Глава 7. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО ВОПРОСАМ ИНФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

Информирование избирателей и предвыборная агитация являются составляющими информационного обеспечения выборов.

Еще в 2004 году, рассуждая о роли средств массовой информации в избирательном процессе, Л.В.

В ходе предвыборной агитации формируются электоральные предпочтения, которые в дальнейшем, в ходе голосования трансформируются в волеизъявление избирателей.

Общие положения

Согласно статье 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ в качестве предвыборной агитации рассматриваются:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Информирование избирателей призвано обеспечить достаточный уровень осведомленности относительно выборов и представляет собой деятельность информационного, но не агитационного характера.

Устанавливая понятийный аппарат и терминологию, применяемую в избирательных правоотношениях, законодатель в статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). То есть предвыборная агитация - это деятельность, процесс, совокупность поведенческих актов и социальных взаимодействий субъектов (кандидатов, избирательных объединений, избирателей, иных лиц).

Из буквального толкования статьи 48 названного Федерального закона усматривается, в каких именно основных формах данная деятельность осуществляется:

-призывы голосовать;

-выражение предпочтения;

-описание последствий;

-распространение информации;

-создание положительного или отрицательного отношения.

По содержанию (видам) данная деятельность в период избирательной кампании также классифицирована законодателем, а именно:

-агитация на каналах организации телерадиовещания (на телевидении и радио);

-агитация в периодических печатных изданиях;

-агитация посредством проведения агитационных публичных мероприятий;

-агитация посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов.

Вместе с тем, сама деятельность соответствующих субъектов становится предметом рассмотрения уполномоченных органов (судов, избирательных комиссий) гораздо реже, чем результаты этой деятельности (то есть средства объективации тех или иных поведенческих актов). Существующие в настоящее время технологии аудио- и видеофиксации вполне способны отобразить и представить для правового анализа деятельность соответствующих субъектов как непрерывный (в течение заданного промежутка времени) процесс.

Следовательно, более распространенным в практике деятельности избирательных комиссий является правовой анализ результатов агитационной деятельности, то есть информации (текстовой, графической и иной), объективированной в виде агитационного материала, газетной статьи, теле- или радиопередачи, видеоролика и т.п. В таком случае правоприменителю (в том числе и избирательной комиссии) для признания агитации незаконной необходимо установить два вида обстоятельств:

1. Наличие в анализируемом агитационном материале, газетной статье, теле- или радиопередаче, видеоролике признаков предвыборной агитации, предусмотренных статьей 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» (содержательный критерий).

2. Наличие деятельности по доведению до избирателей в период избирательной кампании информации, способствующей (например, распространение изготовленного агитационного материала, публикация в СМИ статьи на предоставленной кандидату или партии печатной площади, трансляция в теле- или радиоэфир агитационного ролика и т.п.) - то есть соответствие данной деятельности определению предвыборной агитации, предусмотренному статьей 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав.» (формальный критерий). Установлению и доказательству подлежит наличие в этой деятельности специальной агитационной цели - цели побудить избирателей к голосованию за или против кандидата, списка кандидатов.

Наличие данного критерия исключительно важно для надлежащего решения вопроса о наличии или отсутствии признаков предвыборной агитации в действиях субъектов избирательного процесса. Например, если кандидатом (избирательным объединением) был изготовлен агитационный материал, оплаченный из избирательного фонда, экземпляр данного агитационного материала был представлен в соответствующую избирательную комиссию, но фактическое распространение данного материала в период избирательной кампании на территории проведения выборов не произошло, - тогда вышеуказанные действия нельзя считать предвыборной агитацией в соответствии с требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Полагаем целесообразным рекомендовать ЦИК России, с учетом сложившейся правоприменительной и судебной практики, в форме правовых позиций разъяснить нижестоящим избирательным комиссиям (в том числе избирательным комиссиям, организующим выборы) вышеизложенную специфику деятельности комиссий при рассмотрении заявлений, обращений и жалоб на выпуск и распространение незаконных агитационных материалов, а так же предмет доказывания по данной категории дел.

Разграничение информирования избирателей и предвыборной агитации

В процессе информационного обеспечения выборов на практике нередко возникают проблемы, касающиеся разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации, нарушения правил финансирования агитационных мероприятий, незаконной агитации в средствах массовой информации, несоблюдения порядка проведения агитационных публичных мероприятий и ряд других. Анализ судебной практики, а также практики избирательных комиссий показывает, что наибольшее число спорных ситуаций в рамках избирательных кампаний связанно именно с информационной стадией избирательного процесса, что свидетельствует о явном несовершенстве законодательства. В связи с этим важно обеспечить единообразие правоприменения. В настоящее время избирательные комиссии высказывают разнящиеся позиции в сходных ситуациях при разрешении споров в сфере информирования и предвыборной агитации.

Достаточно большое количество жалоб возникает в связи с началом ведения деятельности, являющейся агитационной по содержанию, но осуществляемой за нормативно установленными временными рамками агитационного периода, и потому не регулируемой избирательным законодательством, посвященным предвыборной агитации.

Закон строго регламентирует, сроки осуществления предвыборной агитации. Так, согласно пункту 1 и пункту 2 статьи 49 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ временной период, в пределах которого проводится предвыборная агитация - агитационный период, начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях - за 28 дней до дня голосования), а прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях - в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования)[148].

В связи с тем, что согласно статье 58 и пункту 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединение, выдвинувшего список кандидатов, производится строго лишь из средств специально создаваемого избирательного фонда. Агитационные мероприятия, требующие денежных затрат могут быть проведены только после создания соответствующего фонда и уведомления об этом избирательной комиссии. То есть, предвыборные агитационные мероприятия, связанные с финансовым обеспечением, могут проводиться только с момента предоставления избирательной комиссии сведений о формировании избирательного фонда.

Вместе с тем, на практике достаточно часто имеют место ситуации фактического ведения агитации, требующей финансовых затрат, до момента создания избирательного фонда и признания избирательными комиссиями правомерности таких действий ввиду отсутствия в них признаков предвыборной агитации.

Так, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Астраханской области четвертого созыва (соответствующее Постановление о назначении выборов опубликовано 4 июля 2006 года), с июля 2006 года Всероссийской политической партией «Единая Россия» на рекламных конструкциях размещались информационные материалы о проектах политической партии, с указанием её символики.

Постановлением Избирательной комиссии Архангельской области от 30 августа 2013 года №107/732-5 изготовление ОАО «ИПП «Правда Севера» в апреле 2013 года до начала кампании по выборам депутатов Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва и распространение Архангельским региональным отделением политической партии «ПАТРИОТЫ РОССИИ» печатного материала - информационного бюллетеня, на третьей странице которого размещена фотография и реплика кандидата в депутаты Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва избирательного объединения «Региональное отделение в Архангельской области Российской экологической партии «Зеленые» Подъяковой Татьяны Сергеевны без ее согласия, было признано не противоречащим законодательству. Избирательная комиссия посчитала, что, так как информационные бюллетени изготовлены до начала избирательной кампании по выборам депутатов Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва, следовательно, они не являются агитационными материалами, а носят информационный характер[150] [151].

Избирательная комиссия Калининградской области согласно Решению от 2 декабря 2011 года №24/179-6, рассмотрев материал - информационный бюллетень «Итоги съезда партии 23-24 сентября 2011 года», изготовленный в ООО «Акварель» 24 сентября 2011 года по заказу Калининградского регионального отделения Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и распространяемый в период с 25 по 28 сентября 2011 года в г. Калининграде (т.е. до момента выдвижения партией федерального списка кандидатов для участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва), пришла к выводу о том, что нельзя считать действия по его распространению предвыборной агитацией. В обоснование своей позиции комиссия указала на невозможность расценивать в качестве предвыборной агитации деятельности, которая осуществляется за соответствующими законодательно установленными временными предела-

В соответствии с Постановлением Избирательной комиссии Кировской области от 13 октября 2011 года №11/100 распространяемые политической партией СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ (не приобретшей на тот момент статуса избирательного объединения) на территории Кировской области и города Кирова в сентябре 2011 года печатные материалы не признаны агитационными. В документе говорится о том, что их распространение не регулируется избирательным законодательством, так как начало осуществляться за рамками агитационного периода. В обоснование такого вывода комиссия сослалась на часть 1 статьи 26 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (политическая партия вправе свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и задачи)[152].

В то же время, есть примеры признания избирательными комиссиями нарушениями законодательства о выборах фактов использования материалов, оплаченных не из средств избирательного фонда, выпущенных до официального начала агитационного периода с соответствующим признанием их агитационного характера.

Избирательная комиссия республики Калмыкия Постановлением от 16 августа 2013 года №53/390-5 признала нарушением пункта 5 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ факт изготовления ООО «Бюро новостей» 10 августа 2013 года и распространения региональным отделением Всероссийской политической партии «ПРАВОЕ ДЕЛО» в Республике Калмыкия агитационного печатного материала в виде наклейки «ПРАВ тот, кто с народом» по мотиву отсутствия соответствующей предварительной оплаты из средств избирательного фонда[153].

Постановлением от 21 августа 2013 года №54/399-5 Избирательная комиссия республики Калмыкия расценила в качестве нарушения пункта 5 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ изготовление индивидуальным предпринимателем Мукабеновым Владимиром Николаевичем 12 августа 2013 года печатных агитационных материалов в виде баннеров «Ты «против всех»? - Голосуй за ЯБЛОКО. Мы не врем и не воруем! Мы вернем Народный Хурал (Парламент) народу» «Запутался в череде партий и обещаний? Голосуй за ЯБЛОКО Мы не врем и не воруем! Мы вернем Народный Хурал (Парламент) народу», Калмыцкого регионального отделения политической партии Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО»[154].

Надо отметить, что агитация в СМИ за пределами законодательно определяемого агитационного периода (28 дней до дня голосования), как правило, однозначно признается незаконной, при условии, что избирательная комиссия признает представленные материалы агитационными.

Так, Центральная избирательная комиссия Чувашской республики в Постановлении от 19.10.2011 г. № 16/150-V признала нарушением пункта 2 статьи 49 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (согласно которому агитация в средствах массовой информации начинается за 28 дней до дня голосования) (агитация в средствах массовой информации применительно к данной избирательной кампании на-

чинается с 5 ноября 2011 года) выпуск печатного агитационного материала в периодическом печатном издании «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - Чувашия» №22 (60) октябрь 2011 г. Региональным отделением Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Чувашской Республике.[155]

В Постановлении Центральной Избирательной комиссии Удмуртской Республики от 9 октября 2012 года № 34.4-5 также признана нарушением пункта 2 статьи 49 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ публикация материала, носящего агитационный характер, в газете «Газета Общественного Совета жителей микрорайона «Культбаза и Восточного посёлка», вышедшей в свет 2 сентября 2012 года[156].

Избирательная комиссия Ивановской области в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва дала однозначный ответ на вопрос о природе материалов, размещенных политическими партиями до выдвижения списков кандидатов (которые комиссией названы «политической рекламой»). В Постановлении от 26 сентября 2007 года №7/54-4 Избирательной комиссии Ивановской области говорится, что такие материалы после начала предвыборного агитационного периода становятся предвыборными агитационными.[157]

Следует признать удачной данную правовую позицию и рекомендовать избирательным комиссиям использовать ее при решении спорных ситуаций, связанных со сроками предвыборной агитации. Полагаем, что при разрешении таких споров необходимо признавать - однозначно, независимо от времени изготовления, в период предвыборной кампании, материалы, которые по формальным критериям носят агитационный характер (за исключением соответствия требованию об оплате из избирательного фонда, и времени изготовления) должны рассматриваться в качестве агитационных. При этом не следует квалифицировать как нарушение законодательства факт отсутствия оплаты изготовления таких материалов из средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, так как они действительно могут быть изготовлены до официального начала предвыборной кампании и создания фонда. Однако если в подобных материалах имеются какие-либо другие нарушения избирательного законодательства, надлежит рассматривать их именно в качестве нарушений.

Как показывает анализ правоприменительной практики, «полярность» актов избирательных комиссий в сходных спорных ситуациях, связанных с финансированием предвыборных агитационных мероприятий и агитацией за рамками законодательно определенного временного интервала, происходит, прежде всего, из-за отсутствия единого подхода к методам определения наличия или отсутствия в тех или иных мероприятиях, материалах агитационной цели (т.е. речь идет о разграничении агитационных и информационных материалов).

На необходимость учета наличия именно этого критерия - агитационной цели, при определении информационного или агитационного характера материалов неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Феде- рации[158].

В тех случаях, когда формулировки, содержащиеся в печатных материалах, построены по формуле «Голосуй за...» / «Голосуй против.» сомнений в наличии агитационной цели не возникает. В подобных ситуациях, правовые позиции избирательных комиссий отличаются единообразием.

Если же коснуться жалоб, речь в которых идет фактически об агитации в иных формах, помимо прямых призывов голосовать за или против, отмечаются достаточно разнящиеся правовые позиции избирательных комиссий. Можно говорить о трех основных содержательных направлениях в актах указанных органов.

Первая группа - акты, согласно которым избирательные комиссии находят признаки агитации в материалах.

Например, Избирательная комиссия республики Хакасия 7 сентября 2013 года издала Постановление №106/799- 6, в соответствии с которым признала агитационной статью «Игорь Чунчель: Уважаю Виктора Зимина как руководителя и человека», опубликованной 04 сентября 2013 года на сайте http: //www.19rus.info/, принадлежащем ООО «Информационное Агентство «Хакасия». В качестве доводов, положенных в обоснование позиции комиссией было указано, что в данном материале явно преобладают сведения о кандидате на должность Главы Республики Хакасия Викторе Зимине в сочетании с позитивными комментариями, а также имеет место быть информация о деятельности кандидата, не связанная с его профессиональной деятельностью[159].

