Основания для дерегулирования

Экономисты и предприниматели, которые являются сторонниками дерегулирования, не спорят, если имеются основополагающие факторы для правительственного вмешательства. Вместо этого они подвергают критике рыночные искажения и неэффективность, чрезмерное и нерациональное регулирование, неправомерную массу регулирований и чрезмерные затраты на регулирование.

Рыночные искажения и неэффективность. Рыночные искажения и неэффективность, вызываемые регулированием, проявляются в трех различных направлениях. Во-первых, если осуществляется контроль над ценами на продукцию, производимую не в условиях естественной монополии, то неизбежными результатами будут неэффективное распределение, недостаток и неэффективное потребление. Во-вторых, регулирование, которое контролирует или препятствует вступлению на рынок, душит здоровую конкуренцию, которая ведет к созданию более качественной продукции и более эффективному обслуживанию по более низким ценам для потребителя. В-третьих, регулирование естественных монополий слишком часто защищает неэффективное производство.

Чрезмерное и нерациональное регулирование. В соответствии с исследованием, проведенным Министерством торговли США, доля валового национального продукта, подлежащего регулированию, возросла с 8,2% в 1965 г. до 23,7% в 1975 г. Другое исследование определило, что в целом 77% подобного увеличения было вызвано усилением регулирования в сфере здравоохранения и безопасности[142]. Это именно те регулирования, которые чаше всего вызывают нарекания. В слишком большом количестве случаев государственные регулирующие органы не только специфицируют стандарты, которые надлежит выполнять, но и соответствующие средства, независимо от того, являются ли специфицированные средства экономичными с точки зрения затрат. Было бы гораздо эффективнее просто специфицировать желательные результаты, а затем предоставлять самой фирме свободу найти наилучшие способы их достижения.

Неправомерная масса регулирований. К 1980 г. Кодекс федеральных регулирований (Code of Federal Regulations) насчитывал в общей сложности 800 000 страниц. Более того, инструкции, исходившие от разных регулирующих органов, часто противоречили друг другу до такой степени, что их невозможно было выполнять. Например, Министерство сельского хозяйства США требует, чтобы пол на кухне производителя сосисок мылся как можно чаще по соображениям гигиены, но Администрация по профессиональной безопасности и здоровью требует, чтобы пол' постоянно содержался сухим, что соответствует технике безопасности.

Чрезмерные затраты на регулирование. В исследовании по вопросу ежегодных затрат на государственное регулирование, проведенном в 1976 г., М. Вайденбаум, впоследствии председатель Совета экономических консультантов при президенте Рейгане, оценил административные затраты на регулирование в 3,2 млрд долл, в год, а стоимость реализации этих регулирований — в 62,9 млрд долл, в год, что в общей сложности составляет 66,1 млрд долл, в год[143]. В более позднем исследовании, выполненном Объединенным экономическим комитетом, Вайденбаум показал, что затраты на регулирование в 1979 г. превысили 100 млрд долл. Как заметил М. Фридмен: «Бесплатного ленча не бывает».

Справедливо было бы утверждать, что затраты на регулирование не были бы чрезмерными, если бы на другой стороне бухгалтерского баланса были бы показаны соизмеримые выгоды. К сожалению, этого нельзя сделать. Измерение выгод — дело еще более трудное, чем измерение затрат, особенно если выгодой оказывается повышение уровня безопасности. Тем не менее проведение анализа «затраты — результаты предполагаемых регулирований» может выявить многие факты, которые сейчас упускаются из виду.

Еще одна проблема состоит в том, что затраты имеют тенденцию к экспоненциальному росту по мере нашего продвижения к совершенству. Например, затраты на борьбу с 85% загрязнения воздуха могут быть обоснованы. Но стоимость избавления от оставшихся 15% может оказаться астрономической, и ее нельзя оправдать возможными выгодами.

Эффект дерегулирования

Нет сомнения в том, что дерегулирование будет оставаться одним из главных экономических вопросов 90-х гг., поэтому потребуется какое-то время, прежде чем появятся свидетельства его эффективности. И все-таки мы имеем возможность наблюдать некоторые эффекты дерегулирования, которые уже происходят.

