<<
>>

Анализ социальных и финансовыхрисков

Одним из направлений обеспечения эффективной, соответствующей современным требованиям модели бюджетного финансирования в сфере высшего профессионального образования, основывающейся на переходе к управлению результатами и направленной на расширение самостоятельности учреждений высшего профессионального образования при одновременном повышении их ответственности и соответствия их деятельности целям и задачам государственной политики в области образования, является решение задачи перехода к нормативному финансированию.

Переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования может быть сопряжен с определенными рисками. В данном разделе проведен анализ финансовых и социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, а также разработаны предложения по их нивелированию.

Анализ финансовых рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации

Для формирования нормативов бюджетного финансирования разработана методика расчета нормативов подушевого финансирования образовательных программ высшего профессионального образования, которая базируется на использовании базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах. Базовый норматив определяет постоянную составляющую норматива подушевого бюджетного финансирования программ высшего профессионального образования. Базовые нормативы подушевого финансирования программ высшего профессионального образования формируются по уровням образовательных программ:

• бакалавриата;

• специалитета;

• магистратуры.

Последующая корректировка базового норматива осуществляется на основании коэффициентов дифференциации, позволяющих учитывать длительность отдельных этапов образовательной программы, особенности реализации образовательной программы, территориального расположения вуза и связанных с этим различий нормативных объемов расходов по их отдельным видам.

К основным финансовым рискам, связанным с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, следует отнести:

• снижение общего объема финансирования для некоторых вузов при переходе к нормативному финансированию и, как результат, возможное сопротивление переходу на систему нового финансирования вузов, у которых в силу ряда причин фактические объемы финансирования превышают средний отраслевой уровень. Эффективное функционирование возможно только в условиях, когда объем бюджетных средств достаточен для финансового наполнения норматива. Условия низкой бюджетной обеспеченности по финансированию вузов приведут к понижению финансового наполнения базового норматива, падению бюджетной обеспеченности значительной части вузов. Государство должно учитывать реальную стоимость подготовки студентов в системе высшего профессионального образования, при этом бюджетные расходы должны приближаться к цене платного обучения, иначе вузы будут заинтересованы в дальнейшем расширении платного приема;

• завышение численности студентов отдельными вузами с целью увеличения объемов финансирования, что может привести к возникновению диспропорций в подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием. Предотвращение указанных деформаций структуры обучающихся предполагает ужесточение процедур учета численности студентов и изменений порядка переводов и отчислений студентов;

• усиление конкуренции между вузами за студента может привести к резкой дифференциации их финансового и статусного положения. Обратной стороной этого процесса станет ухудшение финансового положения многих региональных вузов. В условиях демографического спада это может привести даже к сворачиванию деятельности некоторых высших учебных заведений;

• введение различных нормативов бюджетного финансирования при обучении бакалавра и специалиста несет риск торможения реформы высшей школы, которая после присоединения к Болонскому процессу должна перейти к двухуровневой системе образования: бакалавриат — магистратура.

Установление повышенных базовых нормативов финансирования студентов, обучающихся по программам специалиста в сравнении с программами бакалавриата, может создать вузам стимул для сохранения существующих программ обучения.

Остановимся более подробно на анализе указанных рисков, опираясь на результаты расчетной апробации базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах с использованием дифференцирующих коэффициентов на примере 30 пилотных вузов, подведомственных Рособразованию.

При разработке базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) учитывались два основных методологических принципа планирования и обоснования бюджетных ассигнований:

• формирование базовых нормативов на основе расходных обязательств;

• реалистичность и достоверность расчетов значений нормативов.

Эти принципы вытекают из требований бюджетного законодательства Российской Федерации:

в соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов;

статья 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации в рамках реализации принципа достоверности бюджета требует реалистичности расчета доходов и расходов бюджета.

Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г., одобренной Правительством Российской Федерации в распоряжении от 29 декабря 2001 г.

№ 1756-р, предусмотрено усиление государственной поддержки и стимулирования труда педагогических и управленческих работников образования, изменение системы оплаты труда, повышение уровня оплаты труда учителей до уровня оплаты труда в промышленности. Учитывая особенности и более сложный характер образовательной деятельности в высших учебных заведениях при расчете нормативного объема расходов на оплату труда профессорско-преподавательского состава, использовался показатель среднемесячной заработной платы в экономике.

Методика расчета нормативов подушевого финансирования образовательных программ высшего профессионального образования включала совокупность показателей, на основе которых определялись нормативы, процедура определения базовых нормативов и их коррекции (уточнения) с учетом коэффициентов дифференциации.

В связи с этим было разработано два варианта базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр):

в первом варианте использовались положения нормативных правовых актов, определяющих расходные обязательства Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования;

второй вариант разрабатывался в соответствии с требованиями Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., при котором расчет годового нормативного объема расходов на оплату труда работников высшего учебного заведения осуществлялся исходя из размера среднемесячной оплаты труда в экономике в расчете на одного студента.

Отраслевое законодательство в области образования предусматривает использование при определении объемов бюджетного финансирования обучения студентов в высших учебных заведениях финансовых нормативов. В Принципах реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003—2004 гг. и на период до 2006 г. указывается, что в процессе реструктуризации сети бюджетных учреждений и совершенствования порядка определения объемов их финансирования должны использоваться нормативы финансовых затрат, определяемые по единым методикам, которые исключают возможность субъективного подхода при планировании и финансировании бюджетных учреждений, в том числе высших учебных заведений. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. к основным элементам эффективных экономических механизмов модернизации образования относит разработку дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ.

Таким образом, проанализированные нормативные правовые акты предусматривают использование при определении объемов бюджетного финансирования на реализацию программ высшего профессионального образования нормативов, рассчитываемых и утверждаемых в расчете на обучение одного студента в учреждениях высшего профессионального образования. Однако и в отраслевом законодательстве в области образования, и в нормативных правовых актах, принятых исполнительными органами государственной власти, установлены только индивидуальные материальные и бюджетные нормы по отдельным видам расходов высших учебных заведений.