Постановлением от 12 октября 2012 года № 37.3-5 Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики признала агитационным материалом размещенный в помещении почтовой связи ФГУП «Почта России» плакат, на котором изображен Президент Удмуртской Республики А.А. Волков и содержится информация следующего содержания: «Уверен, что на новом этапе развития страны Удмуртия укрепит свой авторитет надёжного звена в политической и экономической системе России. ВМЕСТЕ С ЕДИНОЙ РОССИЕЙ - ВПЕРЁД, УДМУРТИЯ!». ЦИК Удмуртской Республики посчитала, что в данный материал способствует созданию положительного отношения избирателей к избирательному объединению «Удмуртское региональное отделение Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ».[160]

В Постановлении Республики Саха (Якутия) от 3 декабря 2011 года № 48/7-4 признано наличие признаков предвыборной агитации в статье «Где золото, Федот?», опубликованной в газете «Московский комсомолец в Якутии» 9-16 ноября 2011 года[161].

Избирательная комиссия Краснодарского края признала Постановлением от 30 ноября 2011 г. №16/171-5 агитационной распространяемую на территории города-курорта Сочи листовку (печатный материал) «Скользкие ужи Жириновского» в связи с преобладанием в материале сведений о политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, в сочетании с негативными комментариями173.

Преобладание в печатном материале сведений о кандидате на должность Президента Российской Федерации М.Д. Прохорове, в сочетании с негативными комментариями стало основанием для признания этого материала агитационным и Избирательной комиссией Красноярского края (Решение 2 марта 2012 года №51/369-6).174 Сходное решение было вынесено по факту распространения - стикера «Вор...», на котором в центре буквы «о» в слове «вор» размещено изображение кандидата на должность Президента Российской Федерации В.В. Путина (согласно Решению от 2 марта 2012 года № 51/367-6 обнаружены признаки агитации)175.

Согласно Постановлению Избирательной комиссии Воронежской области от 24 ноября 2011 года № 19/92-5 выявлено наличие признаков агитации в публикациях в периодическом печатном издании газеты «Блокнот Воронеж» в №29 (29) 8-14 октября 2011г. на стр.7 «В СПИСКАХ НЕ ЗНАЧИТСЯ: Почему Владимир Путин дистанцировался от ЕдРа»; №30 (30) 15-21 октября 2011г. стр. 4 «ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПОВЕСТКА: Что стоит за именами кандидатов в региональных партийных списках в Госдуму»; №31 (31) 22-28 октября 2011г. стр.4 «ЯВКА ОБЯЗАТЕЛЬНА КОМУ ВЫГОДНО, ЧТОБЫ ИЗБИРАТЕЛЬ НЕ ПРИШЕЛ НА ВЫБОРЫ»; №33 (33) 5-11 ноября 2011г. стр. 7 «КТО В ВОРОНЕЖЕ БОИТСЯ ПРАВДЫ?»; №35 (35) 19-25 ноября 2011г. стр.7 «ПОСЛЕДНИЕ СУДОРОГИ Единой РОССИИ: Телевизионные дебаты последних дней буквально прикончили то, что еще оста-

173 ~ Постановление Избирательной комиссии Краснодарского края №16/171-5 от 30.11.2011 // Официальный сайт Избирательной комиссии Краснодарского края - Режим доступа: http://ikkk.ru/Documents/Spor/?id=6133.

174 ~ Решение Избирательной комиссии Красноярского края №51/369-6 от

02.03.2012 // Официальный сайт Избирательной комиссии Красноярского края - Режим доступа: http://iksrf24.ru/newsinfo.php?UID=2695.

175 ~ Решение Избирательной комиссии Красноярского края №51/367-6 от

02.03.2012 // Официальный сайт Избирательной комиссии Красноярского края - Режим доступаhttp://iksrf24.ru/newsmfo.php?UЮ=2693.

валось от потрепанного имиджа партии власти». Комиссия пришла к выводу о том, что указанные материалы являются агитационными в связи с тем, что в них явно преобладают сведения о политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ», выдвинувшей федеральный список кандидатов в сочетании с позитивными комментариями, негативными комментариями о политических партиях «ЕДИНАЯ РОССИЯ», «КПРФ», «ЛДПР», «ЯБЛОКО», «ПАТРИОТЫ РОССИИ», способствующие формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к указанным политическим партиям, выдвинувшим федеральные списки кандида- тов[162].

Решением от 28 февраля 2012 года № 40/258-6 Избирательная комиссия Калининградской области признала агитационными материалов, размещенных в газете «Дворник» от 14-21 февраля 2012 года №5(814), в которых дается оценка деятельности кандидатов на должность Президента Российской Федерации Жириновского В.В., Миронова С.М., Зюганова Г.А., Путина В.В. и Прохорова М.Д. в сочетании с позитивными и негативными комментариями. Об этом, в частности свидетельствуют, по мнению комиссии, фразы: «Давнишние дублеры, партнеры, политвассалы В.Путина............................................

нехватка отточенных программных контрдействий - подтверждение их декоративности, спойлерства, имитационно- сти. Думские «старцы-мандатаносцы» связаны с путинским режимом, точно блин с масленицей. Они - по сути прикормленная подтанцовка, технические кандидаты, симулирующие конкуренцию с Владимиром Путиным», «Михаил Прохоров. Претендент чаяния, надежды. Сильная, внятная, плодотворная альтернатива В.Путину» и др[163].

Вторая группа - акты, согласно которым избирательные комиссии не признают агитационный характер материалов.

Так, Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики не усмотрела наличия признаков предвыборной агитации в сообщение от 27 сентября 2012 года, размещенном в сети Интернет по адресу: http://udm-zoo.ru/news/1519/. где содержится информация о том. что Президент Удмуртской Республики Волков А.А. раздаёт календари со своим портретом и происходит это в ходе благотворительных экскурсий первоклассников в БУК УР «Государственный зоологический парк Удмуртии»[164].

Постановлением от 15 ноября 2011 года № 44/1-4 Центральной избирательной комиссией Республики Саха (Якутия) статья «Медикаментозная инициатива». направленная на критику инициатив депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва Тумусова Ф.С. по вопросам лекарственного обеспечения. опубликованная в газете «Московский комсомолец в Якутии» 26 октября-2 ноября 2011 г.. признана не носящей агитационного характера. В качестве доводов комиссией было указано. что в статье освещаются вопросы профессиональной деятельности депутата. тогда как согласно подпункту «д» части 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ предвыборная агитация имеет место быть при распространении информации о деятельности кандидата. не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанно- стей[165].

Избирательная комиссия Амурской области пришла к выводу об отсутствии признаков агитации в статьях. опубликованных в газете «Амурская народная газета» № 1- №4 (заголовки - «Секс с политиком», «Золотой голос партии», «Школа научного «зюганизма», «Новая песня о главном») и посчитала указанные материалы носящими исключительно информационный характер (Постановление от 3 марта 2012 года №70/488-5)[166].

В ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации в 2012 году Избирательная комиссия Амурской области не расценила в качестве использования агитационных материалов рассылаемых ветеранам - жителям г. Благовещенска писем с цитатой кандидата в Президенты Российской Федерации В.В. Путина о направлениях социальной политики за подписью председателя Совета ветеранов при администрации г. Благовещенска, главы администрации города П.В. Березовского (Постановление от 3 марта 2012 года № 70/490-5)[167].

Согласно Постановлению Избирательной комиссии Архангельской области от 22 августа 2013 года № 105/715-5 сюжет о поездке губернатора Орлова И.А. (он же является кандидатом в депутаты на выборах депутатов Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва), в пос. Цигломень г. Архангельска в новостном блоке телеканала «Россия 1. Архангельск» от 6 августа 2013 года в сочетании с комментариями ведущего: «Главу региона ждал полный зал. Популярности Игоря Орлова могли бы позавидовать некоторые звезды российской эстрады» не несет агитационного характера, а является исключительно информационным сообщением[168].

Избирательная комиссия Астраханской области не выявила агитационного характера в видеороликах, посвященных работе по устранению последствий снегопада на территории города Астрахани, сопровождающихся комментариями должностных лиц о принятых администрацией города мерах по уборке улиц. Комиссия основывала свой вывод на том, что указанные видеоматериалы не способны побудить избирателей голосовать за или против кого-либо из кандидатов на должность мэра города Астрахани (Постановление от 17 февраля 2012 года №43/353-5)[169].

В ходе кампании по выборам Президента Российской Федерации в 2012 году в Избирательную комиссию Белгородской области поступила жалоба на осуществление незаконной предвыборной агитации за кандидата на пост Президента Российской Федерации В.В. Путина в торгово-развлекательном центре «РИО» г. Белгорода, которая выражалась в том, что две девушки в футболках с изображением В.В. Путина раздавали брелоки и магниты и агитировали прохожих голосовать за В.В. Путина. Однако комиссия по приложенным к жалобе фотографиям и магниту, содержащему изображение в виде сердца с надписью «ВВП», сделала вывод об информационном, а не агитационном характере указанных действий и материалов (Постановление № 35/293 от 29 февраля 2012 года)[170].

Избирательная комиссия Воронежской области не признала носящей агитационный характер листовку «НАРОДНОЕ ДОВЕРИЕ» Листовка «Блока Галины Кудрявцевой», распространяемую от имени председателя региональной общественной организации «Блок Галины Кудрявцевой», депутата Воронежской городской Думы, зарегистрированного кандидата в депутаты на выборах Воронежской областной Думы пятого созыва от регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ ГА. Кудрявцевой. Несмотря на то, что в материале содержится информация негативного характера в отношении членов политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ О. Пахолкове и О. Михееве с приведением фактов ненадлежащего поведения и сведений из личной жизни указанных лиц. Комиссия не привела доводов в обоснование своей позиции лишь сослалась на то, что честь и достоинство - личные неимущественные блага, только лицо, в отношении которого эти сведения распространены, может оценить их как порочащие. В этой связи только сам гражданин может подтвердить либо опровергнуть опубликованную информацию, следовательно, вопрос о защите чести, достоинства и деловой репутации надлежит решать О. Пахолкову и О. Михееву в порядке гражданского судопроизводства (Решение от 1 декабря 2011 года № 20/96-5)[171].

Согласно Решению Избирательной комиссии Калининградской области от 3 марта 2012 года № 43/273-6 не выявлено признаков предвыборной агитации в статье «Международную безопасность можно обеспечить только вместе с Россией» в газете «Полесский вестник» от 3 марта 2012 года №15(7388), в которой были воспроизведены основные положения статьи Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина «Россия и меняющийся мир». Комиссия пришла к выводу об отсутствии агитационного характера материала ввиду того, что в статье не содержатся обращения В.В.Путина к избирателям, призывы голосовать в его поддержку, не прослеживается связь между анализом развития страны и возможными последствиями избрания кандидата, отсутствуют иные признаки предвыборной агитации[172].

По сходным основаниям были расценены в качестве информационных, а не агитационных статьи «Россия должна быть сильной», «Справедливость как основа социальной политики государства», «Об образовании - в режиме он-лайн» и комментарии члена народного штаба общественной поддержки В.Путина А.Колесника, политолога В.Абрамова, директора Т.Бартминской калининградской школы-интерната «Андрея Первозванного морской кадетский корпус», размещенные в газете «Калининградская Вечерка» от 23.021.03.2012 года №3(655) (Решение Избирательной комиссии Калининградской области от 3 марта 2012 года №42/271-

6) 187.

В ходе кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2011 году в селе Костино Кировской области была вывешена афиша о кинофильме, показ которого осуществлялся юридический лицом «Кировский региональный общественный фонд поддержки Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ». Избирательная комиссия Кировской области признала данную афишу материалом, направленным на информирование населения о проводимом мероприятии, не относящимся к информированию избирателей о выборах, а поэтому не регулируемым законодательством о них (Постановление от 25 ноября 2011 года № 20/160)[173] [174].

Третья группа - случаи, когда избирательные комиссии вообще не могут дать ответа на вопрос о наличии либо отсутствии агитационного характера материала.

В качестве примера можно привести Постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 11 октября 2012 года №36.2-5, согласно которому по факту жалобы на размещение в ходе избирательной кампании в БУЗ УР «Первая республиканская клиническая больница МЗ УР» плакатов предположительно агитационного содержания с изображением кандидатов в депутаты Государственного Совета Удмуртской Республики Кривилевой С.П. и Михайловой Н.А., Избирательная комиссия не смогла дать правовую оценку законности изготовления и распространения указанного заявителем печатного материала ввиду отсутствия однозначной информации о его распространении в период избирательной кампании. В то время как изготовлены и размещены плакаты были в июле 2012 года, то есть до начала избирательной кампании[175].

Избирательная комиссия Архангельской области пришла к выводу о невозможности признания распространения информации о текущей профессиональной деятельности лиц, зарегистрированных в качестве кандидатов на выборах, ни информированием избирателей о кандидатах, ни предвыборной агитацией, ввиду того, что такая деятельность - не предмет регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2007 года №67-Фз (Постановление от 30 августа 2013 года №107/731- 5)[176].

