Администрация при Петре Великом.
Петр Великий, принявшись за управление государством, не замедлил приступить к важным реформам в делах администрации. Недостатки и тягости приказной администрации были так велики и вопиющи, что государь с таким умом и волей, как Петр, не мог оставить их без изменения.
Он прежде всего обратил внимание на то, что администрация чересчур уже придавила общество и что все беспорядки и злоупотребления были именно следствием того, что общество не имело никакого голоса и значения, что ему были преграждены все законные пути заявлять и отстаивать свои нужды. Поэтому в первый же год (1689 г.) своего самодержавного правления, в октябре месяце, издал указ, по которому признал за каждым городом право распоряжаться городской землей без отношения к воеводам и приказным людям, только по согласию и за ручательством своего общества, через выборных старост и сотских. Потом, указом от 30 января 1699 г., приказал учредить Бурмистр- скую Палату для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми и для управления казенными сборами и городскими повинностями, и таким образом передал управление городскими общинами, по-прежнему, самим же общинам, мимо воевод и приказов.Бурмистрская Палата не была подчинена ни одному приказу и сама составляла главное место управления и суда между посадскими и торговыми людьми всего государства со всеми правами приказа. В указе прямо сказано: «Чтобы торговых людей судом и всякими расправными делами и всякими службами и поборами в приказах не ведать, а ведать их в Бурмистрской Палате бурмистром, а в бурмистры выбирать погодно самим торговым и промышленным людям меж себя, кому верят, и одному из них быть первым или президентом, по очереди, ежемесячно, и передать в Бурмистрскую Палату из приказов все окладныя книги, и все дела о промышленных и торговых людях». В тот же день был издан еще указ об учреждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками и для управления казенными сборами с них, и земскими повинностями, и об исключении их из ведомства воевод, «а в земских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят».
Впрочем, в этом указе городским общинам предоставлено было на волю ведаться и судиться или своими выборными людьми в земских избах, или по-прежнему оставаться в ведении воевод, в первом случае, т.е. когда они хотели ведаться выборными людьми, то должны были платить двойной оброк. Но указом от 5 октября того же года окончательно узаконено, чтобы воеводам и приказным людям по городам торговых и промышленных людей не судить и не ведать; а ведать их и судить во всех делах выборным бурмистрам в таможенных избах, а бурмистрам быть в ведении Московской Бурмистрской Палаты. Далее указом от 27 октября предоставлено торговым людям устраивать кампании для более прибыльного торга и разделить все города на провинции, и в провинциях выбрать главных бурмистров, которые бы надсматривали за городскими бурмистрами, а главное управление всеми торговыми и промышленными людьми чтобы было в Бурмистрской Палате в Москве, куда должны подаваться все отчеты из всех провинций. Наконец, в ноябре месяце того же года Бурмистрская Палата в Москве переименована в Ратушу, которой предоставлено управление не только посадскими, но и уездными тяглыми людьми. В 1700 году Ратуше были подчинены и торговые иноземцы.Преследуя ту же цель поднятия общества и ограничения местной приказной администрации, Петр Великий указом от 10 марта 1702 года повелел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. В указе сказано: «Ведать всякия дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям по выбору тех же городов помещиков и вотчинников, в больших городах по 4 и по 3 человека, а в малых по 2 человека; а одному воеводе без них, дворян, ни каких дел не делать и указу никакого по ним не чинить».
Но такое управление у Петра Великого не было постоянным; уже в 1705 году мы встречаем известие о Ближней Канцелярии царской, куда стягивались дела из разных ведомств и решались прямо по указу государя. В том же году был издан указ, по которому Ратуши были подчинены назначаемым от государя инспекторам из приказных людей, с правом удалять выборных бурмистров и назначать новые выборы.
