Введение

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью муниципального правотворческого процесса в формировании и развитии правовой основы деятельности субъектов местного самоуправления.

Широкий диапазон общественных отношений, регулируемых муниципальными правовыми актами, объективно диктует потребность постоянного совершенствования муниципального правотворческого процесса, улучшения деятельности его субъектов по формированию правовой основы местного самоуправления. Этим подтверждается актуальность проведения научных исследований содержания муниципального правотворческого процесса, а также поиска и обоснования новых идей, направленных на его совершенствование.

Активно развивающимся законодательством о местном самоуправлении определена динамичность муниципального правотворчества, его неразрывная связь с региональным и федеральным правотворческими процессами. В связи с этим требуется научно-теоретическое осмысление новых тенденций правотворческой деятельности, разработка мер по обеспечению ее соответствия усилиям государства по укреплению местного самоуправления как основы конституционного строя.

Значимость данного научного исследования повышается и потому, что от состояния муниципального правотворческого процесса, в определенной степени, зависят содержание законодательства, эффективность функционирования всей системы публичной власти, предназначенной в Российской Федерации для защиты прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократии, обеспечения благополучия и процветания народов России.

Все выше отмеченное свидетельствует об актуальности исследования проблем, возникающих в сфере муниципального правотворческого процесса, осуществляемого в современных условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Общие проблемы осуществления правотворческого процесса относятся к числу проблем, которые исследуются как отечественными, так и зарубежными учеными-правоведами. В настоящее время накоплен значительный научный материал, изложенный в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, Н.А. Богдановой, Н.В. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, А.И. Денисова, Е.П. Забелиной, В.Б. Исакова, В.В. Комаровой,

О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, О.В. Мартышина, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Ю.А.Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко, других теоретиков права и специалистов по конституционному и муниципальному праву.

В контексте науки муниципального права важный научный вклад в исследование проблем муниципального правотворческого процесса внесли Н.А. Антонова, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, И.В. Гранкин, Н.А. Емельянов, Е.М. Ковешников, М.А. Краснов, И.И. Овчинников, Г.Д. Садовникова, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и другие правоведы.

В последние годы по проблемам муниципального правотворческого процесса были подготовлены и защищены как докторские, так и кандидатские диссертации. Их авторами являются Н.П. Алешкова,^[1] Н.А. Антонова^[2], Н.В. Ломакина^[3], О.В. Соловьева^[4] и другие ученые.

Однако в научных трудах по данной проблематике не уделено должного внимания роли населения в осуществлении правотворческой деятельности, не полно раскрыты организационно-правовой механизм принятия муниципальных правовых актов и критерии его эффективности. Представляется также, что в науке муниципального права пока еще не сформировалась в полной мере концепция муниципального правотворческого процесса.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разработки и принятия муниципальных правовых актов, а также обусловленные этой деятельностью теоретические и практические проблемы.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовая основа муниципального правотворческого процесса, практика разработки и принятия муниципальных правовых актов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений, обогащающих концепцию муниципального правотворческого процесса, а также предложений по совершенствованию деятельности субъектов муниципального правотворческого процесса и регулирующих эту деятельность нормативных правовых актов. Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:

- проанализировать позиции ученых, исследующих муниципальный правотворческий процесс, высказать и обосновать собственные суждения о его содержании;

- выявить совокупность законодательных и других нормативных правовых актов, регулирующих муниципальный правотворческий процесс;

- определить принципы муниципального правотворческого

процесса и его стадии;

- раскрыть содержание деятельности субъектов муниципального правотворческого процесса;

- разработать критерии эффективности и стандарты

муниципального правотворческого процесса;

- расширить содержание концепции муниципального правотворческого процесса;

- подготовить аргументированные предложения по совершенствованию правового регулирования муниципального правотворческого процесса.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные методы диалектического познания, системного анализа и синтеза, обобщения практики деятельности субъектов муниципального правотворческого

процесса, а также сравнительно-правовой, историко-правовой, техникоюридический методы, метод правового мониторинга и метод социологического опроса, которые в совокупности составили методологию настоящей научной работы.

Теоретическую основу диссертации составляют разработанные в научных трудах названных выше ученых, правовые категории и понятия, используемые в науке муниципального права, научно обоснованная характеристика организации и сущности муниципального правотворческого процесса, научные обобщения практики деятельности его субъектов по разработке и принятию муниципальных правовых актов.

Эмпирическую основу исследования составляют акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, материалы палат Федерального Собрания Российской Федерации, органов публичной власти субъектов РФ и муниципальных образований по правотворческого процесса, а также заседаний Советов муниципальных образований субъектов РФ, иные аналитические материалы, публикации периодической печати, информация по теме диссертационной работы, размещенная в сети «Интернет».

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в настоящем научном труде раскрыты не получившие достаточного освещения в юридической литературе аспекты муниципального правотворческого процесса, в том числе вовлечения в эту деятельность населения муниципальных образований, разграничения понятий «муниципальное правотворчество» и «муниципальный правотворческий процесс». Автором обоснованы выводы и положения обогащающие концепцию муниципального правотворческого процесса, определены его принципы и критерии эффективности деятельности по принятию муниципальных правовых актов.

Научная новизна диссертационного исследования содержится в следующих выносимых на защиту положениях и выводах.

1. Представлено авторское определение муниципального правотворческого процесса как осуществляемой на основе комплексных планов непрерывной, целенаправленной, стадийной, политико-правовой деятельности населения, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также по разработке проектов муниципальных

правовых актов, их экспертной оценке, обсуждению, принятию

муниципальных правовых актов и их промульгации в нормативно установленном порядке.

2.