Как показывает практика выборов, избирательные комиссии далеко не всегда способны успешно выявить наличие либо отсутствие агитационной цели в агитационных материалах, мероприятиях, положенной Конституционным Судом Российской Федерации в основу разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации. Само понятие «агитационная цель» является достаточно субъективным, именно поэтому, зачастую сходные спорные ситуации разрешаются комиссиями неоднообразно. Полагаем, критерии, по которым можно отличить предвыборную агитацию от информирования избирателей должны носить объективный характер и быть закрепленными законодательно. Кроме того, на наш взгляд, упущение - отсутствие законодательного определения понятия «информирование избирателей». Видимо, предполагалось, что органы, рассматривающие информационные избирательные споры, смогут самостоятельно решить данный вопрос, не урегулированный в законе, но практика свидетельствует о неправильности такой точки зрения. Только законодатель сможет эффективно решить существующую проблему путем четкого определения, того, что представляет собой информирование избирателей и каковы критерии его отличия от предвыборной агитации.

В отсутствие же легальных формулировок необходимо рекомендовать избирательным комиссиям выработать некий единый подход относительно разграничения агитации и информирования, это позволит эффективнее разрешать спорные ситуации.

С.Н.Егоров предлагает положить в основу такого разграничения три основных составляющих:

-Цель деятельности. Предвыборная агитация направлена на обеспечение поддержки либо, напротив, противодействия конкретному кандидату, избирательному объединению. Информирование избирателей нацелено на обеспечение осведомленности избирателей:

а) об установленных законом сроках и порядке избирательных действий, возможности участия в голосовании и дате проведения голосования,

б) о проводимых кандидатами, избирательными объединениями предвыборных мероприятиях,

в) об электоральных настроениях, отраженных в опросах общественного мнения,

г) об итогах голосования и о результатах выборов,

д) о расходовании средств, выделенных на подготовку и

проведение выборов);

-Субъекты деятельности. Информирование могут осуществлять органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, СМИ, физические и юридические лица. К субъектам предвыборной агитации относятся кандидаты, избирательные объединения, граждане Российской Федерации, не являющиеся кандидатами, общественные объединения.

-Содержание информационного сообщения. Применительно к предвыборной агитации требования к содержанию установлены уже упоминавшейся нами статьей 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, где говорится, что в качестве предвыборной агитации рассматриваются, в частности, призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них), описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов и т.д.

Относительно содержания информирования избирателей Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ предусматривает (статья 45), что содержание информационных материалов должно быть объективным, достоверным и не нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений[177].

Ю.С.Белоус, помимо уже названных содержания, цели и субъектов деятельности, критериями разграничениями агитации и информирования называет:

-период осуществления деятельности (сроки предвыборной агитации четко законодательно определены, информирование же не связано со временем прохождения избирательной кампании),

-субъекты воздействия (агитация адресована лицам, обладающим активным избирательным правом, информирование направлено на неопределенный круг лиц),

-источник оплаты (агитация оплачивается из средств избирательного фонда, информирование финансируется из различных источников),

-повторность распространения (однократное распространение сведений об определенном кандидате, избирательном объединении может рассматриваться в качестве информирования, систематическое же распространение таких сведений один и тем же субъектом - предвыборная агитация)[178].

Что касается агитационной цели, то С.В.Большаков и А.Г.Головин предлагают определять ее наличие в действиях СМИ, по следующим критериям:

-наличие со стороны журналиста вопросов к интервьюируемому, носящих провокационный характер (ответ на которые будет иметь агитационный эффект);

-наличие неадекватности в освещении какого-либо предвыборного мероприятия кандидата, избирательного объединения (либо чрезмерное освещение незначительного события, либо замалчивание информации о вызывающем большой общественный интерес событии);

-наличие систематичности и тенденциозности (устойчивое преобладание позитивных или негативных оценок) в освещении одним автором темы, связанной с избирательными кампаниями кандидатов, избирательных объединений;

-наличие систематичности в описании в рамках избирательной кампании последствий «нахождения у власти» како- го-либо лица или политической силы, либо «прихода к власти» какого-либо лица или политической силы;

-чрезмерная частота появления аналитических материалов, связанных с избирательными кампаниями кандидатов, избирательных объединений; выпуск в период, непосредственно предшествующий выборам, специальных информационно-аналитических программ[179].

Информацию о текущей служебной деятельности кандидатов, распространяемую в ходе агитационного периода, полагаем, необходимо рассматривать в качестве одной из форм предвыборной агитации. Кандидат на выборную должность, в выборный орган обладает особым статусом, который предполагает, наряду с правами, еще и ряд обязанностей и ограничений; их наличие объясняется необходимостью проведения справедливых выборов, а также обеспечения равенства всех кандидатов. По общему правилу, согласно пункту 2 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67- ФЗ, зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации. Исключения установлены лишь для кандидатов на выборах в представительные органы муниципальных образований при числе избирателей в избирательном округе не более пяти тысяч, находящихся на государственной службе (если Законом субъекта Российской Федерации установлено, что на время участия в выборах они могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей). На кандидатов, замещающих государственные или выборные муниципальные должности, вышеназванное требование не распространяется, но они, в соответствии с пунктом 1 статьи 40 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, не вправе использовать преимущества своего должностного положения.

Из сказанного можно сделать вывод: распространение информации о текущей деятельности кандидата, замещающего государственную или выборную муниципальную должность в ходе агитационного периода необходимо рассматривать в качестве предвыборной агитации этого кандидата. В противном случае будет иметь место использование преимуществ должностного положения и нарушение принципа равенства кандидатов.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях (агитация в СМИ)

Интерес представляют ситуации, когда избирательными комиссиями фактически признается наличие признаков агитации в материалах, размещаемых в СМИ, но в силу положения пункта 2.1 статьи 48 Федерального закона «Об основных избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ для квалификации действий в качестве незаконной предвыборной агитации представителей СМИ (за исключением ситуаций прямых призывов к голосованию за или против), необходимо наличие фактора неоднократности.

Федеральным законом от 21.07.2005 года № 93-ФЗ были внесены существенные дополнения в нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся признания предвыборной агитацией деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (СМИ). Был введен в действие пункт 2.1 статьи 48 названного Федерального закона, в соответствии с которым действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности признаются предвыборной агитацией в случаях:

1. Призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него / них (то есть действия, указанные в подпункте «а» пункта 2 статьи 48 Закона) - если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

2.Остальные действия, образующие содержание предвыборной агитации (то есть действия, указанные в подпунктах «б» - «е» пункта 2 статьи 48 Закона) - в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.

Так, Избирательная комиссия Архангельской области согласно Постановлению от 5 сентября 2013 года №108/746 -5 усмотрела наличие «некоторых признаков агитации» в материалах (заголовки - «Наш патриотизм - это решение проблем», «Кто запрещает быть патриотом?», «С любовью к родному городу») газеты «Объективный взгляд - город Новодвинск» №6(27), в которых содержится информация, способствующая формированию положительного отношения избирателей к политической партии «ПАТРИОТЫ РОССИИ», а также к лицам, являющимся кандидатами на выборах депутатов Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва, выдвинутыми региональным отделением данной политической партии. Но Избирательная комиссия не выявила наличие признака неоднократности в действиях указанного СМИ[180].

Несмотря на то, что нормы пункта 2 и 2.1. статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации» действуют уже достаточно длительное время, в практике избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, организаций СМИ) по-прежнему сохраняется правовая неопределенность, связанная с вопросами квалификации действий организаций СМИ как агитационных в период избирательной кампании.

Если применительно к положениям подпункта «а» пункта 2 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» в деятельности организаций СМИ подлежит доказыванию специальная агитационная цель, что, в принципе, не порождает правовой неопределенности, то относительно вопросы неоднократности действий, указанных в подпунктах «б» - «е» пункта 2 статьи 48 названного Федерального закона, правовая неопределенность не устранена.

Прежде всего, такая правовая неопределенность выражается в отсутствии законодательного регулирования термина «неоднократность действий», используемого в пункте 2.1 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это обстоятельство, фактически, перекладывает решение вопроса неоднократности на соответствующую избирательную комиссию при рассмотрении конкретного дела об обжаловании действий организаций СМИ в период избирательной кампании.

В этой связи исключительную важность и значимость приобретают правовые позиции избирательных комиссий по данной категории дел, способные обеспечить единообразное применение норм пункта 2.1 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав.».

Федеральный закон не раскрывает содержание «неоднократности» в действиях организаций, осуществляющих выпуск СМИ, не содержит ни соответствующих дефиниций, ни отсылочных правовых норм. В русском языке термин «неоднократный» имеет значение «происходящий, производимый, имеющий место несколько раз».

Понятие неоднократности достаточно детально урегулировано в уголовном законодательстве Российской Федерации. Так, например, в соответствии с пунктом 3 Примечаний к статье 178 УК РФ, неоднократным злоупотреблением признается совершение злоупотребления более 2 раз в течение трех лет. Согласно пункту 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.04.2007 г. № 14 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о нарушении авторских, смежных, изобретательских и патентных прав, а также о незаконном использовании товарного знака», неоднократность по смыслу части 1 статьи 180 УК РФ предполагает совершение лицом двух и более деяний... При этом может иметь место как неоднократное использование одного и того же средства индивидуализации товара (услуги), так и одновременное использование двух и более чужих товарных знаков или других средств индивидуализации195.

Уголовная ответственность по статье 180 УК РФ за незаконное использование чужого товарного знака или других средств индивидуализации наступает только в тех случаях, когда это деяние совершено неоднократно или причинило крупный ущерб. Неоднократность по смыслу части 1 статьи 180 УК РФ предполагает совершение лицом двух и более деяний, состоящих в незаконном использовании товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ними обозначений для однородных товаров. (При этом может иметь место как неоднократное использование одного и того же средства индивидуализации товара (услуги), так и одновременное использование двух или более чужих товарных знаков или других средств индивидуализации на одной единице товара). Применительно к части 2 статьи 180 УК РФ неоднократным признается совершение два и более раза незаконного использования предупредительной маркировки в отношении товарного знака или наименования места происхождения товара, не заре-

195 ~ О практике рассмотрения судами уголовных дел о нарушении авторских, смежных, изобретательских и патентных прав, а также о незаконном использовании товарного знака: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.04.2007№ 14 //Бюллетень Верховного Суда РФ - №7. - июль. - 2007.

гистрированных в Российской Федерации.

Если использовать такое понятие неоднократности применительно к избирательным правоотношениям, можно предположить, что неоднократными должны признаваться действия организаций, осуществляющих выпуск СМИ, совершенные два раза и более.

Однако, и такое уточнение не дает полного представления о неоднократности в действиях организаций СМИ, необходимого для признания их незаконной предвыборной агитацией, поскольку не определен однозначным образом механизм (метод) и критерии установления признака неоднократности в деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ в период избирательной кампании.

Так, не определено в форме правовых позиций избирательных комиссий и не урегулировано законодательно, является ли показателем неоднократности в деятельности организации СМИ:

1. Наличие в одном материале СМИ, вышедшем в период избирательной кампании (газетной статье, телепередаче, радиотрансляции) нескольких самостоятельных и законченных смысловых фрагментов (сюжетов, утверждений, печатных фрагментов и т.д.), отвечающих признакам предвыборной агитации, предусмотренных подпунктами «б» - «е» пункта 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...».

2. Наличие в одном выпуске средства массовой информации (например, в газете, журнале) нескольких отдельных (и разных по содержанию) статей, содержащих признаки предвыборной агитации.

3. Многократный (два раза и более) повтор в теле- или радиоэфире в период избирательной кампании одного и того же сюжета (телеэфира, радиопередачи), содержащего признаки предвыборной агитации.

4. Тиражирование в разных организациях, осуществляющих выпуск СМИ (например, на разных телеканалах, в различных периодических печатных изданиях) одного и того же материала, содержащего признаки предвыборной агитации - то есть, иными словами, неоднократность должна устанавливаться применительно к деятельности каждой организации, осуществляющей выпуск СМИ, либо применительно к выпуску и распространению каждого незаконного агитационного материала.

Формулировка нормы пункта 2.1 статьи 48 Федерального закона «Об основных избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ представляется не совсем удачной, так как нет логического обоснования того, почему признак неоднократности положен в основу квалифицирования именно действий СМИ в качестве агитации. С введением в действие нормы пункта 2.1 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» не совсем понятна логика федерального законодателя, который, фактически, санкционировал и узаконил однократное нарушение организацией, осуществляющей выпуск средства массовой информации (газетой, телеканалом и пр.) незаконного агитационного материала, не признаваемое нарушением и безо всякой юридической ответственности за данное деяние. Целесообразно будет либо отменить названную норму, либо предусмотреть подобное правило для всех субъектов, участвующих в информационных избирательных правоотношениях.

Не определен в форме правовых позиций избирательных комиссий и не урегулирован законодательно и порядок деятельности соответствующих избирательных комиссий, в компетенцию которых входит рассмотрение жалоб (обращений, заявлений) о незаконной предвыборной агитации организаций, осуществляющих выпуск СМИ. Так, не установлено, каким образом должна поступать избирательная комиссия, рассматривающая такое обращение (заявление, жалобу) если будет установлено, что в действиях организации, осуществляющей выпуск СМИ, отсутствует признак неоднократности и нарушение носит единичный (однократный) характер. Здесь можно предположить несколько вариантов итогового решения избирательной комиссии по такой жалобе:

І.Отказ в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Отказ в признании обжалуемого материала (газетной статьи, телепрограммы, радиопередачи) агитацией, в том числе незаконной агитацией.

2. Признание обжалуемого материала (газетной статьи, телепрограммы, радиопередачи) агитацией, но, в силу отсутствия признака неоднократности в действиях СМИ, отказ в признании материала незаконной предвыборной агитацией.

