаги печатали своей печатью.
Дьяки были не во всех городах, а только в главных; они были товарищами наместников или воевод. Главная их обязанность состояла в надзоре за сбором податей и пошлин и исправным ведением приходных и расходных книг, а также в составлении ежегодных отчетов, посылаемых в Разряд или Приказ; вообще дьяк заведовал всей письменной частью по управлению и ему были подчинены все подьячие, служившие в одном с ним городе. Впрочем, обязанности дьяка не ограничивались одним надзором за письмоводством, но он имел право делать и отдельные распоряжения по некоторым частям управления, независимо от наместника или воеводы; так, например, он был главным начальником по сбору казенных податей. Так как дьяки имели большое влияние на областное управление и к ним стекалось огромное число дел, то поэтому срок их службы был гораздо продолжительнее службы наместников и воевод, так что дьяк в одном и том же городе служил несколько воеводских и наместничьих перемен; при том же дьяки большей частью посылались в города из того же приказа, в ведении которого состояли эти города; так, например, в сибирские города дьяками посылались служащие из Сибирского Приказа, в украинские города - из Разрядного Приказа и т.д., стало быть, дьяки обыкновенно знали лучше потребности городов, в которых они служили, чем сами наместники. Дьяк был собственно товарищем наместника, и его имя во всех официальных грамотах писалось рядом с именем наместника. То же значение и даже обязанности имели и подьячие в тех городах, где дьяков не полагалось.
Кроме дьяков при наместниках или воеводах были: тиуны, доводчики и праветчики. Это были чиновники, имевшие только исполнительную обязанность. При наместниках это были наместничьи люди, назначаемые самим же наместником и ответственные перед ним одним; но когда наместники были заменены воеводами, то это были «приказные», т.е. люди, состоящие на государственной службе. Число их в разных областях было различно, смотря по величине области.
Должность тиуна при наместнике состояла в первоначальном производстве судебных дел; тиун первый делал разбор челобитных, допрашивал тяжущихся и их свидетелей, отбирал крепостные акты и другие бумаги, представляемые тяжущимся в подтверждение своих прав на иск, записывал показания тяжущихся и их свидетелей в судный список и туда же вносил копии с представляемых крепостей и других грамот, и список этот за своей печатью представлял наместнику или дьяку, если он был при наместнике, причем приводил к нему и самих тяжущихся. Тиуны жили или в городах при наместниках для разбора городских дел, или же рассылались по станам и волостям для разбора дел уездных. Наместник не мог сменить тиуна до истечения годичного срока. Это было установлено для того, чтобы жители не обязывались в течение одного года давать по нескольку раз кормы тиуну. Таким образом, тиуны были собственно судебные чиновники при наместниках или воеводах.
Доводчики распределялись наместником по волостям и станам уезда и наместники или воеводы до истечения годичного срока не могли сменять их. Доводчики ведали те станы и волости, которые им были поручены, переезжать же из стана в стан они не имели права. Должность доводчика была суднополицейской; он, во-первых, обязывался по судным вызовам представлять в суд тяжущихся или брать с них поруки о явке в суд; во-вторых, на нем лежала обязанность брать подсудимых под арест; в-третьих, он производил следствие в тех случаях, ежели где поднимут мертвого; ему же представляли воров и разбойников для препровождения их в суд, в-четвертых, имел надзор за тем, чтобы жители в его стане или волости не кор- чемствовали, не играли в азартные игры, не держали у себя беглых холопей и неведомых людей, не давали пристанища разбойникам и татям и не держали развратных женщин.
Праветчиками назывались состоявшие при наместниках или воеводах полицейские служители. Их посылали наместники или воеводы для сбора недоимок, для взыскания штрафов по судебным притворам и вообще по всем делам, по которым производились денежные взыски. При взысканиях праветчики брали виновных на поруки, а тех, кто не мог представить ни денег, ни поручителей, держали под арестом и каждодневно приводили к судейскому дому для правежа посредством битья палками по пяткам и икрам. По тогдашним законам правеж продолжался не больше месяца, после чего для уплаты по взысканию продавалось имение виновного.