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих применение нормативного метода в процессе определения объемов бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время на федеральном уровне используются индивидуальные материальные и бюджетные нормы по отдельным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, при этом отдельные расходы (оплата труда профессорско-преподавательского состава, расходы на производственную практику студентов, трансферты населению) нормируются на одного студента, а остальные расходы при их планировании не увязываются с количеством студентов, обучающихся в соответствии с государственным заданием, и качеством их подготовки.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что при планировании объема бюджетного финансирования учреждений высшего профессионального образования применяется нормативный метод, однако состав норм и порядок их применения не отвечает требованиям Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. в части перехода к финансированию вузов на основе дифференцированных нормативов, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ.

В состав расходов, учитываемых при расчете значений базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр), включались:

1) расходы на оплату труда профессорско-преподавательского, учебно-вспомогательного, административно-управленческого и прочего персонала высших учебных заведений;

2) расходы на оплату труда лиц, привлекаемых к учебному процессу в высших учебных заведениях на условиях почасовой оплаты;

3) расходы на начисления на оплату труда;

4) расходы на выплату профессорско-преподавательскому составу денежной компенсации за приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий;

5) расходы на оплату коммунальных услуг;

6) расходы на формирование библиотечного фонда, издание учебнометодической литературы, раздаточных материалов;

7) расходы на оплату услуг связи;

8) расходы на приобретение в учебных целях канцелярских принадлежностей и хозяйственных товаров, горюче-смазочных материалов и прочие расходы, связанные с увеличением материальных запасов, командировочные расходы.

В состав расходов, учитываемых при расчете базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр), входили только затраты, непосредственно связанные с предоставлением образовательной услуги. В связи с этим при разработке базовых нормативов не учитывались расходы, связанные с выплатой стипендий и иных трансфертов населению, с осуществлением капитальных расходов, и др.

Итак, формирование базовых нормативов подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) базировалось на следующих подходах:

• единство методологической основы в расчетах нормативов бюджетного финансирования обучения студентов в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования разного типа и вида;

• использование формализованного способа (алгоритма) расчета нормативов подушевого финансирования;

• учет различий в уровне расходов на подготовку кадров с высшим профессиональным образованием в зависимости от уровней высшего профессионального образования.

В результате в первом варианте, рассчитанном в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования:

S базовый норматив подушевого финансирования подготовки бакалавров в вузах составляет на 2008 г. 21 349 руб.;

S базовый норматив подушевого финансирования подготовки дипломированных специалистов в вузах составляет на 2008 г. 21 429 руб.;

S базовый норматив подушевого финансирования обучения магистров в вузах составляет на 2008 г. 39 305 руб.

Во втором варианте расчета базового норматива подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) определение нормативного объема расходов на оплату труда профессорскопреподавательского состава осуществлялось исходя из среднемесячной начисленной заработной платы в экономике при условии обеспечения нормативного соотношения числа студентов на одного преподавателя в соответствии с требованиями Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.

В результате во втором варианте, рассчитанном в соответствии с требованиями Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.:

•S базовый норматив подушевого финансирования подготовки бакалавров в вузах составляет на 2008 г. 57 314 руб.;

S базовый норматив подушевого финансирования подготовки дипломированных специалистов в вузах составляет на 2008 г. 57 394 руб.;

S базовый норматив подушевого финансирования обучения магистров составляет на 2008 г. 111 237 руб.

Более подробно сравнительные характеристики двух вариантов базовых нормативов финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) приведены в таблице 4.2 (см. с. 165—166 наст. изд.)

Для определения объема финансирования вузов к базовым нормативам финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) были разработаны дифференцирующие коэффициенты. Величины соответствующих коэффициентов дифференциации базовых нормативов финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования, которые применялись при проведении расчетной апробации для 30 пилотных вузов, подведомственных Рособразованию, приведены в таблицах 4.4—4.7 (см. с. 167—168 наст. изд.).

На рис. 4.3, 4.7, 4.11, 4.15, 4.19, 4.23, 4.27, 4.31 (см. с. 176—205 наст. изд.) представлены сравнения объемов бюджетного финансирования по типам вузов 30 пилотных вузов за 2007 и 2008 гг., получаемые ими по действующему порядку финансирования, а также рассчитанные по двум вариантам модельной методики — в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г. и в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации.

Как видно из рисунков, риск снижения общего объема бюджетного финансирования существует для всех пилотных вузов при переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования. При переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г., риск снижения общего объема бюджетного финансирования фактически отсутствует для всех пилотных вузов.

Таким образом, расчетная апробация базовых нормативов финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) с использованием коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования однозначно показывает недостаточность финансового наполнения базовых нормативов, рассчитанных в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации. Применение таких нормативов подушевого финансирования приведет к снижению общего объема бюджетного финансирования для всех типов вузов. Эффективное функционирование высших учебных заведений возможно только в условиях, когда объем бюджетных средств достаточен для финансового наполнения норматива. Условия низкой бюджетной обеспеченности по финансированию вузов приведут к понижению финансового наполнения базового норматива, падению бюджетной обеспеченности вузов. Государство должно учитывать реальную стоимость подготовки студентов в системе высшего профессионального образования.

Достаточным является финансовое наполнение базовых нормативов, которое исключает риск снижения бюджетного финансирования для вузов всех типов, если расчет базового норматива подушевого финансирования обучения студентов в вузах по уровням высшего профессионального образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр) производится в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г., при которых определение нормативного объема расходов на оплату труда профессорско-преподавательского состава осуществляется исходя из среднемесячной начисленной заработной платы в экономике при условии обеспечения нормативного соотношения числа студентов на одного преподавателя.

Отклонения объемов бюджетного финансирования, рассчитанные для 30 пилотных вузов по двум вариантам модельной методики — в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г. и в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, от объемов финансирования, полученного вузами в 2007 и 2008 гг. по действующему порядку финансирования, приведены на рисунках 4.4, 4.8, 4.12, 4.16, 4.20, 4.24, 4.28, 4.32 (см. с. 176—206 наст. изд.). Как видно из этих графиков, вузы разных типов, расположенные в разных федеральных округах, по-разному отреагируют на переход к бюджетному финансированию на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования.