От 18 декабря 1708 г. для развития большей централизации была принята новая небывалая мера: разделение России на губернии; на первый раз было учреждено 8 губерний, а именно:- я Московская, которой подчинено 39 городов с их уездами;
- я Ингерманландская с 29 городами, 3-я Киевская с 56 городами; 4-я Смоленская с 17 городами; 5-я Архангелогородская с 20 городами; 6-я Казанская, к ней причислен 71 город; 7-я Азовская с 25 городами; 8-я Сибирская с 30 городами. Начальниками губерний были назначены губернаторы, а в городах и провинциях начальниками по-прежнему оставлены воеводы, во всем подчиненные губернаторам. Губернаторы получили такую власть, что все государевы указы по всем городам должны были посылаться к губернаторам, а от них уже рассылались по городам и провинциям и, таким образом, губернаторы сделались центральными правителями губерний, так что все распоряжения по городам и провинциям производились через губернаторов и все отчеты и доношения из городов шли к губернаторам без различия - были ли сии отчеты и доношения от воевод или от бурмистров, а посему, как приказное, так и выборное управление подчинялись одинаково губернаторам. Губернаторы стали посредствующей инстанцией между местной администрацией и администрацией приказов в Москве и получили огромную власть, какой не имели ни прежние воеводы, ни выборные бурмистры.
Потом указом от 22 февраля 1711 г. был учрежден Правительствующий Сенат, верховное центральное управление для всего государства и по всем делам; сюда же включен и прежний Разрядный Приказ и назначено высылать для присутство- вания из всех губерний по 2 комиссара, для спроса и принятия указов. Сенат, по первоначальному указу о его учреждении, был учрежден для управления государством на случай государевых отлучек; указы Сената получали такую же силу, как и именные указы государя и ослушники Сенатских указов преследовались жестокими наказаниями, а смотря по вине - даже смертью. Сенат при учреждении своем был составлен из 9 сенаторов и обер-секретаря, в эти должности были выбраны государем приближенные и доверенные лица.
В следующем, 1712 году государь, для придания большей силы губернаторам и для большего обеспечения всех правительственных распоряжений, расписал по всем губерниям постоянные квартиры для армейских полков и гарнизонов, подчинив их до некоторой степени губернаторам. Вследствие такого общего распоряжения губернаторы приобрели огромную силу над обществом, так что всякое уклонение от исполнения губернаторских приказаний влекло за собой принуждение к тому военной силой. Но, очевидно, чрезмерное усиление власти губернаторов вскоре оказалось неудобным и повело к разным беспорядкам и притеснениям, а вместе с тем вызвало новую меру правительства. Указом от 24 апреля 1713 г. было предписано учинить по всем губерниям ландратов, по выборам от всего дворянства губернии, именно: в больших губерниях по 12, в средних по 10, а в меньших по 8; ландратам заседать вместе с губернатором и делать с ним все дела и подписывать бумаги, и чтобы губернатор был между ними только президентом, а не властителем, и без них ему никаких дел не делать, и все чинить по большинству голосов, причем губернатору на совете предоставляется два голоса, а каждому ландрату по одному голосу. По тому же указу 1713 года по всем губерниям учинены ландрихтеры, или земские судьи, нисколько не зависимые от губернаторов, а прямо подчиненные Сенату, так что в случае их преступлений губернатор имел только право доносить на них в Сенат. В 1715 году, указом от 28 января ландраты, не переставая быть советниками при губернаторах, сделались самостоятельными правителями по городам и волостям. В указе сказано: «В городах, где гарнизонов нет, не быть обер-комендантам и комендантам, а быть вместо их ландратам, по одному человеку над каждою долею, в которой по расположению содержится двороваго числа 5536 дворов, или по скольку будет удобнее по разсмотрению губернаторскому. А с теми ландратами для управления всяких сборов и земских дел в каждой доле быть коммиссарам, по одному, подьячих по 4, и конных разсыльщиков по 12 человек.
А жалованье им положить с дворов каждой доли. Из ландратов всегда быть при губернаторе по два человека, с переменою по месяцу и по два, а без них дело их управлять коммисса- рам. А при окончании года ландратам съезжаться к губернаторам со всеми правления своего ведомостьми к счету и для исправления дел всем вместе. И губернаторам ни для каких сборов и дел от себя ни куда в ландратское управление нарочных не посылать. Посадских людей во всех губерниях ландратам ни в чем не ведать, а ведать их и управлять по- прежнему выборным бурмистрам с ведома губернаторскаго. А в исках своих посадским людям на крестьян бить челом ландратам, а крестьянам на посадских людей - выборным земским бурмистрам. А буде из ландратов или бурмистров кто нападками своими учинит кому обиду, или суд неправый сделает, и на того обиженному о суде бить челом губернатору». Над губернаторами, ландратами и ландрихтерами надсматривали присылаемые от государя фискалы, которые, в случае беспорядков в губернии или ландратстве, доносили вРасправную Палату, где обвиняемых подвергали суду; частные люди также имели право доносить и подавать жалобы на губернские власти.