3. Вынесение в адрес организации, осуществляющей выпуск СМИ, предупреждения о недопустимости нарушения законодательства РФ о предвыборной агитации:

-должно ли такое решение являться обязательным правовым последствием, реакцией избирательной комиссии на однократное нарушение закона со стороны организации СМИ;

-правомочна ли избирательная комиссия выносить такое решение, в том числе в случае, когда заявитель об этом не ходатайствует;

-должна ли избирательная комиссия в обязательном порядке информировать о принятых решениях, касающихся организаций, осуществляющих выпуск СМИ, Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовой коммуникации (Роскомназдор) и ее территориальные подразделения, в случае однократных либо неоднократных нарушений СМИ требований избирательного законодательства.

Не определено однозначным образом, должна ли избирательная комиссия, организующая выборы, либо иная избирательная комиссия (территориальная, окружная и т.д.) по собственной инициативе осуществлять мониторинг государственных, муниципальных и частных СМИ на территории, на которой проводятся выборы, на предмет осуществления организациями СМИ незаконной предвыборной агитации (либо данная деятельность проводится избирательными комиссиями только на основании поступивших жалоб и обращений других субъектов избирательного процесса).

Правоприменительная практика при рассмотрении вопросов неоднократности в деятельности организаций СМИ может быть проиллюстрирована следующим образом:

Постановлением избирательной комиссии Республики Бурятия от 17 октября 2013 г. № 126/1627-5 «Об обращении Занадворовой О.Н.» было рассмотрено обращение Президента некоммерческой организации - фонд содействия развития Республики Бурятия «Патриот» О.Н. Занадворовой о нарушении избирательного законодательства при размещении 7 сентября 2013 года на канале «АТВ», вещающего в кабельной сети ООО «БИКС+», интервью с Г. А. Айдаевым (являвшимся на тот момент зарегистрированным кандидатом) в программе «Открытый эфир». По мнению заявителя, высказывания Г.А. Айдаева содержали признаки предвыборной агитации, а вопросы ведущего имеют цель предоставить Айдаеву Г.А. выступить с агитационными высказываниями. В связи с данным фактом заявитель указывал на нарушения избирательного законодательства со стороны производителя программы «Открытый эфир», оператора кабельной сети, избирательного объединения Региональное отделение в Республике Бурятия политической партии «Гражданская платформа», Айдаева Г.А., выразившиеся в нарушении периода предвыборной агитации, производстве и распространении агитационного материала без оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, распространении агитационного материала средством массовой информации, не допущенным к проведению агитации. Заявитель требовал привлечения виновных лиц к административной ответственности.

В ходе проведенной Избирательной комиссией Республики Бурятия проверки установлено, что 7 сентября 2013 года в эфире канала «АТВ» (ООО «АТВ-Медиа»), было показано интервью с Г.А. Айдаевым в программе «Открытый эфир». В рамках данного интервью Айдаев Г.А., являвшийся зарегистрированным кандидатом в депутаты Народного Хурала Республики Бурятия пятого созыва, выдвинутый в составе списка кандидатов избирательного объединения Региональное отделение в Республике Бурятия политической партии «Гражданская платформа», высказался о ходе избирательной кампании с приведением негативных комментариев о предвыборной деятельности избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов на выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия пятого созыва - БРО ВПП «ЕДИНАЯ РОССИЯ», РОПП «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» в РБ, БРО ПП КПРФ.

Согласно письму Генерального директора ООО «АТВ- Медиа» Поповой Н.Н. от 16 сентября 2013 года программа с участие Айдаева Г.А. вышла в эфир 7 сентября 2013 года. По мнению представителей организации СМИ, фактов неоднократного осуществления представителями телеканала действий, указанных в подпунктах «б» - «е» пункта 2 статьи 48 Федерального закона, не установлено. Таким образом, в деятельности представителей средства массовой информации - ООО «АТВ-Медиа» по размещению интервью с Г.А. Айдаевым действий, признаваемых в качестве предвыборной агитации, не имеется.

В отзыве председателя регионального исполнительного комитета БРО «Гражданская платформа» Доржиева С.А. от 16 сентября 2013 года на заявление Занадворой О.Н. указано об отсутствии согласования интервью Г.А. Айдаева с руководством БРО «Гражданская платформа» и его оплаты за счет средств избирательного фонда.

Избирательная комиссия сочла, что выступление зарегистрированного кандидата Айдаева Г.А. с приведением негативных комментариев о предвыборной деятельности избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов на выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия пятого созыва осуществлено им по собственной инициативе, является предвыборной агитацией, совершенной без оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, а также с нарушением пункта 5.2. статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В приведенном примере особо значимыми обстоятельствами можно признать следующие:

1.Отсутствие признака неоднократности в деятельности организации, осуществляющей выпуск СМИ, не повлекло административную ответственность для данной организации СМИ.

2.Не является юридически значимым обстоятельством устанавливаемый избирательной комиссией факт наличия или отсутствия согласования с избирательным объединением выступления кандидата в организации СМИ. Независимо от данного обстоятельства для кандидата должны наступать правовые последствия, предусмотренные законом.

Аналогичным образом избирательная комиссия Республики Бурятия поступила и при рассмотрении жалобы Галицыной РТ. Так, постановлением избирательной комиссии Республики Бурятия от 29 октября 2013 года № 127/1632-5 было отказано в удовлетворении требований заявителя об отмене пункта 2 постановления избирательной комиссии муниципального образования «Иволгинский район» №135 от 7 сентября 2013 года в части обращения внимания главного редактора «Информ полис» на недопустимость повторных действий, составить протокол об административном нарушении в отношении ООО «Информ полис» как юридического лица на основании статьи 5.12 КоАП РФ.

Заявитель оспаривал законность вынесения избирательной комиссией организации СМИ предупреждения о недопустимости нарушения требований законодательства, полагая, что статья в газете была опубликована с существенными нарушениями статьи 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и для привлечения к ответственности СМИ в случае нарушения законодательства не требуется систематичности и повторности нарушения.

Избирательная комиссия Республики Бурятия не согласилась с доводами заявителя, указав, что в газете «Информ Полис» в номере 36 «1092» от 4 сентября 2013 года была опубликована статья «Электрик опроверг слухи о его избиении». Данная статья относится к действиям, указанным в пунктах «г» - «е» пункта 2 статьи 48 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако, в связи с тем, что в действиях ООО «Информ полис» не установлена неоднократность, указанная статья не может быть признана предвыборной агитацией, а, следовательно, протокол об административном нарушении в отношении ООО «Информ полис» избирательной комиссией муниципального образования «Иволгинский район» не мог быть составлен.

Тем самым, вышестоящая избирательная комиссия подтвердила обоснованность выводов комиссии нижестоящей в части квалификации действий организации, осуществляющей выпуск СМИ (газеты) и действий нижестоящей избирательной комиссии в подобного рода ситуации - вынесения предупреждения. Интерес представляет мотивировочная часть постановления избирательной комиссии Республики Бурятия, которым статью в газете данная комиссия отнесла к «действиям, указанным в пунктах «г» - «е» пункта 2 статьи 48 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но не признала предвыборной агитацией. Данная избирательная комиссия попыталась ввести в юридический оборот новую категорию и, тем самым, ответить на вопрос - как должна именоваться однократная деятельность организации СМИ, нарушающая законодательство о предвыборной агитации.

Административная ответственность организаций СМИ

Не получил должной правовой оценки и разъяснений в форме правовых позиций избирательных комиссий и вопрос о порядке привлечения к административной ответственности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации. Такая ответственность предусмотрена частью 1 статьи 5.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе агитационных материалов, а равно нарушение в период избирательной кампании порядка опубликования (обнародования) указанных материалов в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц.

В практике проведения выборов, избирательные комиссии постоянно сталкиваются с трудностями, связанными с реализацией полномочий в сфере составления протоколов об административных правонарушениях и привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований законодательства о выборах.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 вправе составлять члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями.

Из изложенного можно сделать следующие выводы:

-составление протоколов об административных правонарушениях является правом, но не обязанностью избирательной комиссии (членов избирательной комиссии с правом решающего голоса);

-составлять протоколы об административных правонарушениях могут не все члены комиссии, а лишь специально уполномоченные соответствующей избирательной комиссией.

Что касается возложения полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, то такие решения принимаются каждой избирательной комиссией, организующей выборы. Например, Постановлением избирательной комиссии Тульской области от 19 сентября 2007 г. № 3-17 «О членах избирательной комиссии Тульской области с правом решающего голоса, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» такие полномочия были возложены на 4 членов данной комиссии. Тем же решением было признано утратившим силу ранее действовавшее решение избирательной комиссии по данному вопросу - Постановление избирательной комиссии Тульской области от 16.09.2003 г. № 4-1 «О полномочиях членов избирательной комиссии Тульской области по составлению протоколов об административных правонарушениях»[181]. Однако, зачастую, решение комиссии остается «на бумаге» и не порождает правовых последствий.

Избирательные комиссии «всеми правдами и неправдами» стараются уклониться от составления административных протоколов, в том числе и потому, что действующее законодательство предоставляет им такие возможности.

Так, статьей 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено своеобразное «дублирование» полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции избирательных комиссий, а именно:

-должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные статьями 5.10, 5. 12, 5.15, 5.47 (согласно пункту 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ), отнесенных так же к компетенции членов избирательных комиссий с правом решающего голоса;

-должностные лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомназдор или Россвязьнадзор) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5, 5.10, 5.51 (согласно пункту 58 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ) отнесенных к компетенции членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.

В такой ситуации избирательные комиссии, установив при рассмотрении заявлений (обращений, жалоб) субъектов избирательного процесса факт нарушения законодательства и состав административного правонарушения, ограничиваются указанием на наличие нарушения законодательства и направляют материал проверки и принятое решение в уполномоченный орган (обычно в полицию) для составления протокола об административном правонарушении. Оправдывается такая практика, прежде всего, следующим:

-недостаточным уровнем квалификации членов избирательной комиссии и отсутствием у них опыта по составлению протоколов об административных правонарушениях (в то время как органы МВД (полиции) более квалифицированны в данной сфере);

-сжатыми сроками, предусмотренными законом для составления протокола об административном правонарушении и передачи дела в суд;

-отсутствием у избирательной комиссии полномочий по обеспечению явки лица (представителя организации) для вручения ему копии протокола об административном правонарушении (в случае, если лицо или организация уклоняется от привлечения к административной ответственности).

Такие действия избирательных комиссий возможны и правомерны в рассматриваемых случаях, когда составление протоколов об административных правонарушениях отнесено к компетенции не менее чем двух различных органов, но не может быть реализовано в случаях, если только члены избирательных комиссий наделены такими полномочиями (например, в отношении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.3, 5.4, 5.8, 5.9, 5.17 - 5.20, 5.50 и 5.56 Кодекса РФ об административных правонарушениях). В последних случаях составление административных протоколов является не правом, а обязанностью членов соответствующих избирательных комиссий.

Возвращаясь к административной ответственности организаций-СМИ, необходимо отметить, что правовая неопределенность в деятельности избирательных комиссий связана не только с вышеперечисленными факторами, носящими, во многом, формальный характер, но и с содержательным компонентом данной деятельности. Так, санкция части 1 статьи 5.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (в редакции Федерального закона от 22.06.2007 г. № 116-ФЗ) предусматривает различный размер штрафов для разных субъектов, привлекаемых к административной ответственности: для граждан в размере от пятисот до двух тысяч пятисот рублей, для должностных лиц - от одной тысячи до пяти тысяч рублей; для юридических лиц - от тридцати тысяч до ста тысяч рублей. То есть за одно и то же деяние, совершенное организацией, осуществляющей выпуск СМИ, административная ответственность может носить различный характер - как «символический» в денежном выражении (500 - 5000 руб.), так и весьма существенный (30 000 - 100 000 руб.). При этом, у избирательных комиссий отсутствуют минимально необходимые критерии назначения административного наказания по ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ, что обусловливает необходимость дополнительного правового регулирования. Не определено однозначно, каким образом, в случае выпуска организацией СМИ (периодическим печатным изданием, телеканалом, радиостанцией) решать вопрос о субъекте административной ответственности - организации в целом либо должностном лице, и кто именно может выступать в качестве должностного лица организации СМИ: -руководитель СМИ;

-главный редактор;

-лицо, на которое возложено исполнение полномочий руководителя (главного редактора);

-выпускающий редактор;

-журналист, за подписью которого выпущен незаконный агитационный материал;

-автор телепрограммы;

-иное лицо.

Отсутствуют и подходы к назначению избирательными комиссиями размеров административных штрафов - в минимальных либо максимальных пределах санкции статьи. Признак «неоднократности», очевидно, не может выступать в качестве такого критерия, поскольку административная ответственность в анализируемых случаях (применительно к деятельности организаций СМИ) наступает при его наличии.

Очевидно, что все перечисленные вопросы должны решаться в каждом конкретном случае с учетом всех фактических обстоятельств, связанных с правонарушением.