В 2007 г. для 25 из 30 пилотных вузов при переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования, рассчитанных в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, привели бы к фактическому снижению общего объема бюджетного финансирования по сравнению с текущим. По разным вузам отклонения колеблются от 1 до 38% потерь в объемах бюджетного финансирования.

Только у пяти вузов — Ярославского государственного технического университета, Костромского государственного технологического университета, Курского государственного технического университета, Курского государственного университета и Саратовского государственного технического университета — такой переход не будет сопровождаться сокращением объемов бюджетного финансирования по сравнению с действующим порядком, а наоборот, приведет к увеличению объемов бюджетного финансирования на 14, 12, 10, 2 и 1% соответственно.

В 2008 г. картина такого перехода показывает усиление рисков снижения бюджетного финансирования при применении базовых нормативов, рассчитанных в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, а именно: уже 28 пилотных вузов получат в этом случае меньше бюджетных средств по сравнению с действующим порядком, колебания отклонений находятся в пределах от 6 до 39% потерь. Только у двух вузов — Костромского государственного технологического университета и Курского государственного технического университета — такой переход не будет сопровождаться сокращением объемов бюджетного финансирования по сравнению с действующим порядком, а приведет к увеличению объемов бюджетного финансирования на 1,5 и 0,7% соответственно.

При переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования расчет нормативов в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г. показал, что в 2007 г. практически все вузы увеличили бы объем бюджетного финансирования по сравнению с действующим порядком. Разброс отклонений в таком превышении колеблется в широких пределах от 6 до 149%.

В 2008 г. картина мало меняется: при переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования, рассчитанных в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г., практически все вузы должны были увеличить объем бюджетного финансирования по сравнению с действующим порядком. Увеличение объемов бюджетного финансирования колеблется, по расчетам, в пределах от 1 до 92%. Только один вуз — Томский государственный университет — в 2008 г. потерял бы при таком переходе около 5% бюджетного финансирования по сравнению с действующим порядком. Снижение не столь значительное для такого вуза, поэтому скорее можно говорить о сохранении для него бюджетного финансирования на том же уровне.

Безусловно, такие существенные и неравномерные изменения в объемах бюджетного финансирования вузов при переходе к бюджетному финансированию на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования создают риск завышения численности студентов отдельными вузами с целью увеличения объемов финансирования. Ситуация таких значительных и неравномерных изменений бюджетного финансирования вузов, конечно, приведет к резкой дифференциации их финансового и статусного положения и усилит конкуренцию между вузами за студента.

Неоправданным оказался риск торможения реформы высшей школы, которая после присоединения к Болонскому процессу должна перейти к двухуровневой системе образования: бакалавриат — магистратура, за счет введения различных нормативов бюджетного финансирования при обучении бакалавра и специалиста. Дело в том, что установление повышенных базовых нормативов финансирования студентов, обучающихся по программам специалиста в сравнении с программами бакалавриата, в сложившихся условиях не создает вузам стимул для сохранения существующих программ обучения.

Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, крайне незначительны различия в финансовом наполнении базовых нормативов финансирования студентов, обучающихся по программам специалиста в сравнении с программами бакалавриата, рассчитанные по двум вариантам модельной методики. Как уже уточнялось, для базовых нормативов, рассчитанных в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, финансовое наполнение составляет 21 349 руб. для бакалавриата и 21 429 руб. для дипломированного специалиста, т.е. различия менее 1%. Аналогичная картина складывается для базовых нормативов, рассчитанных в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г., — 57 314 руб. и 57 394 руб. соответственно. Понятно, что такие несущественные различия не могут повлиять на экономическую стратегию вузов.

Во-вторых, отметим, что финансовое наполнение базовых нормативов финансирования студентов, обучающихся в магистратуре, существенно выше, а именно: оно составляет 39 305 руб., если рассчитывается в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, и 111 237 руб., если рассчитывается в соответствии с требованиями Концепции модернизации системы образования на период до 2010 г. В обоих вариантах финансовое наполнение базового норматива финансирования студентов, обучающихся в магистратуре практически в 2 раза выше базового норматива финансирования студентов, обучающихся по программам дипломированного специалиста. Совершенно очевидно, что такое финансовое наполнение базовых нормативов по уровням высшего профессионального образования стимулирует вузы к переходу на двухуровневую систему высшего образования и усиливает экономическую заинтересованность в разворачивании в вузе программ подготовки магистров.

В-третьих, тем не менее сложившаяся к настоящему моменту в 30 пилотных вузах система высшего профессионального образования пока еще преимущественно ориентирована на подготовку дипломированных специалистов во всех типах вузов по всем федеральным округам. Доля бюджетных студентов очной формы, обучающихся по программам бакалавриата, а тем более магистратуры крайне низка среди студентов в целом, что характерно для всех типов вузов, для всех специальностей и для всех территорий. Это наглядно подтверждают результаты расчетной апробации, представленные на рис. П2.1—П2.4 приложения 2.

Анализ социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации

Современная система российского высшего образования не во всем адекватно отвечает на вызовы экономического развития. Одна из главных задач высшей школы в сегодняшних условиях состоит в обеспечении оптимального сочетания количества и структуры выпускников с учетом реальных и прогнозируемых потребностей рынка труда.

Внедрение нормативного подушевого финансирования вузов помимо положительных сторон может привести к возникновению определенных социальных рисков. Одним из главных социальных рисков перехода к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации может стать усиление расслоения вузов. При сокращении численности выпускников школ и соответственно потенциальных абитуриентов одним из основных аргументов в выборе ими вуза может стать качество образования. Востребованные вузы получат возможность наращивать численность бюджетных студентов и тем самым увеличивать получаемый ими объем государственного финансирования. В то время как вузы, не пользующиеся спросом со стороны потребителей образовательных услуг, могут недобрать значительное количество студентов и, следовательно, оказаться перед необходимостью сокращения своей деятельности.

