Федеральное избирательное законодательство
Федеральное избирательное законодательство, закрепляя основные гарантии избирательных прав и свобод граждан, обеспечивает на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов.
Характеристику данного вида источников избирательного права следует начать с Конституции РФ. Основной закон России занимает ведущее место среди источников права, так как имеет высшую юридическую силу, регулирует наиболее важные стороны общественной жизни и является базой для формирования всего законодательства. Необходимо отметить, что в Конституции РФ 1993 г. отсутствует специальная глава об избирательном праве и избирательной системе, как это было, например, в конституциях советского периода. Вместе с тем, нормы Конституции РФ закрепляют основные принципы избирательного права, которые затем конкретизируются и детализируются в федеральном избирательном законодательстве и в других источниках избирательного права.Рассмотрим данные положения Конституции РФ более подробно.
Во-первых, Конституция РФ закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя принцип народовластия, устанавливая, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции РФ)[6].
Во-вторых, Конституция РФ закрепляет и гарантирует избирательное право в субъективном смысле, т. е. право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), а также определяет круг лиц, которые не имеют избирательных прав. К ним относятся лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это единственное ограничение избирательных прав, установленное Конституцией РФ (за исключением ограничений пассивного избирательного права для кандидатов в Президенты РФ и депутаты Государственной Думы).
Все ограничения избирательных прав граждан не должны противоречить Конституции РФ.В-третьих, Конституция РФ определяет основные требования, предъявляемые к выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Но следует отметить, что только применительно к выборам Президента России закреплены принципы избирательно права (ч. 1 ст. 81). Конституция РФ устанавливает также требования, предъявляемые к гражданам, обладающим пассивным избирательным правом, т. е. к кандидатам в Президенты РФ и в депутаты Государственной Думы. Согласно ч. 2 ст. 81 Основного закона для кандидата в Президенты РФ установлен возрастной ценз - не моложе 3 5 лет и ценз оседлости - постоянное проживание в Российской Федерации не менее Шлет. Согласно ч. 1 ст. 97 Конституции РФ депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ не моложе 21 года и имеющий право участвовать в выборах (в данном случае следует вспомнить положения ст. 32 Конституции РФ, о которых уже говорилось выше)[7].
В-четвертых, Конституция РФ устанавливает разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства. Ст. 71 устанавливает, что вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (в том числе и избирательных прав) отнесены к ведению Российской Федерации. К ее исключительному ведению отнесены также вопросы формирования федеральных органов государственной власти.
В-пятых, в самой Конституции РФ установлен механизм защиты конституционных норм, в том числе и норм, закрепляющих избирательные права граждан и гарантии их реализации.
В-шестых, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Это положение позволяет включить в число норм избирательного права России, обладающих высшей юридической силой, нормы-принципы, содержащиеся в международных источниках. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приоритетными являются правила международного договора.
В международных договорах содержатся международные избирательные стандарты, которые должны определять содержание национального законодательства. Речь идет об обязательствах государств предоставить своим гражданам право на участие в свободных, справедливых, подлинных и периодических выборах, не посягать на эти права и обеспечивать их реализацию. Так, избирательное законодательство РФ основывается на положениях Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, закрепляющих возможности граждан избирать и быть избранными на подлинных периодических выборах, проводимых на принципе всеобщего избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей[8].
Конституционный Суд РФ, являясь органом конституционного контроля, часто основывает свои выводы на принципах, закрепленных в этих международных правовых актах. Конституционный Суд РФ играет особую роль в правовой охране Конституции РФ и обеспечении ее соблюдения. В практике его деятельности затрагиваются вопросы содержания принципов избирательного права и механизмов их реализации, вопросы назначения выборов, выдвижения кандидатов, определения итогов голосования и другие, возникающие в ходе избирательного процесса. Решения Конституционного Суда РФ также являются источниками российского избирательного права и влияют как на правотворческую, так и на правоприменительную деятельность в данной сфере. Они оказывают существенное влияние на развитие избирательной системы и избирательного законодательства, а тем самым на развитие демократического процесса российской государственности.
В системе избирательного законодательства РФ, безусловно, центральное место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Далее - ФЗ «Об основных гарантиях...»)[9]. Данный Закон является своеобразным «ядром» избирательного законодательства, его основополагающим актом.
Он не только устанавливает и регулирует гарантии избирательных прав граждан, но и конкретизирует сами эти права. Кроме того, Закон содержит четко и логически выстроенную схему всех стадий избирательного процесса, раскрывает содержание каждой стадии, каждой избирательной процедуры, а также закрепляет систему правовых средств, обеспечивающих соблюдение на каждой стадии принципов избирательного права и законных прав и интересов граждан.Следует отметить, что в случае противоречия между федеральным или региональным законом о выборах и ФЗ «Об основных гарантиях...» будут применяться нормы последнего. Такое же правило действует и в случае отсутствия в законодательстве субъектов РФ необходимого нормативного правового акта.
В системе федерального избирательного законодательства следует выделить федеральные законы о выборах в федеральные органы государственной власти. Это Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»[10] [11] и Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федера- ции» . Основываясь на положениях Основного закона и ФЗ «Об основных гарантиях...», эти акты содержат нормы, детально регулирующие порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, начиная со стадии назначения даты выборов и заканчивая регламентацией порядка обжалования нарушений избирательных прав граждан и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о выборах.
Среди актов федерального избирательного законодательства отметим также Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3, который был принят с целью восполнения пробелов в регулировании порядка проведения муниципальных выборов.
Кроме того, к источникам избирательного права федерального уровня следует отнести Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12] [13] и Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Данные нормативные правовые акты устанавливают не только основные принципы проведения выборов соответствующих органов и должностных лиц, но и регламентируют некоторые стороны самого избирательного процесса.Вышеназванные законы являются источниками избирательного права и входят в систему избирательного законодательства. Предметом их регулирования являются избирательные отношения, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе подготовки и проведения выборов. Но кроме этих законов при проведении выборов в органы государственной власти федерального и регионального уровня, а также и местного самоуправления должны применяться и другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права. Среди них следует назвать, например, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»[14]. Политическим партиям принадлежит важная роль в избирательном процессе. Именно они являются избирательными объединениями и имеют право выдвигать кандидатов (списки кандидатов).
Избирательное законодательство РФ включает в себя также нормы различной отраслевой принадлежности: информационного, финансового, уголовного, административного законодательства ит. д. Так, например, нормы Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливают ответственность за избирательные правонарушения. И следует отметить, что сочетание санкций, установленных избирательным законодательством, с мерами административных взысканий и уголовных наказаний за нарушение избирательных прав граждан и процедуры выборов способно обеспечить эффективное функционирование института ответственности в избирательном праве.
2.3