Например, 11 сентября 2009 года в газете «Единая Россия» Тульский областной вестник» был опубликован печатный материал - статья «Внимание! Оборотни!», размещенный Тульским региональным общественным фондом поддержки Всероссийской политической партии «Единая Россия». 25 сентября 2009 года постановлением избирательной комиссии Тульской области № 73-9 данный печатный материал (статья «Внимание! Оборотни!»), изготовленный в г. Орле, распространенный в г. Туле, не оплаченный из избирательного фонда, был признан агитационным. На основании вышеуказанного постановления избирательной комиссии Тульской области 26 сентября 2009 года членом данной избирательной комиссии был составлен протокол № 73-9 об административном правонарушении, предусмотренном п. 1 ст. 5.5 КоАП РФ, совершенном юридическим лицом Тульским региональным общественным фондом поддержки Всероссийской политической партии «Единая Россия», и передан на рассмотрение мировому судье. Постановлением мирового судьи судебного участка № 73 Советского района г. Тулы от 04 октября 2009 года № 5-150/09[182] Тульский региональный общественный фонд поддержки Всероссийской политической партии «Единая Россия» признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ и данной организации было назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

В рассматриваемом случае значительный интерес представляет мотивировочная часть решения мирового суда и доводы лиц, участвующих в деле. Так, Тульский региональный общественный фонд поддержки Всероссийской политической партии «Единая Россия» не соглашался с решением избирательной комиссии, считал, что статья «Внимание! Оборотни!» носит информационный характер, не содержит признаков предвыборной агитации, предусмотренных статьей 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в содержании статьи отсутствует специальная агитационная цель побудить избирателей голосовать за или против кандидата (списка кандидатов) и, кроме того согласно пункту 2.1 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» в деятельности организации СМИ отсутствует признак неоднократности, необходимый для признания такой деятельности предвыборной агитацией. Мировой судья не согласился с указанными доводами и указал на следующее:

1. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расшифровывает понятие «агитационные материалы» (ч. 1 ст. 2) и «предвыборная агитация» (ч. 4 ст. 2).

2. Из изложенного суд делает вывод, что вышеназванный Федеральный закон, так же как и КоАП РФ, разграничивает понятия «агитация» и «агитационные материалы». При этом, КоАП РФ содержит нормы (5.8, 5.10, 5.11), влекущие административную ответственность за незаконную агитацию. Статья же 5.5 ч. 1 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение организацией, осуществляющей распространение средства массовой информации, порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе агитационных материалов.

3. Суд не согласился с позицией привлекаемого к ответственности лица об отсутствии в действиях фонда признаков неоднократности распространения указанного печатного материала, и, как следствие, неотнесения статьи к агитационной, поскольку неоднократное распространение агитационных материалов и будет квалифицироваться как агитация.

4. В обоснование принятого решения мировой суд сослался на правовые позиции избирательных комиссий (Центризбиркома России), правовые позиции Конституционного Суда РФ а именно:

-наличие либо отсутствие агитационной цели во всяком случае подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации (Письмо Центризбиркома от 5 июня 2006 г. № 01-23/1572);

-исходя из понятия «агитационные материалы», содержащегося в статье 2 Федерального закона, для признания соответствующего материала (за исключением материалов и сообщений, распространяемых через СМИ) агитационным достаточно установления избирательной комиссией факта наличия в нем признаков предвыборной агитации, указанных в пункте 2 статьи 48 Федерального закона (Письмо Центризбиркома от 5 июня 2006 г. № 01-23/1572);

-Конституционный Суд в качестве основного критерия отграничения предвыборной агитации от информационной деятельности указал цель распространения информации (п. 4.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15- П).

5. Суд указал на критерии разграничения информирования и агитации применительно к анализируемой статье, а именно: пункт 2 статьи 45 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ содержит требования к публикуемым информационным материалам, а именно: объективность и достоверность. Из требования, согласно которому содержание информационных материалов не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, следует принцип беспристрастности СМИ в отношении сообщаемой ими информации. Таким образом, если информация является объективной, достоверной, но подается односторонне, только в отношении одного кандидата, ее распространение нельзя расценивать как информирование избирателей, а следует считать предвыборной агитацией (подп. «г», «д» п. 2 ст. 48 Федерального закона).

6. В мотивировочной части анализируемого решения суд обосновал и наличие агитационной цели публикации статьи «Внимание! Оборотни!». Соглашаясь с позицией лица, привлекаемого к административной ответственности, о том, что в статье отсутствуют прямые призывы к голосованию за или против какого-либо кандидата, списка кандидатов, суд, однако, указывает, что содержание информации, способ ее подачи, характер изложения, общий эмоциональный тон публикации (название статьи «Внимание! Оборотни!», а также названия ее глав «Шабаш оборотней», «Изгнание бесов» при том, что оборотнями автором статьи называются представители «оппозиционных партий») направлены на создание у избирателя положительного мнения о депутатах фракции «Единая Россия» и отрицательного мнения о членах партий «Справедливая Россия», «КПРФ», «ЛДПР». Признаком предвыборной агитации, по мнению судьи, явилась также иллюстрация к статье «Внимание! Оборотни!», представляющая собой коллаж, изображающий волков в овечьих шкурах, рядом с каждым из которых помещен флаг с названием одной из партий: «Справедливая Россия», «КПРФ», «ЛДПР».

Указанное постановление мирового судьи было обжаловано лицом, привлекаемым к административной ответственности, в вышестоящий суд. Решением Советского районного суда г. Тулы от 20 октября 2009 года198 постановление по делу об административном правонарушении от 04.10.2009 года, вынесенное мировым судьей судебного участка № 73 Советского района г. Тулы о привлечении Тульского регионального общественного фонда поддержки Всероссий- 198 ~ См. там же. С. 169-172.

ской политической партии «Единая Россия» по ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 30 000 руб. оставлено без изменения, жалоба представителя Тульского регионального общественного фонда поддержки Всероссийской политической партии «Единая Россия» без удовлетворения. Суд второй инстанции согласился с доводами мирового судьи относительно оценки фактических обстоятельств дела и оснований назначения административного наказания.

Следующий пример демонстрирует качественно иной подход к квалификации действий организаций, осуществляющих выпуск СМИ, как агитационных (на основании признака неоднократности, предусмотренного пунктом 2.1 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...»). Так, в ходе избирательной кампании при проведении выборов Главы Дальнегорского городского округа (Приморский край), назначенных на 17 ноября 2013 года, в избирательную комиссию, организующую выборы (муниципальную избирательную комиссию Дальнегорского городского округа) поступали многочисленные жалобы на нарушение организациями, осуществляющими выпуск СМИ правил предвыборной агитации[183]. Данной избирательной комиссией рассматривались жалобы избирателя - гражданина Полушкина Геннадия Леонидовича по фактам незаконной предвыборной агитации в пользу кандидата на должность Главы Дальнегорского городского округа Козыревой Разии Рахимгалиевны (в форме выпуска и распространения незаконных агитационных материалов) в различных средствах массовой информации, распространяемых на территории избирательного округа, в том числе:

-в газете «Трудовое слово» от 10.10.2013 г. № 41 (12211) - статья «У Дальнегорска есть шанс на развитие»;

- газете «Вечерний Дальнегорск» № 41 (965) от 10 октября 2013 года - статья «У Дальнегорска есть шанс на развитие»;

-на телеканале «Дальнегорск-новости» в эфире 04 октября 2013 года и 05 октября 2013 года в телепрограмме «Мнения. Суждения. Оценки. Круг вопросов» (пресс-конференция депутата Законодательного Собрания Приморского края Слеп- ченко С.В.).

Избирательная комиссия Дальнегорского городского округа оказала в удовлетворении всех жалоб заявителя на основании пункта 2.1 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с отсутствием в деятельности каждой из организаций СМИ (МУП «Редакции газеты «Трудовое слово», редакции газеты «Вечерний Дальнегорск», ООО ТРК «Дальнегорск- новости») признака неоднократности, необходимого для квалификации действий организаций СМИ как незаконной предвыборной агитации. Избирательная комиссия не сочла неоднократностью перепечатку одного и того же материала - статьи «У Дальнегорска есть шанс на развитие» в различных СМИ, не посчитала незаконной предвыборной агитацией неоднократное распространение соответствующих газет на территории Дальнегорского городского округа, а применительно к телеканалу - не получила документальных подтверждений факта неоднократных повторов программы «Мнения. Суждения. Оценки. Круг вопросов» в телеэфире в период избирательной кампании. При этом, избирательная комиссия согласилась с доводами заявителя о том, что в указанных газетных публикациях и телепрограмме наличествуют «признаки предвыборной агитации», но отсутствует механизм действий избирательной комиссии в анализируемой ситуации. Поэтому жалобы были оставлены без удовлетворения.

30 октября 2013 года муниципальной избирательной комиссией Дальнегорского городского округа было рассмотрено заявление зарегистрированного кандидата на должность Главы Дальнегорского городского округа Головкова Андрея Георгиевича от 29.10.2013 г. о незаконной предвыборной агитации в газете «Трудовое слово» в ходе избирательной кампании по выборам Главы Дальнегорского городского округа. Решением муниципальной избирательной комиссии Дальнегорского городского округа от 30 октября 2013 г. № 72 статья «Дальнегорский след скандальной компании», размещенная в Дальнегорской общественно-политической газете «Трудовое слово» в приложении «Спутник. Объявления и реклама» № 43 (12213) 24.10.2013 г. и статья «У Дальнегорска есть шанс на развитие » в газете «Трудовое слово» № 41 (12211) от 10.10.2013 г. были признаны незаконной предвыборной агитацией. Таким образом, только после повторного нарушения средством массовой информации - МУП «Редакция газеты «Трудовое слово» требований статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...», выразившегося в выпуске агитационного по содержанию материала, не оплаченного из избирательного фонда кандидатов, избирательная комиссия признала действия данной организации СМИ незаконной предвыборной агитацией, составила в отношении организации протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Существуют примеры привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ за однократные нарушения, допущенные организацией, осуществляющей выпуск СМИ.

Так, например, 14.09.2009 г. членом избирательной комиссии Тульской области с правом решающего голоса Тимаковым Н.Н. (уполномоченным решением данной избирательной комиссии) был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.5 КоАП РФ, в отношении редакции Автономной некоммерческой организации газеты «Тульская правда», которой был изготовлен специальный выпуск газеты «Тульская правда» за счет избирательного объединения - Тульского областного отделения политической партии «КПРФ», являющийся предвыборным агитационным материалом, не содержащим информации о том, за счет средств избирательного фонда какого избирательного объединения была проведена оплата изготовления агитационного материала. Постановлением мирового судьи судебного участка № 74 Центрального района г. Тулы от 25.09.2009 г.[184] Автономная некоммерческая организация редакция газеты «Тульская правда» была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ, ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей в доход государства. Данное постановление было обжаловано в установленном законом порядке. Решением Центрального районного суда г. Тулы от 05.10.2009 г.[185] постановление мирового судьи судебного участка № 74 Центрального района г. Тулы от 25 сентября 2009 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ в отношении Автономной некоммерческой организации редакции газеты «Тульская правда» оставлено без изменения, а жалоба без удовлетворения.

Как видим из анализируемого примера, в данном случае центральным вопросом при привлечении организации СМИ к административной ответственности явились не «содержательные» аспекты (то есть агитационный характер публикуемых материалов, что не отрицалось и лицом, привлекаемым к административной ответственности), а «формальный» компонент данной деятельности (отсутствие надлежащего оформления публикации в СМИ, а именно, отсутствие так называемых «выходных данных», то есть информации об оплате опубликованного агитационного материала за счет средств избирательного фонда избирательного объединения либо кандидата). Изложенное свидетельствует об еще одной правовой неопределенности в анализируемой сфере, то есть о нерешенности вопроса, может ли административная ответственность организации, осуществляющей выпуск СМИ, наступать за однократное (единичное, не повторяющееся) нарушение и, если да, то при каких условиях и в каких случаях.

Таким образом, действующее законодательство (при отсутствии правовых позиций избирательных комиссий) предоставляет значительную свободу усмотрения субъектам при решении вопроса об административном наказании организаций СМИ за нарушение правил предвыборной агитации. Полагаем, что данная правовая неопределенность нуждается в безотлагательном устранении.

Агитация с использованием преимуществ должностного

положения

Спорные ситуации возникают по поводу наличия либо отсутствия фактов использования в ходе предвыборной агитации преимуществ должностного положения. В соответствии с пунктом 5 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ под использованием преимуществ должностного или служебного положения понимается, в частности:

- привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов;

- доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;

- агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

- обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда;

- и т.д.

Избирательные комиссии при разрешении спорных практических ситуаций достаточно неоднозначно трактуют факты наличия либо отсутствия признаков использования преимуществ должностного положения в сфере ведения предвыборной агитации.

Так, Избирательная комиссия Амурской области усмотрела в действиях Михайловой Н.Ю., зарегистрированного кандидата в депутаты Белогорского городского Совета народных депутатов VI созыва по избирательному округу № 6, наличие признаков использования преимуществ должностного положения. Так, Михайлова Н.Ю., являясь главным редактором и учредителем общественно-информационной газеты «Просто газета», на время избирательной кампании ушла в отпуск. Но во время ее нахождения в отпуске в данном СМИ была опубликована статья «Преосвященный епископ Лукиан» за подписью кандидата, при этом материал не был оплачен из средств избирательного фонда (Постановление от 7 сентября 2013 года № 138/1010-5)[186].

Однако в ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации в 2012 году Избирательная комиссия Амурской области не расценила в качестве использования преимуществ должностного положения факта организации рассылки ветеранам - жителям г.Благовещенска писем с цитатой кандидата в Президенты Российской Федерации В.В. Путина о направлениях социальной политики за подписью председателя Совета ветеранов при администрации г. Благовещенска, главы администрации города П.В. Березовского (Постановление от 3 марта 2012 года № 70/490-5)[187].

Не квалифицированы в качестве использования преимуществ должностного положения и действия кандидата в депутаты Государственного Совета Удмуртской Республики и Президента Удмуртской Республики Волкова А.А. 25 сентября 2012 года на конференции Удмуртского регионального отделения Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ». В ходе мероприятия Волков А.А., обратился к участникам конференции регионального отделения со словами: «Это как мы с вами работаем и как мы собираемся победить? Чтобы победить, надо дойти до каждого человека, и на то и существует административный ресурс в лице главы города, главы района, главы поселения, чтобы проследить, чтобы каждый директор, каждый главврач, каждый директор школы, руководитель любого учреждения, организации провёл встречи в своём коллективе». Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики сделала вывод об отсутствии фактов использования кандидатом своего должностного положения на основании того, что во время конференции Волков А.А. находился не при исполнении своих должностных обязанностей, а, значит, выступал в качестве кандидата в депутаты Государственного Совета Удмуртской Республики, а не Президента Удмуртской Республики (Постановление от 11 октября 2012 года №36.3-5)[188].