Дерегулирование авиаперевозок. До 1978 г. Совет по гражданской аэронавтике (Civil Aeronautics Board (CAB) определял, кто может вступать в бизнес авиаперевозок, какими маршрутами должна пользоваться каждая авиалиния, какую плату должны взимать авиалинии за перевозки. В соответствии с такой системой регулирования плата, взимаемая авиалиниями за пассажиро-милю, была ниже затрат на одних маршрутах и значительно выше затрат на других. САВ заставлял авиалинии продолжать обслуживание на нерентабельных маршрутах, но не разрешал им вступать в ценовую конкуренцию на рентабельных маршрутах. В результате авиалинии вступали в неценовую конкуренцию, привлекая пассажиров просмотром фильмов во время полета, диетической пищей и более качественным обслуживанием. Все это повышало затраты, и авиалинии не были такими прибыльными, как другие отрасли.

В соответствии с Законом о дерегулировании авиалиний от 1978 г. САВ утрачивал свою власть над внутренними маршрутами после 1981 г., утрачивал свою власть над ценообразованием, слияниями и поглощениями с 1 января 1983 г. и вступал в бизнес в новом качестве в конце 1984 г. Таким образом, с начала 1985 г. сфера авиаперевозок была окончательно дерегулирована, а результатом явилась полная реструктуризация отрасли.

В период между 1976 и 1983 г. количество воздушных судов для грузовых и пассажирских перевозок почти утроилось, а несколько новых воздушных судов поступило на рынок после завершения дерегулирования.

До дерегулирования авиалинии обслуживали главным образом деловых людей и пассажиров со средним достатком. После дерегулирования ценовая конкуренция привлекла больше пассажиров со средним достатком и отпускников. Теперь эти люди составляют основную массу авиапассажиров.

Увеличение количества авиапассажиров вместе с развитием систем «из центра» привело к большим скоплениям авиапассажиров в ключевых аэропортах, так как инфраструктура отрасли воздушных перевозок оказалась не готовой к такому повороту событий. Поэтому необходимы новые аэропорты, а система управления воздушными полетами требует срочного усовершенствования.

Потребители, конечно, довольны более низкими тарифами на полеты, но, с точки зрения потребителя, дерегулирование не является определенным успехом. Нерегулируемая ценовая конкуренция породила множество сниженных тарифов, стиснутых всяческими ограничениями, так что агенты авиалиний должны иметь сложные компьютерные программы, которые часто пересматриваются с тем, чтобы знать, что можно предлагать в тот или иной момент. Авиалинии устранили дорогостоящие излишества, которые были предложены в неценовой конкуренции до дерегулирования. Они повысили плотность загрузки примерно на 25% на дальних маршрутах, поэтому полеты стали не такими комфортабельными, как прежде. Пассажиры часто жалуются на снижение качества обслуживания (антисанитария и грубое обращение персонала авиалиний). Последние несчастные случаи, связанные с поломками самолетов в полете, также породили вопросы относительно адекватности программ обслуживания.

Пассажиры жалуются также на неудобные наземные сооружения и на продолжительные задержки. Все это результат перегруженной и неадекватной инфраструктуры, ответственность за которую возлагается на правительство.

Реструктуризация авиалиний привела также к устранению более слабых транспортных компаний через банкротства или слияния. К концу 1987 г. восемь транспортных компаний контролировали 94% всех внутренних воздушных перевозок в Соединенных Штатах. Сила ценовой конкуренции ослабевает, и кажется, что отрасль становится олигопольной.

Дерегулирование финансовых служб. Дерегулирование институтов финансовых служб представляет собой особенно трудную проблему по причине своего особого характера. В других отраслях, когда у компании неустойчивое положение, рискуют лишь акционеры. Однако финансовые учреждения имеют дело с деньгами вкладчиков. Если у финансового учреждения неустойчивое положение, то вкладчики, так же как и акционеры, оказываются перед лицом риска. По этой причине деньги вкладчиков должны быть, хотя бы частично, защищены страхованием и государственным регулированием. Дилемма состоит в том, чтобы предоставить вкладчикам выгоды свободного рынка в форме эффективности и инноваций, не потеряв при этом важный элемент безопасности для их денег.