Вузы, положение которых может осложниться, сосредоточены преимущественно в менее экономически развитых дотационных регионах. Их закрытие, в свою очередь, может породить целый ряд вторичных негативных социально-экономических последствий для регионального развития. В частности, такие регионы лишатся источника подготовки кадров, необходимых для регионального рынка труда.

Сравнительный анализ региональных изменений в объемах бюджетного финансирования вузов при переходе к бюджетному финансированию на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования по федеральным округам за 2007 г. и 2008 г. представлен на рис. П3.1—П3.14 приложения 3 (действующее финансирование по вузам принято за 100%).

Следует отметить, что наряду с низким качеством подготовки именно неумение или нежелание многих провинциальных вузов изменить структуру подготовки стало причиной низкой востребованности их услуг. Так, значительную долю всех высших учебных заведений по-прежнему составляют педагогические вузы, которые продолжают «поставлять» педагогические кадры, несмотря на насыщенность региональных рынков труда педагогическими кадрами и демографические тенденции сокращения численности обучающихся.

В случае сокращения деятельности вузов встает проблема трудоустройства педагогических кадров. Учитывая возрастной состав педагогического корпуса и особенности региональных рынков труда, им будет трудно найти новое место работы. Особенно остро эта проблема может встать в регионах, где число высших учебных заведений ограничено.

Итак, социальный риск состоит в том, что наиболее востребованные вузы, помимо наращивания приема бюджетных студентов, смогут увеличить прием на места «с полным возмещением затрат», менее востребованные вузы будут лишены такой возможности. В условиях обострения проблемы финансового обеспечения своей деятельности со стороны бюджета вузы оказываются существенно зависимы от численности платных учебных мест. Необходимость привлечения платного студента приведет к дальнейшему увеличению доли псевдовостребованных «модных» специальностей, и прежде всего тех, по которым в настоящее время уже наблюдается переизбыток специалистов.

Тот путь, по которому стала развиваться российская система высшего образования в ответ на растущий спрос, во многом предопределил возможности возникновения социальных рисков при переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации. Растущий спрос на образование стал удовлетворяться в первую очередь за счет приема на платные учебные места. Негосударственные вузы, которые появились одновременно с началом приема на внебюджетные места в государственных вузах, сначала смогли захватить довольно большую часть рынка платных услуг. В 1993 г., первом году, когда негосударственные вузы стали официально функционировать, примерно 50% приема на внебюджетные места приходилось на негосударственные вузы. Однако уже к 2003 г. доля негосударственных вузов во внебюджетном приеме упала до 13%. В настоящее время доля негосударственного сектора в системе высшего профессионального образования в целом остается достаточно низкой. Исключения составляют только столичные города. В 2006/2007 учебном году доля негосударственных вузов в общем приеме составила менее 13%.

Таким образом, основная часть предложения платных учебных мест исходит в настоящее время от государственных вузов. В государственных вузах прием на места, финансируемые за счет средств бюджета, также увеличился: с 1992 по 2007 г. он вырос на 49%. Но, учитывая, что общий прием в вузы за тот же период подскочил в 2,9 раза, понятно, что увеличение спроса на высшее образование удовлетворялось преимущественно за счет увеличения предложения платных образовательных услуг в высшем профессиональном образовании. В результате к 2006/2007 учебному году доля студентов, поступивших на места «с полным возмещением затрат на обучение» достигла в общем приеме в государственные вузы 57%.

Одной из главных причин увеличения приема на платные учебные места стало хроническое недофинансирование вузов со стороны государства. По имеющимся оценкам, общие расходы (государственные и частные) на высшее образование в России составляют 1,1% ВВП. Но размеры финансирования зависят, естественно, не только от общей суммы расходов, но также от демографической структуры (численности населения в «учащихся» возрастах), а также от степени охвата населения образованием. Итоговым показателем, учитывающим влияние всех перечисленных факторов, служит отношение расходов на одного учащегося по уровням образования к величине среднедушевого ВВП.

Менее богатые страны обычно поддерживают расходы в сфере высшего образования на одного студента в пределах 100—150% от подушевого ВВП. Это позволяет хотя бы частично компенсировать разрыв в уровне финансирования с наиболее богатыми странами и уменьшить различия в его качестве. В России же этот показатель оказывается даже ниже, чем в богатых странах, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Поскольку по массовости высшего образования Россия опережает даже наиболее богатые страны, а по абсолютной величине расходов на эту сферу уступает большинству стран с примерно таким же уровнем доходов, по показателю подушевого финансирования в сфере высшего образования наша страна оказывается на одном из последних мест в мире. Все это не может не влиять на качество высшего образования, степень его соответствия современным требованиям. Именно поэтому переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации в соответствии с требованиями Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., при которых расчет годового нормативного объема расходов на оплату труда работников высшего учебного заведения осуществлялся бы исходя из размера среднемесячной оплаты труда в экономике в расчете на одного студента, является актуальным.

В то же время в условиях недостаточности финансирования вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации исходя из расходных обязательств Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования со всей остротой встает вопрос об эффективном расходовании имеющихся средств, организации системы подготовки специалистов таким образом, чтобы выпускники высших учебных заведений были востребованы на рынке труда.

Возникновение социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, во многом предопределяется тенденциями и последствиями развития российского профессионального образования в пореформенный период. Остановимся на некоторых из них.

Во-первых, резко возросла доступность высшего образования. Практически все оканчивающие школу молодые люди становятся студентами вузов. Последние годы во многих регионах России студентами становятся и те молодые люди, которые плохо усвоили даже школьную программу. Те, кто недобирали необходимых баллов при поступлении на бюджетные места, могли поступить на платные места в государственных вузах либо идти в негосударственный вуз. Во многих негосударственных вузах часто даже не проводятся вступительные экзамены, а зачисление проходит либо по результатам упрощенных тестов, либо в результате простого собеседования. Главным регулятором поступления в эти вузы являются не знания, а платежеспособность семьи абитуриента.