Считаем, что не следует разграничивать действия кандидата, одновременно являющегося должностным лицом, государственным служащим, муниципальным служащим (и т.д. в соответствии со статьей 40 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») в ходе избирательной кампании в качестве непосредственно действий кандидата и действий лица при исполнении основных должностных, служебных, трудовых обязанностей. Надлежит рассматривать все действия кандидата в ходе избирательной кампании именно как действия, согласующиеся с обладанием статусом кандидата в выборный орган, на выборную должность.

Все большую актуальность в настоящее время приобретает проблема возможности вести предвыборную агитацию против всех кандидатов (ввиду намерений законодателей возродить ранее отмененную возможность голосовать на выборах против всех).

Конституционный Суд Российской Федерации в 2005 году возможность осуществления такого рода агитации допустил, но указал на необходимость обязательной законодательной разработки специального механизма финансирования подобных мероприятий[189]. Данный механизм разработан не был ввиду отмены соответствующего законоположения.

Несмотря на вышесказанное, в период, когда не действовали законодательные положения о возможности голосовать против всех кандидатов, предвыборная агитация против всех велась.

Факт ведения предвыборной агитации против всех кандидатов фиксировался в ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации в марте 2012 года. В Красноярском крае Избирательной комиссией в Решении от 2 марта 2012 года N° 51/366-6 листовка «Голосуй - не голосуй...» была признана агитационной, направленной против всех зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации. В силу отсутствия выходных данных в листовке, а также вследствие ее предварительного непредставления ни в Центральную избирательную комиссию России, ни в Избирательную комиссию Красноярского края избирательная комиссия посчитала распространения данного материала нарушением законодательства и обратилась в Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноярскому краю с представлением о пресечении его распространения и изъятии, а также о привлечении распространителей к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации[190].

В феврале 2012 года в ходе предвыборного агитационного периода на территории микрорайона Логовое города Шебекино Белгородской области партией «ВОЛЯ» распространялась листовка - «Сделай шаг от рабства к свободе», которая содержала призывы к избирателям о направлении заявлений в участковые избирательные комиссии о признании выборов Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года организованными с нарушением Конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что прямые призывы, направленные против всех кандидатов отсутствовали, Избирательной комиссией Белгородской области данный материал был признан незаконным, провокационно-пропагандистским, бойкотирующим и препятствующим работе участковых избирательных комиссий (что, в принципе, по основным целям полностью соответствует агитации против всех). Комиссия признала листовку незаконным печатным провокационно-пропагандистским материалом и направила в Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Белгородской области представление для принятия оперативных мер по пресечению противоправной агитации партии «ВОЛЯ», изъятии незаконно изготовленной листовки, установлению заказчиков, изготовителей, распространителей и источников их оплаты (Постановление от 27 февраля 2012 года №34/277)[191].

В рассмотренных случаях избирательные комиссии принимали совершенно обоснованные решения. Предвыборная агитация против всех кандидатов направлена на достижение конкретного результата - признания выборов несостоявшимися, что, по справедливому утверждению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря, противостоит цели выборов[192]. Значит, подобные материалы необходимо рассматривать как экстремистские с точки зрения их содержания.

Предвыборная агитация с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

Остается актуальным вопрос ведения предвыборной агитации в сети «Интернет», ресурсы которой все чаще используются кандидатами и избирательными объединениями в указанных целях. Причем выявляются случаи размещения в сети противоправных агитационных материалов. Как справедливо отмечает А.А. Щербович, неправомерная предвыборная агитация кандидатов в Интернете может вестись с использованием иностранных серверов, программ- анонимайзеров, что затрудняет привлечение агитаторов к ответственности по законодательству РФ[193]. По мнению С.В.

Большакова, в будущем данная негативная тенденция продолжит свое существование[194].

Кандидаты и избирательные объединения, при размещении агитационных материалов в сети «Интернет» - на различных тематических сайтах, форумах и т.п. ориентируются в первую очередь на молодежную аудиторию, как наиболее «продвинутых» пользователей Интернет-ресурсов. Технологически, данные действия для субъектов избирательного процесса не представляют особой сложности - чаще всего кандидатами и партиями в Интернет выкладываются оригинал-макеты их агитационных материалов (например, информационного бюллетеня, биографической листовки, баннеров, видеороликов, официальная фотография и предвыборные лозунги), которые уже изготовлены как печатные, аудиовизуальные или иные агитационные материалы. При этом ни самим кандидатам (избирательным объединениям), ни избирательным комиссиям до конца не понятны правовые основы такого вида предвыборной агитации и порядка ее осуществления.

Как вполне справедливо сказано С.В.Большаковым и А.Г.Головиным, Интернет нельзя рассматривать в одном ряду с традиционными средствами массовой информации, к которым относятся печать, радио и телевидение, так как он является специфической информационной средой[195].

Шемелин А.В. и Гаджиев Р.Д. выделяют следующие особенности предвыборных агитационных материалов, размещенных в сети «Интернет»:

-легкость, быстрота и невысокая стоимость публикации,

-возможность оперативного доступа к информации из любой точки мира,

-интерактивность,

-активное использование в качестве источника информации представителями «традиционных» СМИ,

-неопределенность правового режима публикаций[196]. Можно констатировать, что агитация в сети «Интернет» лишь частично урегулирована действующим законодательством о выборах. Если интернет-ресурс является зарегистрированным средством массовой информации (СМИ), то на него должны распространяться нормы статьи 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся агитации в СМИ. Однако, в практике проведения выборов в современной России авторам настоящего исследования не известно случаев, когда интернет-СМИ предоставляли бы кандидатам (избирательным объединениям) печатную площадь либо эфирное время для проведения предвыборной агитации, публиковали бы расценки или проводили жеребьевки по распределению печатной площади (эфирного времени), уведомляли бы об этом избирательные комиссии, организующие выборы. Кроме того, отсутствуют действенные механизмы установления избирательными комиссиями и другими участниками избирательных правоотношений юридического статуса Интернета для ответа на вопрос, является ли данный сетевой ресурс средством массовой информации (наличие либо отсутствие такого указание на самом интернет-сайте, по нашему мнению, не является достаточным доказательством, а осуществлять по факту обнаружения каждого материала запросы в Роскомнадзор затруднительно с практической точки зрения). Вопрос о размещении предвыборной агитации на интернетсайтах, не являющихся СМИ, также остается неурегулированным.

Не определен окончательно и правовой статус размещаемых в сети «Интернет» материалов, содержащих признаки предвыборной агитации, с точки зрения установленной законом классификации: печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Не урегулирован порядок выпуска и распространения агитационных материалов, размещаемых в сети «Интернет», а именно:

-может ли агитация в сети «Интернет» размещаться безвозмездно (на условиях и с согласия собственника) либо только на возмездной основе на условиях предварительной оплаты за счет средств избирательного фонда кандидата (избирательного объединения);

-должны ли (и в каком объеме) данные материалы содержать «выходные данные», то есть сведения об изготовителе, заказчике, тираже, дате выпуска, информацию об оплате за счет средств избирательного фонда (в объеме, предусмотренном законом для агитационных печатных и аудиовизуальных материалов - пункт 2 статьи 54 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...») либо в объеме, предусмотренном для размещения агитации в периодических печатных изданиях - пункт 6 статьи 52 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав.»);

-имеется ли специфика правового регулирования порядка изготовления агитационных материалов, размещаемых в сети «Интернет», то есть, предъявляются ли особые требования к изготовителям агитационных материалов, размещаемых в сети «Интернет» (по аналогии с требованиями к организациям и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, предусмотренных пунктом 1.1 статьи 54 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав.»);

-каков порядок уведомления избирательных комиссий о размещении агитационных материалов в сети «Интернет» кандидатами либо избирательными объединениями (есть ли необходимость предоставлять в соответствующую избирательную комиссию экземпляр агитационного материала, его копию (макет) либо фотографию до начала размещения в сети «Интернет»);

-каков порядок юридического оформления и учета выполненных работ (оказанных услуг) кандидату либо избирательному объединению по размещению предвыборной агитации в сети «Интернет» (в том числе на этапах сдачи финансовых отчетов).

Некоторые заслуживающие внимания предложения относительно правого регулирования агитации в сети «Интернет» есть у С.В.Большакова и А.Г.Головина. В частности, ученые предлагают, во-первых, считать интернет-сайт средством массовой информации (как форму распространения предназначенных для неопределенного круга лиц материалов); во-вторых, применять к размещению материалов в «онлайновых» СМИ (периодические печатные издания в Интернете, Интернет-радио, Интернет-телевидение), официально зарегистрированных в таком качестве, положения избирательного законодательства, регулирующие предвыборную агитацию в СМИ; в-третьих, в отношении материалов, представленных на Интернет-ресурсах, официально не зарегистрированных в качестве СМИ, применять положения статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67- ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся выпуска и распространения аудиовизуальных и иных агитационных материалов[197].

Практика свидетельствует, что, в случаях обнаружения незаконной предвыборной агитации в сети «Интернет», объективно затруднено принятие каких-либо действенных мер пресечения противоправного поведения, привлечения виновных лиц к ответственности, так как, зачастую, далеко не все интернет-ресурсы зарегистрированы в качестве СМИ и ответственность за размещение материалов на форумах, как правило, несут сами авторы (материалы размещаются без предварительного редактирования модераторами), а выявить авторство получается далеко не всегда.

Кандидаты и избирательные объединения по-разному решают вышеназванные проблемные вопросы, касающиеся агитации в Интернете, в ходе избирательных кампаний, проводимых в современной России. Так, например, при проведении выборов Главы Дальнегорского городского округа (Приморский край), назначенных на 17 ноября 2013 года, зарегистрированный кандидат Теребилов А.М. 05.11.2013 года в соответствии с пунктом 4 статьи 62 Избирательного кодекса Приморского края направил в муниципальную избирательную комиссию Дальнегорского городского округа письменное уведомление об изготовителе и заказчике агитационного материала, размещенного в сети «Интернет» и представил экземпляр агитационной продукции - в форме макета, представляющего собой распечатку снимка с экрана монитора компьютера (скриншот страницы) информационно-развлекательного портала Dalas.ru, на форуме которого была размещена агитация данного кандидата[198]. Таким образом, кандидат применил к рассматриваемым отношениям нормы статьи 62 Избирательного кодекса Приморского края, регламентирующие условия выпуска и распространения печатных и аудиовизуальных агитационных материалов. Избирательная комиссия, организующая выборы, приняла такое уведомление без возражений, а другие кандидаты, участвующие в данных выборах, действия кандидата Теребилова А.М. не обжаловали.

При проведении выборов депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва (2011 г.) между избирательным объединением «Томское региональное отделение Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ», кандидатом в депутаты Законодательной Думы Томской области по Ленинскому одномандатному избирательному округу №5 Семкиным Василием Васильевичем («Заказчики») и

ООО «Редвикс Медиа» («Исполнитель») был 22.11.2011 г. заключен Договор № 192 о предоставлении рекламных услуг, предметом которого являлось возмездное оказание Исполнителем Заказчикам рекламных услуг в период избирательной кампании по выборам депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва, на городском портале «В Томске», расположенного в сети Интернет по адресу: www. vtomske.ru, то есть услуг по размещению предвыборной агитации в сети «Интернет»[199]. По содержанию данный договор является фактически тождественным типовым договорам на размещение агитационных печатных либо аудиовизуальных материалов, широко используемым в практике проведения избирательных кампаний кандидатами и избирательными объединениями.

В ходе тех же самых выборов избирательное объединение «Томское региональное отделение Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» 07.10.2011 г. заключило с ООО «Томская Медиа Группа» Договор на оказание услуг по производству и сопровождению интернет-проекта на сайте tv2.tomsk.ru. Предметом данного договора являлись услуги Исполнителя по производству интернет-страницы (рубрики) и сопровождению, размещению информации Заказчика на страницах интернет-сайта http://www.tv2.tomsk. ru. Под производством интернет-страницы стороны понимался дизайн проекта, программирование (создание интернет-страницы и размещение ее на сайте http://www.tv2. tomsk.ru, согласно Техническому заданию (Приложение № 1), являющемуся неотъемлемой частью Договора. Под сопровождением интернет-страницы стороны понимают систематическое модерирование информации, предоставляемой Заказчиком, продвижение и разработка новых блоков, программная поддержка существующих разделов и блоков, размещение информации на интернет-странице. При этом, в предмет договора не входило оказание услуг по размещению агитационных материалов Заказчика в соответствии с законодательством РФ о выборах (то есть заказчик сам обеспечивал «наполнение» созданного сайта информацией, в том числе предвыборными агитационными материалами, а Исполнитель осуществлял лишь функции модератора сайта). Таким образом, можно констатировать достаточно широкое распространение практики договорных отношений между субъектами избирательного процесса (кандидатами, избирательными объединениями) и организациями (лицами) оказывающими услуги по размещению предвыборной агитации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Нерешенность на законодательном уровне ряда вопросов в сфере предвыборной агитации в сети «Интернет» не препятствует широко применять ресурсы сети в агитационных целях. При этом, кандидаты достаточно часто привлекают внимание избирательных комиссий к фактам такой агитации со стороны кандидатов-конкурентов и иных лиц, сигнализируя о действительных либо мнимых нарушениях избирательного законодательства в рассматриваемой сфере. Избирательные комиссии также довольно часто самостоятельно выявляют факты незаконной агитации в сети.