Три главные составляющие финансовых служб таковы: брокерские операции, сберегательные учреждения и коммерческие банки. Эффекты дерегулирования совершенно разные в каждом из этих составляющих.

Дерегулирование брокерских операций с цепными бумагами. Самым крупным регулирующим изменением в секторе ценных бумаг явился запрет Комиссии по ценным бумагам и биржам на фиксированные ставки по брокерским операциям (1975 г.). За ним последовало принятие в 1982 г. «Правила 415», разрешившего компаниям регистрировать крупные блоки ценных бумаг единовременно, а затем хранить эти ценные бумаги «на полке», пока не наступит выгодное время для их эмиссии. Эффект этого правила заключался в снижении затрат на выпуск ценных бумаг путем открытия процесса для конкурентных торгов.

Устранение фиксированных комиссионных ставок вызвало к жизни вексельных маклеров. Хотя на долю вексельных контор приходится всего лишь около 20% от розничного бизнеса, само их существование как бы предполагает проверку того, что могут взыскивать более крупные фирмы со своих розничных потребителей. В результате комиссионные, выплачиваемые брокерам, покрыли лишь половину общей инфляции. Количество аналитиков, имеющих дело с ценными бумагами, сократилось примерно на 20%, и многие более мелкие брокерские фирмы или исчезли, или оказались поглощенными, слившись с более крупными конторами.

Возросшая конкуренция привела к более низким ценам и для корпоративных, и для розничных потребителей. В то же самое время снижение прибылей заставило брокерские фирмы обращаться к более рискованным мероприятиям, которые предусматривали использование ими их собственного капитала.

Дерегулирование сберегательных учреждений. Все депозитные учреждения были дерегулированы в соответствии с Законом о дерегулировании депозитных учреждений и денежном контроле от 1980 г., который начиная с 30-х гг. представлял собой самую широкую реформу банковской системы. Депозитные учреждения включают коммерческие банки, сберегательные учреждения, сберегательные и кредитные ассоциации, совместные банки и кредитные союзы. Главная цель Закона состояла в устранении или сокращении различий между депозитными учреждениями в отношении типов вкладов, которые они могут предложить, процентных ставок, которые они могут выплачивать, резервов, которые они могут содержать, а также их доступа к Федеральной резервной системе. Два наиболее заметных результата для вкладчиков — это наличие более высоких процентных ставок по различным типам вкладов и способность выписывать чеки по счетам в сберегательных учреждениях. Все ограничения «Регулирования Q» по процентным ставкам, выплачиваемым по сбережениям, были сняты к 1986 г.1.

’ «Регулирование Q» Федеральной резервной системы устанавливало потолок по процентным ставкам, которые могли выплачиваться коммерческими банками по требованию и по сберегательным счетам.

Ретроспективно дерегулирование сберегательных и кредитных ассоциаций, а также сберегательных учреждений выполнялось с рядом грубых ошибок. Когда в 1980 г. процентные ставки были дерегулированы, портфели банков содержали долгосрочные низкопроцентные закладные с фиксированной ставкой. Банковским учреждениям следовало бы дать хотя бы три года на преобразование своих портфелей в закладные с регулируемой ставкой, прежде чем дерегулировать процентные ставки. Вместо этого сначала были отпущены процентные ставки, и лишь спустя год банковским учреждениям было разрешено проводить займы по закладным с регулируемыми ставками. По мере того, как разрыв между поступлениями по закладным с фиксированной ставкой и выплатой по вкладам с более высокой процентной ставкой расширялся, конгресс (1982 г.) разрешил сберегательным учреждениям осуществлять коммерческое кредитование и делать другие инвестиции с высоким риском.

Вторая ошибка состояла в отсутствии усиленного контроля за сберегательными учреждениями. Руководители сберегательных учреждений воспользовались создавшейся ситуацией для увеличения своих поступлений с малым риском для себя или вообще при отсутствии всякого риска. В конце концов вкладчики застрахованы, не правда ли?