Во-вторых, произошло значительное смещение в подготавливаемых профессиях. С одной стороны, можно оценить как положительное увеличение доли гуманитарных профессий в общем числе студентов, что соответствует мировым тенденциям. Для анализа общих тенденций в профессиональной структуре третичного образования мы ограничимся выделением двух крупных областей, которые условно обозначим как «обществознание» и «естествознание». К первой области можно отнести области образования 1—3 по МСКО (образование; искусство и гуманитарные дисциплины; социальные науки, бизнес и право), ко второй — области 4—8 (естественнонаучные, инженерные, сельскохозяйственные дисциплины, здравоохранение и др.).

На всех уровнях высшего образования спрос на обучение в сфере «обществознания» увеличивался намного быстрее, чем спрос на «естествознание». Конечно, внутри этих больших секторов имелись значительные различия в темпах роста спроса на отдельные дисциплины и специальности — так, в рамках «обществознания» особенно быстро расширялся спрос на такие группы специальностей, как «право» и «экономика и управление». В свою очередь в рамках «естествознания» рекордными темпами растет спрос на группы специальностей «информатика и вычислительная техника», «сервис», «экология и природопользование». Но общий сдвиг от «естествознания» к «обществознанию» был весьма отчетливым в минувшее десятилетие.

Благодаря этим изменениям российскому высшему образованию в сравнительно короткие сроки удалось отойти от традиционной советской структуры подготовки специалистов со средним и высшим образованием, смещенной в военно-техническую область, и приблизиться к нормальной структуре, типичной для стран с рыночной экономикой. В 2006 г. доля поступивших на специальности в области «обществознание» составила в вузах 63%, в аспирантуре — 49%.

Переориентация вузов на обучение профессиям, которые с известной долей условности можно отнести к «обществознанию», в целом отвечало потребностям современного рынка труда. Однако многие вузы в погоне за платным студентом стали предлагать получение образования по востребованным специальностям, для нормального обучения которым у них не было ни методических, ни преподавательских ресурсов. Вузы, определяя структуру предложения по областям подготовки, стали ориентироваться преимущественно на ажиотажный спрос со стороны потребителей образовательных услуг, которые хотели обучаться по наиболее «модным» специальностям, т.е. по экономическим и юридическим. Так, в 2006—2007 гг. в государственных вузах по специальности «экономика и управление» обучалось 29% всех студентов, в то время как среди платных студентов их доля составила 76%. Таким образом, удовлетворение спроса на рыночные специальности происходило в государственных вузах главным образом за счет увеличения численности студентов на платные учебные места. Результатом подобной политики стало обострение проблемы качества получаемого образования.

Свидетельством неблагополучия в системе высшего образования стали сигналы, поступающие с рынка труда. Хотя в стране наблюдаются значительные масштабы производства специалистов, одновременно постоянно звучит мотив о существенной нехватке квалифицированных кадров. И хотя речь идет в первую очередь о рабочих специальностях, многие предприятия, по их заявлениям, испытывают недостаток в значительном количестве профессий высшего уровня квалификации.

Решение проблемы дефицита определенных специальностей возможно несколькими путями: привлечение дополнительных кадров, используя механизм международной миграции, повышение относительной заработной платы работникам дефицитных профессий, развертывание широкой системы переподготовки кадров, в том числе в рамках отдельных компаний. При всей важности перечисленных путей решения, а точнее сказать, смягчения проблемы дисбаланса структуры спроса и предложения на рынке труда важнейшим продолжает оставаться выпуск специалистов нужной квалификации системой высшего образования.

В последние годы резко поползла вверх динамика вакансий. Конечно, этот процесс характерен для периода экономического подъема, который приводит к росту спроса на рабочую силу (хотя здесь зависимость не всегда прямолинейная). Но в то же время резкий взлет численности вакансий может свидетельствовать о существовании на рынке труда неудовлетворенного спроса на отдельные профессии и специальности.

Следует подчеркнуть, что на этапе экономического роста рынок труда в целом благоприятно воспринял увеличение притока лиц с высшим образованием. Судя по такому важнейшему показателю, как уровень безработицы, также можно сделать вывод о том, что рынок труда не «отторгнул» соискателей с высшим образованием. На протяжении всего периода реформ уровень безработицы имел устойчивую обратную зависимость от уровня образования, достигая минимума среди лиц, имеющих высшее образование. О востребованности рынком труда лиц с высоким уровнем образования свидетельствует также устойчивая надбавка к заработной плате, которую получают выпускники вузов. Как показали расчеты И. Денисовой, величина надбавки за высшее образование в терминах зарплаты базовой категории (т.е. по отношению к заработной плате лиц с образованием на уровне средней школы) составляет от 15 до 35% для мужчин, и от 65 до 78% для женщин [10]. Таким образом, увеличение выпуска специалистов с высшим образованием не привело к росту безработицы в соответствующих образовательных группах, а ее уровень среди этой группы оставался устойчиво низким.

В то же время высокий уровень занятости и низкая безработица среди лиц с высшим образованием не означает, что во «взаимоотношениях» рынка труда и системы образования не существует никаких проблем. Одна из болевых точек сферы высшего образования — качество подготовки выпускников. К сожалению, нынешние формальные показатели распространения высшего образования во многом просто не соответствуют фактическому положению дел. Многие вузы, несмотря на переименование в академии и университеты, по сути, являются в лучшем случае колледжами или техникумами, пользуясь советской терминологией. В свою очередь негосударственные вузы часто не обладают ни материальной базой, ни квалифицированными преподавателями для организации эффективного и качественного обучения студентов.

Одной из причин снижения качества образования является увеличение приема на заочную и вечернюю формы обучения. С 1992 по 2007 г. доля очных студентов при приеме в целом в государственных и негосударственных вузах сократилась с 63 до 51%. Представляется, что в сфере высшего образования степень распространения не очного обучения уже является чрезмерной. Об этом свидетельствуют, в частности, данные межстрановых сопоставлений. В наиболее развитых странах с рыночной экономикой доля не очного обучения в системе высшего образования колеблется от 9% в Японии до 37% в США. В таких странах, как Германия и Италия высшее образование можно получить, только занимаясь на очных отделениях вузов[21].