Таким образом, с учреждением ландратов, по-видимому, выборное земское управление было выдвинуто на первый план и власть губернаторов сильно стеснена выборным началом, но на деле это было далеко не так: губернаторы, вице-губернаторы и ландраты были по своему управлению в прямой ответственности перед Сенатом и ежегодно по два раза должны были присылать ведомости о своем управлении. Ведомости эти, по указу от 26 февраля 1714 г., преимущественно состояли в отчетах по сбору податей; вся неисправность по сборам податей взыскивалась с губернаторов, вице-губернаторов и ландратов, а на их имения налагались большие штрафы (по гривне с недобранного рубля); следовательно, главная забота этих деятелей была в том, чтобы не подвергнуться штрафу, который строго запрещено было раскладывать на губернии, а должно было взыскивать именно с их пожитков. Понятно, что при этом порядке они не могли думать об интересах общества.
В 1719 г. Петр Великий приступил к новому устройству центральных ведомств администрации, средних между Сенатом и областным управлением, которые у него были названы коллегиями и до некоторой степени заменили прежние приказы. Еще в декабре 1717 г. Петр Великий, перед отъездом за границу, повелел учредить коллегии по шведскому образцу и назначил в оные президентов, вице-президентов, советников, асессоров и других чиновников. Президентами в коллегиях были: в Коллегии Иностранных дел - канцлер Головкин; в Камер- Коллегии - князь Дмитрий Голицын; в Юстиц-Коллегии - тайный советник Андрей Матвеев; в Ревизион-Коллегии - князь Яков Долгорукий; в Воинской Коллегии - князь Меншиков; в Адмиралтейской Коллегии - генерал-адмирал граф Апраксин; в Коммерц-Коллегии - тайный советник Петр Толстой; в Статс- Контор-Коллегии - тайный советник граф Мусин-Пушкин и в Берг и Мануфактур-Коллегии - генерал фельдцейхмейстер
Брюсс. Но, за отъездом государя, эти коллегии не были открыты. Указом от 12 декабря 1718 года поведено было открыть с 1719 года все коллегии и разделить ведомство каждой коллегии следующим образом: 1) Коллегия Иностранных дел должна заменить Посольский Приказ; 2)Камер-Коллегия в ведении своем имеет денежные доходы со всего государства; 3) Юстиц- Коллегия ведает судные и розыскные дела и Поместный Приказ; 4) Ревизион-Коллегия ведет счет всех государственных приходов и расходов; 5) Воинская Коллегия ведает армию, гарнизоны и все военные дела; 6) Адмиралтейская Коллегия заведует управлением флота и всем относящимся до морских дел;
- Коммерц-Коллегия наблюдает за торговлей и за всем относящимся до торговли; 8) Статс-Контор-Коллегия имеет в своем ведении все государственные расходы; 9) Берг и Мануфактур- Коллегия заведует рудокопными заводами и фабриками и вообще ремеслами и заботится об их распространении; кроме того, в ее же ведении была артиллерия.
Общий штат для каждой коллегии, по указу от 11 декабря 1717 г., был следующий: 1 президент, 1 вице-президент - русский или иностранец, 4 советника, 4 асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подьячие трех статей; иноземцы: 1 советник или асессор и 1 секретарь. Иноземцы назначались в коллегию для показания иноземного порядка, как вести в коллегиях дела. Президенты всех коллегий непременно должны присутствовать в Сенате, по указу от 16 мая 1722 года, только двумя днями в неделю меньше против других сенаторов.
К девяти первым коллегиям Петр Великий в 1721 г. присоединил еще десятую коллегию, под именем Главного Магистрата, которая должна была заведовать всем купечеством в русском государстве и состояла прямо под ведением Сената. На первый раз в эту коллегию был назначен обер-президентом князь Трубецкой, а в президенты - купец Исаев. Обязанности Главного Магистрата в указе от 16 января 1721 года описаны так: 1) во всех городах порядочный магистрат учинить, 2) смотреть, чтобы было правосудие, 3) добрую полицию учредить, 4) купечество и мануфактуры размножать, 5) собирать сведения о всех городах и их правителях и 6) вообще защищать купцов и ремесленников от обид и притеснений. В том же году была учреждена еще 11-я коллегия - Синод.