Третья ошибка заключалась в сокращении нормы требуемого уставного капитала для сберегательных учреждений. Уставный капитал - это своеобразная «подушка», позволяющая учреждению поглощать временные убытки без нанесения ущерба вкладчикам и налогоплательщикам. Чистым результатом всех этих трех ошибок явилось банкротство сотен сберегательных учреждений и поручительство налогоплательщиков по вкладам, превышающим 250 млрд долл.

Дерегулирование коммерческих банков. Рыночные механизмы лучше срабатывали для коммерческих банков, во-первых, потому, что от них никогда не требовалось установить определенный процент по закладным с фиксированной ставкой, как это было в случае со сберегательными учреждениями, а во-вторых, потому, что их коммерческое кредитование осуществлялось опытными специалистами в Области коммерческого кредитования, чего не было у сберегательных учреждений. Однако коммерческие банки не являются свободными игроками на свободном рынке, и они никогда не будут таковыми до тех пор, пока будут осуществлять страхование федеральных вкладов.

Существует мнение, что американские коммерческие банки нуждаются в большей свободе маневрирования для того, чтобы они могли иметь возможность самостоятельно определять свою позицию в международной конкуренции. Зарубежные банки, функционирующие без ограничений, которые налагаются на банки США, уже доминируют на международных финансовых рынках. Так, к концу 1987 г. восемь из десяти крупнейших банков мира были японскими.

В 50-е гг. кредиты корпорациям США обеспечивали около 90% типичного банковского дохода. В настоящее время на долю таких кредитов приходится менее 4%, так как все больше и больше корпораций обращаются за финансированием на рынок ценных бумаг. Вот почему коммерческие банки обращаются с просьбой не проводить разграничения между коммерческим и инвестиционным банковским делом.

Насколько необходима антитрестовская политика?

В специальной литературе встречаются следующие оценки антитрестовской политики.

1. Само существование свободного предпринимательства зависит от антитрестовского законодательства, которое выгодно и фактически, и потенциально.

2. Антитрестовские законы были бы хороши, если бы они выполнялись, но нехватка финансирования и лишний персонал в регулирующих органах тормозят их выполнение. Некоторые наблюдатели предполагают даже, что это происходит потому, что в самом правительстве имеются лица, не противостоящие монополиям и олигополиям.

20—1854

3. Для повышения эффективности антитрестовских законов необходимо их существенно проработать. Антитрестовские законы должны быть выполнимы, а наказание за их нарушение должно быть неотвратимым, тогда они будут выполняться. Большинство наблюдателей придерживается этого мнения.

4. Антитрестовские законы должны применяться только в Соединенных Штатах, поскольку они могут иметь монополистические, а возможно и империалистические результаты за их пределами. Например, для производителей бананов в Центральной Америке действительно не имеет значения, кем установлены цены на бананы — свободным рынком в Соединенных Штатах или картелем.

5. Непонятно, существует ли какая-либо связь между антитрестовской политикой и уровнем экономического развития, занятостью и уровнями заработной платы и цен. Сторонники этого мнения отмечают трудность оценки результатов антитрестовской политики. Они считают, что было бы полезно сравнить функционирование экономики до и после введения антитрестовских законов, и обращают внимание на то, что темпы развития США в последней четверти XIX в. были более высокими, чем после второй мировой войны. Они считают также, что полезно было бы сравнить уровень экономического развития стран, в которых монополии процветают (например, Японии), и стран, в которых количество монополий минимально (например, Бразилии).

Приватизация общественных служб

Одновременно с процессом дерегулирования наблюдается также и процесс приватизации некоторых служб, которые традиционно контролировались федеральным правительством, правительствами штатов или местными правительствами. Сторонники приватизации утверждают, что существует множество сфер, в которых частные фирмы могут выполнять работу более эффективно и при более низких затратах, чем это делают государственные фирмы. Стремление к приватизации наблюдается не только в Соединенных Штатах: в Великобритании проводившаяся ранее национализация нескольких ключевых отраслей стала заменяться приватизацией. Интересно отметить, что и Россия не осталась в стороне от приватизационных процессов.

Приватизация может принимать множество форм, из которых наиболее важны следующие.

1. Контракты на управление. Государственный орган заключает контракт с частной фирмой на управление предприятием, находящимся в государственном владении.