Также можно говорить о снижении качества образования и на дневных отделениях, но уже из-за изменения поведения студентов — речь идет о широком участии студентов дневных отделений в трудовой деятельности, что не позволяет им полноценно учиться. В то же время надо отметить, что и для студентов начало трудовой деятельности до окончания формального срока обучения является своего рода необходимостью. Подобным образом они пытаются восполнить те пробелы в знаниях, которыми система образования не обеспечила их в нужной мере: коммуникативные навыки, исполнительскую культуру, дисциплину труда, умение ориентироваться в реальной профессиональной ситуации.

О недостаточном качестве образования, особенно полученного в предыдущие годы, свидетельствует и быстрое увеличение среди поступивших в учреждения третичного образования числа лиц, уже имеющих профессиональное образование. Так, с 1995 по 2007 г. среди поступивших в государственные вузы доля лиц, уже имеющих среднее профессиональное или высшее профессиональное образование выросла, с 20 до 32%. Хотя формально обучение в учреждениях профессионального образования всех уровней предполагает прямой выход на рынок труда после их окончания, фактически многие выпускники вынуждены впоследствии «доучиваться» или переучиваться.

Можно констатировать, что массовость и доступность получения высшего образования, участие в образовательном процессе учебных заведений, не имеющих достаточной материальной и кадровой базы для полноценного процесса обучения, обернулась значительным снижением качества образовательных услуг. Это в свою очередь ведет к деформациям на рынке труда, обесценивает профессиональное образование и уменьшает отдачу на него. Само по себе наличие диплома о высшем профессиональном образовании перестало быть свидетельством уровня подготовки специалистов. Работодатели вынуждены или снижать общую оценку уровня квалификации всех нанимаемых молодых сотрудников (с соответствующими последствиями для их заработной платы), или нести существенные дополнительные издержки, связанные с проведением оценки качества дипломов.

Другая проблема российского высшего образования, которая широко обсуждается в последнее время, — это несоответствие специальности работника по диплому и занимаемого им рабочего места. По данным социологических опросов, примерно половина выпускников педагогических, медицинских, инженерных и сельскохозяйственных вузов не работают по специальности. Данная проблема имеет и еще один аспект. Многие выпускники вузов заняты на рабочих местах, не требующих высокого уровня профессиональной подготовки. Хотя проблема соответствия уровня образования и занимаемого работником рабочего места требует дальнейшего эмпирического исследования, существует много фактов, которые подтверждают этот тезис.

В условиях, когда на рынке существует избыток молодых людей с высоким уровнем квалификации, многие работодатели не столько используют профессиональную подготовку и навыки, которые молодой человек или девушка получили в вузе, сколько рассматривают обладателя диплома как достаточно высоко культурного, интеллигентного и ответственного работника. Все это говорит о том, что работодатели не очень высоко оценивают качество многих дипломов, получаемых в сфере высшего образования.

Здесь следует подчеркнуть, что государство, определяя масштабы подготовки кадров для системы образования, может оказывать лишь косвенное влияние на принятие индивидами решения посвятить себя работе в том секторе экономики, для которого он готовился системой высшего образования. Готовность и мотивация к работе в данной сфере в первую очередь подчиняется законам рынка. Совокупное предложение труда формируется как сумма независимых решений индивидов, оценивающих свои возможности и перспективные выгоды на рынке труда, где данный сектор является лишь одной из альтернативных сфер занятости. Складывающиеся в итоге тенденции проявляются как равнодействующая сложного и неоднозначного взаимодействия государственного регулирования и сил рынка. В силу этого возможности государства влиять на выбор индивидом места работы после окончания системы вузовской подготовки очень ограничены.

Все особенности российского образования, о которых мы говорили выше, предопределили возможность возникновения социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, которое во многом ориентирует вузы на повышение качества высшего образования, его более эффективную «связку» с рынком труда. Преодоление расслоения вузов по качеству образования, являющегося основной причиной социальных рисков при переходе к нормативно подушевому финансированию высшего профессионального образования, невозможно без устранения дисбаланса между спросом со стороны рынка труда и предложением образовательных услуг.

Определение количества подготавливаемых специалистов с помощью установления государственного задания оказалось малоэффективным для решения проблемы несоответствия структуры спроса на рабочую силу и структуры предложения со стороны учебных заведений. И дело не только в том, что реальный порядок размещения государственных заданий существенно отличается от конкурсного идеала. В реальности объективные возможности прогнозирования перспективной потребности экономики в работниках отдельных специальностей, даже укрупненных, очень ограничены. Здесь существуют как труднопреодолимые методологические проблемы, так и чисто информационные ограничения.

При замене государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием на модель, когда вузы сами определяют структуру подготавливаемых специальностей, хотя в определенной степени может позитивно повлиять на качество предлагаемого обучения, не изменит основной недостаток сложившейся на сегодняшней день системы. В обоих случаях вузы фактически конкурируют за бюджетные места. При этом оценки и предпочтения студентов никак не влияют на число учебных мест, финансируемых государством. В ситуации превышения спроса на бюджетные места над предложением любой набор этих мест, даже если подготовка ведется по устаревшим специальностям, будет востребован.

Переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации может стать инструментом смягчения существующих диспропорций. В демографических условиях сокращения численности выпускников школ и потенциальных абитуриентов конкуренция за хорошего студента вынудит вузы быстрее адаптировать программы обучения в соответствии с потребностями современной экономики, постоянно улучшать качество предлагаемого образования. Вузам придется более четко позиционировать себя на рынке образовательных услуг, привлекать высокопрофессиональные преподавательские кадры. Внедрение элементов конкуренции вузов за бюджетных студентов может в среднесрочной перспективе повысить качество обучения в сфере высшего образования.