Так, за пределами законодательно установленного агитационного периода на сайте «Амур.инфо» в разделе «форум» были размещены призывы голосовать за политическую партию «Женщины России», за кандидатов в депутаты Райчи- хинского городского Совета народных депутатов Загорную М.С. и Галкову Г.П. Избирательная комиссия Амурской области посчитала данные сообщения нарушениями избирательного законодательства и предложила администрации форума Амур.инфо оперативно удалить агитационные призывы (Постановление от 7 сентября 2013 года №138/1012- 5)216.

Факт незаконной предвыборной агитации посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет был зафиксирован в 2013 году в Ивановской области. В частно- [200] сти, в комиссию поступила жалоба на размещенные на ресурсе youtube.com видеоролика, несущего агитационный характер и не отвечающего требованиям законодательства. Постановление Избирательной комиссии Ивановской области от 30 августа 2013 года № 105/712-5 поступившая жалоба была удовлетворена и было принято решение об обращении в управление МВД России по Ивановской области с представлением о пресечении распространения указанного аудивизуального ролика, установления лиц, причастных к его распространению и привлечению их к административной ответственности[201].

24.02.2011 г. при проведении выборов депутатов Пермской городской Думы пятого созыва кандидатом по избирательному округу № 30 кандидатом Генрих Ириной Юрьевной в территориальную избирательную комиссию Свердловского района г. Перми была подана жалоба на нарушение правил предвыборной агитации другим кандидатом в депутаты по тому же округу - Тингаевой Л.А. по факту незаконного размещения на сетевом ресурсе (интернет-сайте) «Анти Чиркунов» (адрес сетевого ресурса: http:// antichirkunov.livejournal. com/ 288817.html#cutid1) агитационного материала кандидата Тингаевой Л.А. - «Наш депутат. Информационный бюллетень кандидата в депутаты Пермской городской Думы V созыва по округу № 30 Тингаевой Ларисы Анатольевны»[202]. По мнению заявителя, эти материалы в соответствии с ч. 1 ст. 47 Закона Пермского края от 09.11.2009 г. № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае» являются предвыборной агитацией, нарушающей требования избирательного законодательства, поскольку они были размещены без оплаты из средств избирательного фонда, а также в связи с тем, что организации (лицу), разместившему агитационные материалы в сети «Интернет» не предоставлено законом право оказывать кандидатам услуги, связанные с размещением агитационных материалов. В жалобе содержалось требование установить и привлечь к ответственности организацию (лицо), разместившую агитационные материалы кандидата Тинга- евой Л.А. на интернет-сайте http://antichirkunov.livejournal. com/ 288817.html#cutid1, а также требование привлечь к ответственности кандидата Тингаеву Л.А. за нарушение правил предвыборной агитации.

При проведении выборов Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы 08.09.2013 года избирательная комиссия муниципального образования «город Екатеринбург» рассмотрена обращение зарегистрированного кандидата Ройзмана Евгения Вадимовича о размещении в день голосования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу http://ura.ru/ content/vybory2013_glava_ekaterinburga/08-09- 2013 /articles / 1036260276.html статьи «Главные выборы в стране - в Екатеринбурге!», в которой в нарушение пункта 3 статьи 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были опубликованы результаты опросов на выходе из помещений для голосования избирательных участков. Постановлением № 34/37 от 08.09.2013 г. «Об обращении зарегистрированного кандидата на должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы Ройзмана Евгения Вадимовича» заявленные требования были признаны правомерными. Избирательная комиссия установила, что в размещение указанного материала информационным агентством «URA.Ru», нарушает законодательный запрет. При этом информационное агентство «URA. Ru» является средством массовой информации, зарегистрированным в установленном порядке согласно сведениям, размещенным на официальных информационных ресурсах Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Избирательная комиссия вынесла решение о составлении протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях и обращении в Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Уральскому федеральному округу для проверки деятельности редакции «URA.Ru» на соответствие законодательству о средствах массовой информации в связи с нарушением положений пункта 3 статьи 46 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».[203]

Еще один пример злоупотребления правом на осуществление предвыборной агитации с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (сеть «Интернет») накануне выборов.

6 сентября 2013 года в избирательную комиссию Республики Бурятия поступило обращение уполномоченного представителя избирательного объединения БРО Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» В.Н. Ведерникова о том, что 5 сентября 2013 года в 12:39 и 14:53 на сайте http://www.newbur.ru «Независимая газета «Новая Бурятия» (свидетельство о регистрации Эл ФС77-33781 от 17.10.2008, выданное Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций) опубликованы статьи «Партию власти в Бурятии покидают ей самые активные и авторитетные члены» и «Инструкция к фальсификации», являющиеся незаконными агитационными материалами, просил составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 5.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в отношении руководителя организации СМИ (и.о. главного редактора), а также обязать ООО «Новая Бурятия» удалить с сайта незаконный агитационный материал.

Постановлением избирательной комиссии Республики Бурятия от 0 сентября 2013 г. № 117/1569-5 избирательная комиссия согласилась с доводами заявителя. Статьи «Партию власти в Бурятии покидают ей самые активные и авторитетные члены» (В. Васильев) и «Инструкция к фальсификации» (М. Веденский) распространяют информацию, в которой явно преобладают сведения об избирательном объединении БРО всероссийской политической партии «Единая Россия» и его кандидатах в сочетании с негативными комментариями, в связи с чем, в силу статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были признаны предвыборной агитацией. В нарушение условий проведения предвыборной агитации, предусмотренных статьёй 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьёй 39 Закона Республики Бурятия «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия» данные агитационные материалы не содержит информации о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения была произведена оплата соответствующих публикаций. В силу статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подобные действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, профессиональной деятельности признаются противоправной предвыборной агитацией, если эти действия совершены неоднократно. В рассматриваемом случае неоднократность была установлена.

В приведенном примере обращает на себя внимание следующее:

1. Точность установления даты и времени появления предвыборной агитации в сети Интернет, то есть времени начала распространения агитационного материала (что стало возможным исключительно в силу своеобразия интернетресурсов как особой информационной среды для размещения агитационных материалов).

2. Существо требований заявителя, который конкретизировал форму запрета распространения незаконного агитационного материала применительно к агитации в сети «Интернет» - принудительное удаление агитации с интернет-сайта. Вместе с тем, законодательством и правоприменительной практикой не определен способ безотлагательного исполнения такого требования и механизм действий уполномоченных органов.

На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что в практике деятельности избирательных комиссий различного уровня к настоящему времени наличествуют обращения субъектов избирательного процесса и решения, принятые по существу указанных обращений (заявлений, жалоб) на незаконную предвыборную агитацию с использованием ресурсов информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что является базой для формирования правовых позиций избирательных комиссий в рассматриваемой сфере.

При обнаружении фактов ведения незаконной предвыборной агитации в сети «Интернет» избирательным комиссиям следует, как в вышеприведенных примерах, либо направлять самостоятельные требования администрациям сайтов о прекращении распространения материалов, либо обращаться органы внутренних дел, инициируя тем самым принятие ими адекватных правонарушению мер, в том числе мер ответственности.

Предвыборная агитация с использованием технологий мобильной связи

Еще одной не урегулированной сферой предвыборной агитации является агитация с использованием технологий мобильной связи. Такая агитация широко используется при проведении выборов в современной России. Наиболее часто применяемыми формами агитации с использованием данной технологии являются различного рода СМС-рассылки агитационного содержания в поддержку кандидатов (избирательных объединений). Так, например, в период избирательной кампании по выборам депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва (2012 г.) абонентам компаний мобильной связи города Екатеринбурга (избирателям) производилась СМС-рассылка следующего содержания: «Поддержи Росселя, проголосуй за Единую Россию!». Вне всякого сомнения, данное СМС-сообщение является материалом предвыборной агитации в пользу избирательного объединения «Свердловское региональное отделение Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ», выдвинувшего список кандидатов в депутаты Екатеринбургской городской Думы шестого созыва (список возглавил экс-губернатор Э.Э. Россель). Однако отсутствие правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений не дает однозначного ответа на вопросы о характере такой предвыборной агитации - по кругу вопросов, аналогичному вопросам размещения агитационных материалов в сети «Интернет».

Бесспорно, предвыборная агитация посредством технологий сетей сотовой связи не нарушает действующее законодательство о выборах и вполне согласовывается с пунктом г) части 3 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67- ФЗ, предусматривающим возможность ведения агитации любыми, не противоречащими законодательству методами.

В сфере использования для целей предвыборной агитации технологий мобильной связи, зачастую могут применяться и незаконные технологии, а именно:

-спам-атаки на мобильные номера, например, когда «роботы» набирают телефонные номера избирателей и передают различного рода информацию, в том числе и противозаконную агитацию (в России такие случаи были зафиксированы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 4 декабря 2011 года и выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года)[204];

-несанкционированные СМС-рассылки агитационного

содержания (в том числе в день голосования);

-отключения мобильной связи на территории проведения выборов.

Нельзя не согласиться с С.Н.Слободчиковой в том, что на агитационные материалы, распространяемые с помощью мобильной телефонной связи, должны распространять действие положения пункта 5 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ (обязательность оплаты из средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения) и статьи 54 этого же законодательного акта (условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов)[205].

Правовой режим выпуска и распространения «совместных» агитационных материалов

Еще одним порождающим споры в ходе избирательных кампаний законодательным положением является норма пункта 2 статьи 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, где установлено, что зарегистрированный кандидат, выдвинутый избирательном объединением, вправе проводить предвыборную агитацию как за выдвинувшее его избирательное объединение, так и за других кандидатов, выдвинутых этим избирательным объединением. Однако в соответствии с пунктом 5 статьи 48 Федерального закона № 67-ФЗ, агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещена.

Требования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, касающиеся изготовления агитационных материалов кандидатов (избирательных объединений), не различаются. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума и с нарушением требований, установленных пункта 2 настоящей статьи (то есть агитационных материалов, не содержащих предусмотренных законом сведений об изготовителе и заказчике, тираже, дате выпуска, оплате из избирательного фонда).

В связи с реализацией указанных положений закона в правоприменительной практике возникает множество вопросов, касающихся правового режима так называемых «совместных» агитационных материалов. С установлением единого дня голосования, каждая дата выборов (раньше - март и октябрь каждого года, в настоящее время - сентябрь) предполагает проведение на соответствующей территории всех видов очередных выборов - как федеральных, региональных, так и местных (муниципальных). Кроме того, в зависимости от применяемого вида избирательной системы, на одних и тех же выборах в качестве субъектов избирательного процесса могут выступать и кандидаты, и избирательные объединения, выдвинувшие кандидатов (списки кандидатов). Учитывая, что кандидаты обычно группируются по партийному принципу, это актуализирует проблематику выпуска и распространения «совместных» агитационных материалов и необходимость правовых позиций избирательных комиссий в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Несмотря на то, что терминология, связанная с определением «совместных» агитационных материалов не применяется действующим законодательством, существует объективная необходимость в разъяснении положений законодательства в рассматриваемой сфере и устранении правовой неопределенности, связанной с пониманием и истолкованием норм избирательного законодательства правоприменителями.

Согласно части 5 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. Агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений, запрещается. Данные положения закона, вместе с предусмотренным пунктом 5 статьи 54 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» запретом распространения агитационных материалов, изготовленных с нарушением требований закона, диктуют необходимость выработки единых правовых позиций на данный счет.

Под совместными агитационными материалами подразумеваются материалы, содержащие предвыборную агитацию за или против различных кандидатов (избирательные объединения) на одних и тех же выборах либо на разных выборах, совпадающих по дате и (полностью либо частично) по территории проведения.

Например, если на территории муниципального образования проводятся одновременно выборы главы муниципального образования и выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, совместным агитационным материалом будет являться материал, содержащий предвыборную агитацию за кандидата на должность главы муниципального образования и кандидата (кандидатов) и (или) избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов (список кандидатов) в депутаты представительного органа местного самоуправления. Это следует из системного толкования норм части 5 статьи 48 и части 5 статьи 54 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав.», поскольку:

-каждый из перечисленных субъектов избирательного процесса (и кандидат на должность главы муниципального образования, и кандидаты в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатным округам, и избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов по единому избирательному округу) создают собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании (тем более, что речь идет о кандидатах и избирательных объединениях на разных выборах);

-агитация каждого из перечисленных субъектов должна быть оплачена за счет средств их избирательных фондов;

-агитация, не оплаченная за счет средств соответствующего избирательного фонда, не допускается и является основанием запрета распространения данного агитационного материала;

-отсутствие оплаты из средств избирательного фонда хотя бы одного из перечисленных субъектов «совместного» агитационного материала будет являться агитацией за кандидата (избирательное объединение) оплаченной за счет средств избирательных фондов других кандидатов (избирательных объединений).

Нуждается в разъяснении избирательными комиссиями и вопрос о механизме оплаты данного материала за счет средств соответствующих избирательных фондов, а именно: либо самого факта оплаты данного «совместного» агитационного материала за счет средств избирательных фондов каждого из субъектов (в любой сумме, даже чисто символической), либо оплата должна осуществляться в сумме, пропорциональной объему (площади) предвыборной агитации соответствующего субъекта в совместном агитационном материале. Второй из предложенных вариантов оплаты представляется достаточно логичным и обоснованным, однако, не всегда из содержания «совместного» агитационного материала можно однозначным образом достоверно установить площадь (объем) агитации в отношении каждого субъекта - кандидатов либо избирательные объединения.