2. Контракты на обслуживание. Государство заключает с частным предприятием контракт'на обслуживание.

3. Частное обеспечение услуг. Государство разрешает частным предприятиям обеспечивать общественные услуги (или вместо государственных предприятий, или конкурируя с ними).

4. Оплата пользователем. Государство пытается финансировать государственные службы в целом или частично путем взимания более высокой платы с тех, кто пользуется ими.

5. Отторжение. Предприятия, находившиеся в государственном владении, продаются или закрываются.

Приватизированные государственные предприятия и службы включают доставку почты, частные исправительные учреждения, утилизацию отходов, общественный транспорт, пожарную охрану, обслуживание общественных парков и дорог, оценку частной собственности, а также модернизацию и управление аэропортами.

Частные почтовые услуги. В Соединенных Штатах частным фирмам законом запрещено обеспечивать почтовое обслуживание первого класса, но им разрешено конкурировать с Почтовой службой США в предоставлении услуг остальных классов. Такие фирмы, как «United Parcel Service» («UPS»), «Federal Express» и «Emery Worldwide»

успешно обеспечивают услуги четвертого класса (отправка посылок). «UPS», например, обрабатывает в два раза больше посылок, чем Почтовая служба США, причем при более низких затратах, более быстрой доставке с прекрасными показателями сохранности (у нее на 80% меньше повреждений посылок, чем у Почтовой службы США)[144].

Частные исправительные учреждения. В Соединенных Штатах существует проблема переполненности тюрем. Государственные должностные лица, оказавшиеся, с одной стороны, между необходимостью расширять тюрьмы и другие исправительные учреждения и, с другой стороны, сопротивлением со стороны местных властей или правительства штата в отношении увеличения налогов на строительство новых, все чаще обращаются к частным предприятиям, поручая им более эффективное и менее дорогостоящее управление исправительными учреждениями. Федеральное правительство также обращается к частным предприятиям. Можно привести следующие примеры.

1. Федеральное бюро тюрем заключило контракты на все свои операции «на полпути к дому».

2. Частная фирма построила и теперь содержит помещение для Службы иммиграции и натурализации в Хьюстоне (Техас), затрачивая по 24 долл, в день на содержание одного заключенного. Это примерно на 35% ниже уровня затрат, которые несет аналогичное государственное заведение.

3. Частная фирма владеет и содержит около 1500 помещений в различных местах для содержания примерно 30 000 заключенных.

4. Штат Флорида заключил контракт с частной компанией на снабжение продовольствием заключенных, находящихся в исправительных учреждений Дейда, Брауорда и Полка. Стоимость контракта не превышает тот уровень, какой платит государство для обеспечения таких же услуг.

5. Штаты Джорджия, Техас и Калифорния проводят изучение возможностей организации частных тюрем.

Частная утилизация отходов. Утилизация отходов — общественная служба, особенно удобная для приватизации как целиком, так и частями. Это можно объяснить тем, что при организации работы легко выделить маршруты, которые могут обслуживаться мелкими предпринимателями. Исследования данного вопроса показали, что частная утилизация отходов гораздо эффективнее, чем у государственных фирм, причем при более низких затратах.

Городской общественный транспорт. Из примерно 330 000 школьных автобусов около 90 000 работают по частным контрактам. Единственная частная фирма обеспечивает также четыре-пять менеджеров высшего звена для более чем 50 муниципальных автобусных маршрутов и рельсовых систем в 28 штатах. Такими службами обеспечены Канзас-Сити, Миссури, Даллас и Корпус-Кристи (Техас).

Частная пожарная охрана. Одной из старейших общественных служб, функционирование которой обеспечивается частным сектором, является пожарная охрана. Ныне это быстроразвивающаяся отрасль с 17 частными компаниями, функционирующими в настоящее время в 14 штатах. Преимущества приватизации пожарной охраны, скорой помощи и медицинского обслуживания включают более быструір реакцию на вызов и сокращение затрат в среднем на 25%.

Частное владение и содержание общественных парков. Почти все.крупные города в Соединенных Штатах передали все или часть своих общественных парков на содержание частным фирмам. Частное содержание обходится в отдельных штатах на 20% дешевле, а частное управление часто обеспечивает более качественное обслуживание.