неразрывной частью осуществления местного самоуправления и опирается как на общие принципы местного самоуправления, в том числе на принципы признания и осуществления местного самоуправления на всей территории России, самостоятельного решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,

осуществления местного самоуправления в интересах населения, законности, подконтрольности населению органов местного самоуправления и гласности, а также на специальные принципы, включая принципы юридико-технического совершенства, нормативности, стадийности, непрерывности муниципального правотворческого процесса. Как направление публичного управления, муниципальный правотворческий процесс тесно связан с законодательными процессами федерального и регионального уровней, что способствует повышению его качества и выступает важной гарантией соответствия муниципальных правовых актов Конституции РФ и законодательству РФ.

3. Диссертантом выявлено, что муниципальный правотворческий процесс осуществляется по трем направлениям - организация местных референдумов и сходов; разработка и принятие муниципальных нормативных правовых актов органами местного самоуправления, разработка и принятие главами муниципальных образований и должностными лицами местного самоуправления муниципальных индивидуальных правовых актов. Эти направления правотворческой деятельности не совпадают по количеству субъектов, стадий, порядку принятия и промульгации муниципальных правовых актов. В тоже время, объединяющим фактором названных направлений муниципального правотворческого процесса является их цель - принятие муниципальных правовых актов.

4. Вывод о том, что население является основным субъектом муниципального правотворческого процесса, реализующим свои права путем принятия муниципальных правовых актов на местных референдумах и сходах, а также через органы местного самоуправления. В тоже время, основной массив муниципальных правовых актов принимают органы местного самоуправления.

5. Вывод о том, что ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов требует законодательного закрепления понятия «муниципальный нормативный правовой акт». По мнению диссертанта, муниципальный нормативный правовой акт представляет собой совокупность структурированных, общеобязательных, однородных правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к ним, но решаемых органами местного самоуправления, исходя из положений статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[5] и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятых в установленном порядке, документально оформленных, официально обнародованных в средствах массовой информации и обеспечиваемых силой государственного принуждения в случаях их неисполнения.

6. Вывод о том, что эффективность муниципального правотворческого процесса следует оценивать путем регулярно проводимого правового мониторинга с учетом следующих критериев: активность субъектов правотворческой инициативы, актуальность рассматриваемых и обсуждаемых

проектов муниципальных правовых актов, вовлеченность населения в разработку проектов муниципальных правовых актов, оперативность рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов.

7. Показано, что при организации муниципального

правотворческого процесса органам местного самоуправления целесообразно ориентироваться на следующие стандарты: профессионально

квалификационный стандарт, организационно-информационный стандарт, координационный стандарт, материально-финансовый стандарт, правовой стандарт.

8. В целях укрепления правовой основы осуществления муниципального правотворческого процесса следовало бы:

- внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ путем включения в него предлагаемого диссертантом понятия «муниципальный нормативный правовой акт», расширения перечня стадий муниципального правотворческого процесса, имея в виду стадию планирования, стадию проведения экспертиз проектов муниципальных правовых актов, включая оценку их регулирующего воздействия (экспертную стадию), а также стадию промульгации муниципальных правовых актов;

- расширить соответствующие разделы уставов муниципальных образований за счет включения норм, закрепляющих право правотворческой инициативы в представительные органы местных отделений политических партий, других местных общественных объединений, а также включения норм, определяющих порядок создания групп общественного контроля за исполнением решений местных референдумов и полномочия таких групп.

Теоретическая значимость исследования состоит в комплексном системном раскрытии содержания правового регулирования деятельности по разработке и принятию муниципальных правовых актов, в расширении научного знания о сущности муниципального правотворческого процесса, уточнении и характеристике его принципов и гарантий, раскрытии статуса населения, как субъекта муниципального правотворческого процесса, а также в обосновании целесообразности привлечения органов территориального общественного самоуправления к его осуществлению и в формировании основных положений концепции муниципального правотворческого процесса.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертации рекомендации могут быть использованы субъектами правотворческой инициативы для оценки эффективности муниципального правотворческого процесса и его результатов. Содержащиеся в диссертации выводы и обобщения о практике правового регулирования муниципального правотворческого процесса могут применяться в процессе обучения студентов в образовательных учреждениях высшего профессионального образования юридического профиля по дисциплине «Муниципальное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий по соответствующей тематике.

Основные выводы диссертации могут быть использованы и при проведении новых научных исследований по проблемам муниципальной правотворческой деятельности.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечена применением апробированных юридической наукой методов исследования, опорой на общепризнанные концептуальные положения общей теории права и государства, богатой источниковой базой, материалами практики правового регулирования отношений в области муниципальной правотворческой деятельности, а также итогами социологического опроса депутатов представительных органов муниципальных образований и муниципальных служащих Московской области.

По содержанию полученных результатов и выводов, настоящая диссертация представляет научно-квалификационную работу, в которой на основании выполненного ее автором исследования, разработаны

концептуальные положения, расширяющие научные представления о

содержании муниципального правотворческого процесса и статусе его участников.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Тема диссертации и ее содержание в полной мере соответствует юридической отрасли наук по специальности 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Паспорта номенклатуры специальностей научных работников ВАК.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации были апробированы следующим образом: 1) обсуждались на заседаниях сектора теории конституционного права Федерального государственного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук, 2) рассмотрены на научно-методических семинарах; 3) отражены в опубликованных статьях автора, а также в докладах на международных научно-практических конференциях «Человек в современном мире» (Москва 2011, 2012гг.) и «Государственность и процессы глобализации» (Владимир, 2013 г.). В сентябре 2015 года результаты и выводы социологического опроса депутатов представительных органов муниципальных образований и муниципальных служащих Подмосковья обсуждены на заседании Совета муниципальных образований Московской области.

Структура диссертации соответствует логике исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.