Однако переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, как было показано выше, помимо положительных сторон может привести к возникновению определенных рисков, причем как для вузов, так и для студентов, а также для образовательной системы в целом. Так, сокращение численности приема в некоторые региональные вузы может поставить в неравные условия проживающую в этих регионах молодежь. Конечно, с распространением приема в вузы по результатам ЕГЭ расширяются возможности способной молодежи из глубинки поступить в хорошие, в том числе столичные вузы, поскольку помимо прочего отпадает необходимость поездки в другой город на приемные экзамены. Однако не следует забывать, что в условиях нашей страны с ее огромной территорией и резкими различиями в материальной обеспеченности семей переезд в другой город на учебу не всегда является возможным. Для тех молодых людей, которые не могут или не хотят уезжать из родных мест, возможности получить высшее образование могут значительно сузиться.

При переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации возникают риски потери заочных и экстернатных форм обучения. Как уже отмечалось выше, в пореформенные годы существенную долю студентов стали составлять учащиеся заочной, вечерней и экстернатной форм образования. Не секрет, что не очные отделения вузов обеспечивают менее качественное образование. Уровень подготовки учащихся на этих отделениях также значительно хуже, чем у абитуриентов, поступающих на очное образование. Необходимость реформирования не очных форм обучения очевидна. И в этом смысле снижение доли этих форм обучения может положительно сказаться на качестве подготовки специалистов с высшим образованием. Однако не следует забывать, что для многих людей, имеющих среднее специальное образование, заочное отделение вуза является практически единственной возможностью пройти переподготовку и повысить свой профессиональный уровень. Сказанное относится в первую очередь к учителям сельских школ.

Разработка предложений по нивелированию рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации

Как показали результаты анализа, переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования сопряжен с определенными финансовыми и социальными рисками. Данный раздел содержит предложения по их нивелированию.

При переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования, как показали результаты расчетной апробации, проведенной для 30 пилотных, подведомственных Рособразованию вузов, происходят существенные и неравномерные изменения в объемах бюджетного финансирования вузов по сравнению с действующим порядком независимо от того, на какой основе производится расчет базовых нормативов: в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или в соответствии с требованиями Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.

Исходя из вышесказанного для преодоления рисков снижения объемов бюджетного финансирования и усиления расслоения вузов в регионах России необходимо установление переходного периода, в течение которого введение системы базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования будет проводиться для каждого вуза ежегодно с учетом и базовых нормативов, и фактических объемов финансирования в предыдущем году. Переходный период должен быть спланирован таким образом, чтобы доля нормативных факторов постоянно возрастала и к концу переходного периода составляла 100%. При этом в переходный период должна сохраниться возможность с учетом реально складывающейся ситуации проводить корректировку базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что явно недостаточным является финансовое наполнение базовых нормативов финансирования вузов с использованием и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования, рассчитанных в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации. Переход к таким нормативам приведет к недопустимому снижению объемов бюджетного финансирования вузов всех типов во всех федеральных округах.

Существенным риском перехода к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования может стать усиление дифференциации вузов. Поскольку обучение оплачивает федеральный бюджет, одним из основных аргументов в выборе студентами вуза может стать качество образования. Востребованные вузы получат возможность наращивать численность бюджетных студентов и тем самым увеличивать получаемый ими объем государственного финансирования. В то время как вузы, не пользующиеся спросом со стороны потребителей образовательных услуг, могут недобрать значительное количество студентов и, следовательно, оказаться перед необходимостью сокращения своей деятельности. Вузы, положение которых может осложниться, сосредоточены преимущественно в менее развитых (дотационных) регионах. Их закрытие в свою очередь может породить целый ряд вторичных негативных социально-экономических последствий для регионального развития.

В частности, такие регионы лишатся источника подготовки кадров, необходимых для регионального рынка труда. Кроме того, в случае сокращения деятельности вузов встает проблема трудоустройства педагогических кадров. Учитывая возрастной состав педагогического корпуса и особенности региональных рынков труда, им будет трудно найти новое место работы. Особенно остро эта проблема может встать в регионах, где число высших учебных заведений ограничено.

Наиболее востребованные вузы, помимо наращивания приема бюджетных студентов, смогут увеличить прием на места «с полным возмещением затрат», менее востребованные вузы будут лишены такой возможности. В условиях обострения проблемы финансового обеспечения своей деятельности со стороны бюджета вузы в большой степени оказываются зависимы от численности платных учебных мест. Необходимость привлечения платного студента приведет к дальнейшему увеличению доли псевдовостребованных («модных») специальностей, т.е. тех, по которым в настоящее время уже наблюдается переизбыток специалистов.

Во многих правительственных документах неоднократно отмечалось, что вузы не ведут подготовку специалистов, которые сегодня востребованы рынком труда. Система образования постоянно испытывает на себе давление отдельных работодателей и их организаций, которые обвиняют систему образования в недостаточном «предугадывании» спроса со стороны производства, призывают увеличить масштабы подготовки кадров по дефицитным специальностям, а также усилить государственное воздействие на объем и структуру подготовки кадров.

Для сохранения определенного государственного контроля за принципиальной структурой набора возможно установление для вузов минимальной и максимальной границы приема бюджетных студентов по укрупненным группам специальностей. Установление минимальной границы приема обозначит долю студентов, которые получают обучение за счет государства. Задание максимальной границы планируется использовать для нивелирования риска гипертрофированного роста численности студентов, обучаемых по отдельным укрупненным группам специальностей (направлениям подготовки) высшего образования.

Однако надо понимать, что установление подобных границ в определенной степени свяжет руки учебным заведениям в проведении собственной политики в отношении программ подготовки, и, таким образом, принципиальные проблемы российского вузовского образования опять окажутся нерешенными. Дело в том, что схема принятия решения о контрольных цифрах является многоступенчатой и требует значительного периода согласований в различных ведомствах. Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство труда и социального развития РФ и Министерство образования и науки РФ определяют прогнозируемую потребность в специалистах с высшим образованием по основным группам специальностей. На основе потребности в специалистах, с учетом заявок федеральных органов исполнительной власти данными министерствами разрабатывается проект государственного задания, который согласовывается в Межведомственной комиссии по формированию государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, после чего представляется в Правительство РФ.