Кроме наместников или воевод в областях были еще чиновники, присылаемые государем для управления, с властью почти равной власти наместников. Это были следующие чиновники: волостели, т.е. начальники волостей, становщики — начальники станов, слободчики - начальники слобод, и посель- щики - начальники сел, принадлежавших государю, или так называемых подклетных или дворцовых. Они чинили суд и управу в своих ведомствах, но, как и наместники, не иначе как в присутствии выборных сотских, старост и целовальников и притом не имели права судить по уголовным делам, так как суд уголовных дел по всему уезду принадлежал наместнику, а с изданием Разбойного устава - губным старостам. На какую сумму они могли судить по гражданским делам, на это нет никаких указаний. Они также имели надзор за сбором податей и вообще имели те же права и обязанности в своих ведомствах, которые принадлежали наместнику в целом уезде, за исключением управления служилыми людьми и суда по уголовным делам, и так же, как и наместники, пользовались определенными кормами. По замене наместников воеводами, волостели, становщики и пр. были также заменены приказчиками. Впрочем, разница между ними и приказчиками была только та, что волостели и пр. получали кормы, а приказчики - жалованье; размер же власти тех и других был одинаков.
Кроме того, были еще следующие чиновники, присылаемые в города государем, смотря по надобности: осадные головы, засечные головы, - это были чиновники в пограничных крепостях. Засечные головы смотрели за укреплением границ, т.е. за устройством засек, сторожевых будок и т.п.; осадный же голова был не кто иной, как комендант крепости, стрелецкие головы, казачьи, пушкарские, объезжие[145], житничьи, ямские и острожные головы, т.е. начальники внутренних крепостей.
Лица, служившие по выбору от земщины. По общему порядку, существовавшему на Руси в течение всего предыдущего и настоящего периодов, рядом с государевыми служилыми людьми во всех обществах, как городских, так и сельских, были еще чиновники, выборные от земщины, так что в параллель каждому из государевых людей непременно был выборный от земщины и ни один из чиновников государя не мог ничего сделать по службе без участия параллельного ему чиновника от земщины. В параллель наместнику или воеводе общество выбирало так называемого городового приказчика. Как наместник имел приказную избу или съезжую, так и городовой приказчик имел свою земскую избу, где он производил вместе с сотскими, десятскими, старостами и целовальниками все дела по управлению городом. Должность городового приказчика была, очевидно, установлена для предупреждения своевольства и притеснений от наместников или воевод и их чиновников. Они выбирались от общества всех жителей данной области, от служилых людей, от купцов и крестьян и были защитниками народа и охранителями его прав. По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам, в противном же случае они освобождали взятого из- под стражи и взыскивали на наместничьих людей бесчестье, смотря по званию обиженного. Городовые приказчики смотрели: 1) чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам; 2) чтобы торговля производилась на узаконенных местах, чтобы никто в ущерб городской торговле не заводил торгов по селам и деревням без государевой жалованной грамоты; 3) чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблюдался порядок, согласный с общинной раскладкой и чтобы никто не был обижен в раскладке или сборе, а поэтому им было предоставлено решение всех споров в земских и податных делах; 4) к ним городские старосты, сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине; 5) наконец, они наблюдали за целостью общественных имуществ и защищали их от наместников или воевод и их людей. В городах было по двое городовых приказчиков и по одному, но были города и без них. Когда и кем учреждена должность городовых приказчиков - неизвестно; первое известие о них относится к 1521 году. Так как городовые приказчики встречаются не во всех городах, то надобно думать, что они назначались только на время, по особенным нуждам, например, по жалобе жителей на наместника и т.п. В городах пограничных, в которых население было преимущественно военное, городовых приказчиков не было вовсе.