Частное обслуживание улиц, дорог и мостов. Заключение контрактов с частными фирмами на рутинное обслуживание, такое, как асфальтирование дорог, ремонт ас-

фалыовых покрытий, устранение рытвин и озеленение — обычная практика в Соединенных Штатах.

Оценка частной собственности. Некоторые штаты запрещают выполнение оценки собственности частным фирмам, но штат Огайо разрешил это. Качество оценки в Огайо, измеряемое зависимостью между оценкой и фактической продажной ценой, считается самым высоким в стране. В настоящее время около 10% от всего объема работ по оценке частной собственности выполняется частными фирмами.

Частные модернизация и управление аэропортами. Сторонники частного управления аэропортами указывают на то, что благодаря приватизации местные власти экономят крупные денежные суммы на модернизации, а также на то, что частные инвесторы способны быстрее найти необходимые средства, чем это делает государство. Частные операторы могут получать прибыль от взимания платы за посадку и от аренды терминалов. Противники приватизации аэропортов утверждают, что продажа аэропортов может просто привести к созданию крупных частных монополий, которые будут перекладывать все транспортные затраты на потребителей. Они приводят в качестве примера приватизированные аэропорты «Heathrow» и «Gatwick» в Лондоне, где существует ограничение на плату за посадку, но взимаются чрезвычайно высокие платежи за парковку и за помещения для пассажиров. Разумным компромиссом между этими двумя точками зрения могло бы быть частное управление аэропортами на основе регулируемой общественной полезности.

Будущее приватизации: «за» и «против»

С точки зрения государства приватизация конкретной службы может обеспечить выполнение следующих задач: сокращение затрат; повышение эффективности;

ускорение отгрузки и повышение качества обслуживания; сокращение государственного бюрократического аппарата;

реорганизация неэффективной государственной единицы или устранение органа, стоящего на пути развития отрасли;

расширение ограниченных возможностей государства по обеспечению конкретной услуги;

предоставление возможности заниматься предпринимательской деятельностью отдельным гражданам.

Неудивительно, что государственные служащие (особенно профсоюзы государственных служащих) возражают против приватизации. Их аргументы таковы:

государственные служащие останутся без работы, если частные фирмы все возьмут в свои руки;

в результате приватизации понизится качество обслуживания; государство потеряет контроль и возможности учета; государство платит слишком высокую цену за частное Обслуживание; появляется почва для коррупции и скандалов.

К сожалению, эти аргументы в некоторых случаях находят подтверждение, но этих проблем можно избежать в четко регулируемых контрактах, когда выполняются следующие условия:

выбирается подрядчик, располагающий ноу-хау и оборудованием для выполнения работы, имеющий достаточные финансовые ресурсы и стабильное положение, а также отличную деловую репутацию;

услуги подрядчика оплачиваются своевременно;

контракт четко составлен, специфицирует необходимый уровень выполнения и предусматривает наказание за небрежную или незавершенную работу;

назначается государственный агент для надзора за работой, и государство требует регулярных отчетов о выполненной работе, затратах и претензиях;

привлекается широкая общественность, что обеспечивает информацию относительно услуг или продукции подрядчика;

за невыполнение или серьезные нарушения контракты аннулируются и назначается другой подрядчик.

По множеству причин предполагается, что приватизация будет расширяться по мере того, как все больше и больше компаний вступают на этот специализированный рынок. Среди этих причин можно назвать следующие:

приватизация обеспечивает возможность заработать деньги отдельным людям и фирмам;

как и во всем мире, государственные службы должны базироваться на технологии, разработанной частными фирмами (государство должно поддерживать приватизацию с целью получения необходимой технологии);

по мере того, как страна все более ориентируется на обслуживание, потребность в общественных службах превышает возможности государства по их финансовому обеспечению (приватизация может восполнить эту брешь);

приватизация предоставляет возможности для сокращения затрат при одновременном повышении качества обслуживания;

приватизационные процессы поддерживаются на самых высших уровнях федерального правительства;

приватизация — это нормальное развитие экономической системы страны, ориентированной на рынок.