Такая система предполагает проведение конкурса среди аккредитованных вузов на размещение государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием. Все специальности и направления подготовки по Перечню направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования объединены в 28 укрупненных групп специальностей. И наконец, все показатели конкурсного отбора разделены на две группы: первая характеризует конкретную укрупненную группу специальностей, а вторая — вуз в целом[22].

С учетом результатов проведения конкурса производится распределение контрольных цифр приема по укрупненным группам специальностей между вузами. После определения контрольных цифр приема (по факту централизованного распределения «бюджетных» мест) появляется возможность рассчитать объемы бюджетного финансирования вуза на очередной финансовый год.

Разумеется, в сравнении с механизмом административного установления заданий конкурсный порядок размещения государственных заданий создает условия для более эффективного использования бюджетных средств. Усиление конкуренции среди вузов за получение государственных заданий в определенной степени может стимулировать учебные заведения улучшать систему подготовки, разрабатывать новые программы и курсы, обращать большее внимание на качество преподавательских кадров, расширять материальную базу. Однако имеющийся опыт применения контрольных цифр приема свидетельствует о том, что в целом эффективность подобного подхода для решения проблемы несоответствия структуры спроса на рабочую силу и структуры подготовки оказалась довольно низкой.

Реальный порядок размещения государственных заданий существенно отличается от конкурсного идеала. Критерии конкурсного отбора недостаточно четко сформулированы, процедура конкурса непрозрачна, а сами конкурсы проводятся достаточно формально. В результате государственные задания, которые получают государственные вузы, фактически совпадают по объему и структуре с планом приема, традиционно выделяемым им соответствующими министерствами и ведомствами. Кроме того, величина и структура государственного задания на практике во многом определяется возможностями самих государственных вузов по подготовке специалистов разных профилей.

Один из главных недостатков системы контрольных цифр состоит в том, что государство, выдавая задание на подготовку специалистов, фактически никак не может контролировать качество подготовки выпускников при окончании ими высшего учебного заведения.

Помимо организационной стороны размещения государственных заданий на подготовку специалистов с высшим образованием система контрольных цифр имеет более глубокие недостатки. Эта система исходит из предположения, что на основе ежегодно проводимых исследований и анализа тенденций развития экономики возможно долгосрочное прогнозирование потребности экономики в специалистах по всем направлениям высшего профессионального образования. Однако в реальности объективные возможности прогнозирования перспективной потребности экономики в работниках отдельных специальностей, даже укрупненных, очень ограничены. Здесь существуют как труднопреодолимые методологические проблемы, так и чисто информационные ограничения.

Переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования предполагает применение различных коэффициентов, которые могут оказывать существенное влияние на параметры приема в высшие учебные заведения. Применение предложенных в модельной методике коэффициентов представляется вполне оправданным. Не вызывает сомнения использование повышающих коэффициентов при подготовке технических и технологических профессий, в процессе обучения которым используется большое количество технически сложного оборудования, требуются лабораторная и экспериментальная базы. В данном случае использование повышающих коэффициентов даст возможность техническим и технологическим вузам получить дополнительные средства для укрепления своей материальнотехнической базы и тем самым повысить уровень обучения. Подобный подход соответствует не только здравому смыслу, но и общемировой практике. Опасения, что применение повышающих коэффициентов приведет к тому, что вузы начнут предлагать обучение по тем специальностям, по которым можно получить из бюджета финансирование по повышенным нормам, скорее всего не обоснованы.

Вполне оправдано использование коэффициентов, нивелирующих воздействие внешних факторов увеличения стоимости обучения студентов в вузах, среди которых основными являются:

• территориальное расположение вуза — может рассматриваться как комплексная характеристика внешней среды вуза, в условиях которой он функционирует; территориальное расположение определяет экономические условия, которым в той или иной степени должно соответствовать финансирование вуза вне зависимости от того, осуществляется ли оно на основе бюджетной сметы или подушевого норматива; кроме того, территориальное расположение следует учитывать с точки зрения применения льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера (письмом Министерства труда РФ № 1707-14 и Пенсионного фонда РФ № 06-28/4114 от 28 мая 1998 г. направлен для использования в практической работе Перечень местностей и действующих льгот);

• средний уровень заработной платы в регионе, в котором расположен вуз, — определяет ту часть финансирования, которая выделяется на оплату труда работников вуза; вне зависимости от действующей системы оплаты труда в высшем образовании (единой или принятой для отдельного вуза) уровень оплаты труда должен соответствовать уровню оплаты труда в регионе;

• уровень цен на товары и услуги в регионе — определяет возможность приобретения вузом необходимых для осуществления образовательной деятельности товаров, работ и услуг, в первую очередь коммунальных услуг, а также оплаты тепло- и энергоснабжения;

• прожиточный минимум в регионе — является по сути дела нижней границей оплаты труда для работников образовательного учреждения;

• набор реализуемых вузом образовательных программ определяет структуру расходов вуза и объемы затрат на реализацию образовательных программ, поскольку они различаются между собой «ресурсоемкостью»;

• требования образовательных стандартов (или иных документов) к условиям реализации образовательных программ в вузах в общем случае определяют условия реализации различных образовательных программ, включая требования к ресурсному обеспечению образовательного процесса по различным образовательным программам.

При использовании различных коэффициентов важно обеспечить вузам стимулы к дальнейшему реформированию системы образования. Например, базовые нормативы бюджетного финансирования обучения бакалавра и специалиста при переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования в рассматриваемой модели не должны сильно различаться. Установление повышенных базовых нормативов финансирования студентов, обучающихся по программам специалиста в сравнении с программами бакалавриата, может создать вузам стимул для сохранения существующих программ обучения и затормозить переход к законодательно принятой двухуровневой системе высшего профессионального образования «бакалавр — магистр».

<< | >>
Источник: И.В. Абанкина, Б.Л. Рудник. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Под редакцией И.В. Абанкиной, Б.Л. Рудника, Москва 2008. 2008

Еще по теме Анализ социальных и финансовыхрисков:

  1. Анализ социальных и финансовыхрисков