Кроме городовых приказчиков от земщины были еще выборные старосты. Их было несколько разрядов. К первому из этих разрядов принадлежал земский староста. Он был в тех городах, которые не имели городовых приказчиков, и имел то же значение, какое они; все земские городские дела он производил в своей земской избе. Далее в городах были еще: старосты торговые, старосты таможенные (в больших городах этими старостами были не выборные из местных жителей, а присылаемые из Москвы, преимущественно из класса гостей), кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина, если общество торговало им само, а не отдавало его на откуп, и старосты при суде, которые заседали на наместничьем суде. Все эти старосты были только в городах, а в волостях были дворские и сотские. Далее в некоторых городах были еще губные старосты. Губной староста был выборный судья по уголовным делам, общий для целого уезда. Обыкновенно они выбирались из дворян первой статьи. Эта должность была учреждена Иваном Васильевичем IV, около 1566 года. В этом учреждении Иван Васильевич только возобновил старый порядок. Припомним, что еще по Русской Правде ведение уголовных дел было отчасти предоставлено самим обществам, которые или выдавали уголовного преступника наместнику, или же платили за него виру. Впоследствии, во второй половине второго периода, уголовные дела как-то смешались с гражданскими и перешли к наместнику; но это было, кажется, не везде, по крайней мере при Иване Васильевиче III и Василии Ивановиче мы не встречаем известия о губных старостах. Стало быть, в их время в некоторых местах были уголовные судьи, отдельные от гражданских. В помощники к губным старостам выбирались: целовальники, земские дьяки, сотские, пятидесятские и десятские. Это были собственно полицейские чиновники, выборные от общества; они были при старостах всех разрядов, как в городах, так и в уездах. Они имели прямой непосредственный надзор за своими общинами, вели книги жителей своих общин, наблюдали, чтобы среди них не было лихих людей - татей и разбойников, делали своими общественными окладными людьми раскладки и разметы для платежа податей и отправления повинностей, защищали интересы своих общин, участвовали в суде, и без их ведома нельзя было ни взять под арест, ни наказать члена общины.
Царь Иван Васильевич думал было совершенно отменить наместников и волостелей; поэтому в 1555 году он издал указ или уложение, которым суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с тем только условием, чтобы утверждение этих выборных зависело от государя и чтобы все доходы, собираемые на содержание наместников и волостелей, присылались в государеву казну. Но это узаконение Ивана Васильевича не имело полного успеха, далеко не все области воспользовались им. Вследствие этого Иван Васильевич предоставил на волю областных жителей - управляться ли самим через своих излюбленных голов и старост или через наместников, присылаемых государем. Этот же порядок существовал и после Ивана Васильевича. До нас дошла официальная роспись городов и уездов, которые при Федоре Ивановиче и Борисе Федоровиче Годунове управлялись излюбленными головами и старостами, и таких городов по росписи насчитывается 32, среди них: Владимир, Ярославль, Суздаль, Муром, Коломна и другие значительные города. От времен Михайла Федоровича до нас дошло несколько челобитных, из которых в одних жители просили государя прислать им наместников или воевод, а в других - дозволить управляться излюбленными головами и старостами. При этом жители не только сами выбирали своих голов и старост, но и указывали государю, кого именно они хотят к себе в воеводы. Так, в 1631 году угличане били челом государю отставить губного старосту Павла Ракова и прислать к ним воеводой бежечанина Игнатия Мономахова, и государь дал указ Ракова отставить, а Мономахова послать в Углич воеводой; или в 1644 г. кашинцы просили прислать к ним в воеводы московского дворянина Дементия Лазарева. Иногда управление городом делилось между губным старостой и воеводой, т.е. губной староста ведал татебные, разбойные и душегубные дела, а воевода заведовал остальными делами; иногда же все дела по городу и уезду поручались одному воеводе, а иногда всеми делами заведовал выборный губной староста, т.е. имел на своей ответственности и укрепление города, и служилых людей, и сбор податей, и суд и расправу во всех делах.