В случае принятия уполномоченными субъектами решения о выпуске «совместного» агитационного материала, последовательность действий по их изготовлению и распространению, по нашему мнению, должна выглядеть следующим образом:

1. Принятие решения о выпуске «совместного» агитационного материала, согласование выпуска данного материала со всеми субъектами (кандидатами, избирательным объединением), чья агитация будет содержаться в данном материале. Составление и заключение договора на изготовление материала (в качестве «Заказчиков» в данном договоре должны фигурировать все участвующие субъекты - кандидаты, избирательное объединение).

2. Верстка макета агитационного материала. Указание в его «выходных данных» сведений обо всех заказчиках данного материала, сведений об оплате изготовления за счет средств избирательных фондов всех субъектов «совместного» агитационного материала.

З.Определение пропорционально площади (долей, объемов) предвыборной агитации каждого из субъектов в общем объеме «совместного» материала. Выставление организацией или лицом, оказывающими услуги по изготовлению, счетов каждому из субъектов материала.

4.Оплата изготовления «совместного» агитационного материала за счет средств избирательных фондов всех субъектов (кандидатов, избирательного объединения) - на условиях предварительной оплаты. Только после выполнения данного требования всеми субъектами возможно фактическое изготовление «совместного» материала.

5. Подписание в печать макета материала. Изготовление «совместного» агитационного материала.

6. Уведомление соответствующей избирательной комиссии о выпуске и распространении «совместного» агитационного материала - направление в избирательную комиссию (согласно пункту 3 статьи 54 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...») экземпляров печатных материалов или их копий, экземпляры аудиовизуальных материалов, фотографий иных материалов предвыборной агитации до начала их распространения; представление вместе с указанными материалами сведений о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), их изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего). Эти требования должны быть выполнены каждым из субъектов «совместного» агитационного материала. Если избирательные комиссии различны, уведомление (и передача экземпляров агитационного материала) должно производиться в отношении каждой из избирательных комиссий. Только после выполнения данного требования всеми субъектами в полном объеме, возможно распространение такого агитационного материала.

7. Распространение «совместного» агитационного материала на территории соответствующего избирательного округа.

Как видим, предлагаемая процедура является организационно сложной и многостадийной, но только этот порядок действий способен обеспечить правовой режим изготовления и распространения «совместного» агитационного материала, предотвратить его обжалование другими субъектами избирательного процесса и запрет его распространения.

Вместе с тем, законность выпуска и распространения «совместного» агитационного материала зависит от согласованности действий всех участников данной процедуры - кандидатов, избирательных объединений их уполномоченных представителей по финансовым вопросам, юридического сопровождения избирательной кампании и т.д. Не урегулирован законодательно и не определен однозначным образом правоприменительной практикой вопрос законности «совместного» агитационного материала в случае несоблюдения всех требований закона одним из субъектов (то есть может ли данный материал распространяться другими субъектами, своевременно его оплатившими и уведомившими соответствующую избирательную комиссию)?

Если выборы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления проводятся по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, возникает вопрос, будет ли являться «совместным» агитационным материал, содержащий агитацию за избира-

тельное объединение, выдвинувшее список кандидатов по единому избирательному округу и кандидата/кандидатов, баллотирующихся от данного избирательного объединения по одномандатным избирательным округам. То есть, имеет ли право избирательное объединение за счет средств своего избирательного фонда агитировать не только за кандидатов в составе списка кандидатов по единому избирательному округу, но и за кандидатов, выдвинутых данным избирательным объединением по одномандатным округам? (У последних существуют собственные избирательные фонды, созданные специально для целей их собственной избирательной кампании).

При этом необходимо учитывать, что типографская организация или лицо, оказывающее услуги кандидатам (избирательным объединениям) по изготовлению агитационных печатных материалов, должно удовлетворять требованиям пункта 1.1 статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении каждого вида выборов, субъекты которых участвуют в «совместном» агитационном материале. То есть типография должна в установленные законом сроки выполнить обязанность по опубликованию своих расценок на оказываемые услуги и уведомить все избирательные комиссии, организующие выборы - только тогда данная типографская организация или индивидуальный предприниматель получает возможность изготавливать «совместные» агитационные материалы для кандидатов и избирательных объединений, участвующих в разных выборах.

Не получил должного толкования и вопрос о том, может ли законно изготовленный «совместный» агитационный материал, запрещенный к распространению, быть повторно «легализован» и распространен уже с соблюдением требований законодательства (например, если экземпляр материала предвыборной агитации не был представлен одним из субъектов в соответствующую избирательную комиссию, а остальные такое требование выполнили).

Таким образом, избирательным комиссиям полагаем необходимым урегулировать вопросы выпуска и распространения «совместных» агитационных материалов, в том числе, необходимо определить:

-что является «совместным» агитационным материалом (на одних и тех же выборах, на разных выборах);

-каков правовой режим изготовления и распространения «совместных» агитационным материалом (на одних и тех же выборах, на разных выборах);

-каков порядок и механизмы оплаты «совместных» агитационных материалов;

-каков порядок уведомления избирательной комиссии (избирательных комиссий) субъектами, выпускающими «совместные» агитационные материалы.

Рассмотрим, как на практике решаются подобные проблемные вопросы.

Так, в процессе избирательной кампании по выборам представительного органа г.Белогорск Амурской области поступила жалоба в отношении зарегистрированного кандидата Гаевой Л.Д. по поводу того, что 7 августа 2013 года на собственном оборудовании кандидата была выпущена агитационная листовка, также содержащая агитацию за другого кандидата, выдвинутого тем же избирательным объединением по тому же округу на тех же выборах - Рудя А.А., а также его изображение, наряду с изображением Мелюкова С.Ю., который возглавлял единый список кандидатов местного отделения этого избирательного объединения. Избирательная комиссия Амурской области Постановлением от 29 августа 2013 года № 137/990-5 признала законность оплаты вышеуказанного материала исключительно из средств избирательного фонда Гаевой Л.Д. Комиссия пришла к тому, что из положений пункта 2 статьи 50 и пункта статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ следует вывод о возможности оплаты расходов на проведение кандидатами агитации за выдвинутого тем же избирательным объединением по тому же округу кандидата из средств своего избирательного фонда[206].

В 2012 году в Краснодарском крае был выпущен и распространялся совместный агитационный печатный материал кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края пятого созыва по Ейскому одномандатному избирательному округу № 24 В.В.Горяинова и Д.В.Старунова (4 страницы, заглавие - «Василий Горяинов - кандидат № 1»), оплата была произведена из избирательных фондов кандидатов в неравных долях. В региональном законодательном акте (части 9 статьи 39 Закона Краснодарского, посвященного выборам) предусмотрена возможность изготовления кандидатами агитационных печатных материалов общим тиражом, оплаченных совместно несколькими кандидатами из своих избирательных фондов (в долях, соответствующих объему агитации за каждого из кандидатов). Однако Избирательной комиссией Краснодарского края было обнаружено, что 4-я страница рассматриваемого материала оплачивалась из избирательного фонда Д.В. Старунова, тогда как содержала агитацию за кандидата В.В. Горяинова и могла быть оплачена только из его избирательного фонда. Указанный факт позволили комиссии признать брошюру «Василий Горяинов - кандидат № 1» изготовленной с нарушением требований законодательства о выборах (Постановление от 19 сентября 2012 года №64/666-5)[207].

В ходе избирательных кампаний также возникает вопрос о возможности использовать печатные площади, эфирное время, выделенные кандидату, избирательному объединению для ведения агитации за другого кандидата, другое избирательное объединении.

В подобном случае Избирательная комиссия Республики Хакасия не усмотрела признаков противоправности в фактах публикации Региональным отделением Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Республике Хакасия в газете «Хакасия» от 23 августа 2013 года № 159 (22516) агитационных статей «ЗА! Республику Справедливости» и «ЕДРО- СОВСКИЕ» УЛОВКИ НЕИЗМЕННЫ» на печатной площади, предоставленной избирательному объединению бесплатно. В Постановлении от 30 августа 2013 года №103/784-6 сделан вывод о самостоятельности каждого избирательного объединения в определении содержания, форм и методов своей агитации, а также о неустановлении в указанных статьях признаков использования предоставленной Региональному отделению политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Республике Хакасия печатной площади для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения[208].

В вышеприведенном примере, на наш взгляд, избирательной комиссией абсолютно верно применены законоположения о свободе выбора форм, методов и содержания агитационной деятельности. Закон не содержит каких-либо специальных требований относительно использования кандидатом выделенной ему на бесплатной основе печатной площади в СМИ, соответственно, в подобных случаях будет применяться названное общее правило.

Использование изображений в агитационных материалах Некоторые проблемы в практике организации и проведения выборов порождает использование в агитационных материалах изображений:

-изображений детей (лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста),

-изображений физических лиц,

Законодательное регулирование рассматриваемых вопросов и правоприменительная практика во многих случаях порождают неопределенность, что обусловливает необходимость формулирования правовых позиций избирательных комиссий.

Использование изображений детей Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно конкретизирует нормы избирательного законодательства, посвященные правовому статусу несовершеннолетних (детей) в избирательном процессе.

В редакции, действовавшей до августа 2005 года, названный Федеральный закон содержал лишь запрет на привлечение к предвыборной агитации несовершеннолетних. В настоящее время расширен предмет и пределы регулирования за счет введения ограничений на использование изображений и высказываний таких лиц в ходе проведения предвыборной агитации. Так, п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает следующие юридические запреты:

-запрет на привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет,

-запрет на использование изображений и высказываний таких лиц в агитационных материалах, за исключением случаев, предусмотренных подп. «д» п. 9 ст. 48 Закона.

Аналогичная юридическая норма содержится и в нормативно-правовых актах, регламентирующих проведение выборов Президента Российской Федерации (п. 6 ст. 49 ФЗ «О выборах Президента РФ»), выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (п. 9 ст. 55 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»), а также в нормативных правовых актах субъектов РФ о выборах (например, п. 7 ст.

48 Избирательного кодекса города Москвы, п. 7 ст. 33 Закона Московской области «О выборах депутатов Московской областной думы» и др.).

Как видно из конструкции указанной нормы, законодатель стремится запретить привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших возраста 18 лет. А использование изображений и высказываний он считает частным случаем такого привлечения: «Запрещается привлекать к предвыборной агитации ... лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах», что представляется нелогичным. Не ясно, почему использование изображения или высказывания лица в агитационном материале означает, что само лицо привлекается к агитации (думается, что если бы речь шла о совершеннолетнем гражданине, дача согласия на использование его изображения также не свидетельствовала о привлечении самого лица к агитации). Тем более, что далее в той же статье 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» законодатель придерживается иного подхода, выделяя использование изображений и высказываний лица и фактически отделяя такое использование от привлечения лица к агитации. Так, запрещая определенным лицам вести агитацию, закон, тем не менее, разрешает использовать в агитационных материалах их высказывания, обнародованные до начала избирательной кампании. Использование же в агитации изображений (в том числе лиц, которым запрещено ведение агитации) вообще не ограничивается. Поэтому во время последних федеральных избирательных кампаний в агитационных материалах партий и кандидатов, размещавшихся в СМИ, использовались изображения лиц (в том числе Президента РФ), которым ведение агитации в СМИ запрещено.

Обращает на себя внимание разница в подходах между избирательным и рекламным законодательством. Федеральный закон «О рекламе» в определенных случаях вообще запрещает использовать образы несовершеннолетних - например, в рекламе алкогольной продукции (п. 1 ст. 21). Фе- деральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», в свою очередь, запрещает использовать в агитационных материалах «изображения и высказывания лиц, не достигших возраста 18 лет на день голосования». Означает ли это, что кандидат (избирательное объединение) вправе использовать в своей избирательной кампании, например, фотографии или иные изображения детей десятилетней давности, при условии, что «бывший ребенок» - ныне взрослый, совершеннолетний гражданин предоставил такую фотографию из семейного архива и дал письменное согласие на использование его изображения соответствующему кандидату или избирательному объединению? Правоприменительная практика склонна трактовать формулировку закона как безусловный запрет на использование изображений детей, то есть на изображении не должно быть лиц, которые на дату изготовления такого изображения (фотографирования, видеосъемки и т.п.) являются не достигшими возраста 18 лет, что не соответствует буквальному толкованию анализируемой нормы пункта 6 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». Рассматриваемый вопрос требует уточнения либо на уровне законодательного регулирования либо в форме правовых позиций избирательной комиссии.

Вопрос о формах привлечения несовершеннолетних к предвыборной агитации не вызывает особых дискуссий. В частности, Центральная избирательная комиссия России в Рекомендациях 2006 года по некоторым вопросам применения Кодекса РФ об административных правонарушениях избирательными комиссиями[209] отмечает, что такое привлечение может выражаться в:

-предоставлении возможности для непосредственного участия указанных лиц в предвыборной агитации, а именно: распространении призывов голосовать за или против кандидата, избирательного объединения в устных выступлениях, в печати и в теле- или радиоэфире, во время массовых мероприятий, иным не запрещенным законом способом;

-участии в действиях, организационно и технически обеспечивающих агитационные мероприятия, т.е. являющихся вспомогательными по отношению к собственно агитации (в том числе, участии в распространении листовок, агитационной символики и агитационных материалов, в обеспечении подготовки и проведения митингов, демонстраций).

В практике проведения избирательных кампаний использование положительных высказываний лиц, не достигших 18-летнего возраста, о кандидате не распространено, поскольку не способно оказать сколько-нибудь существенного влияния на волеизъявление избирателей и результаты проводимых выборов. Однако, использования изображений несовершеннолетних в агитационных материалах кандидатов - явление востребованное с точки зрения создания положительного имиджа для соискателя выборной государственной или муниципальной должности.

Данная проблема, безусловно, актуальна не только с научно-теоретической, но и с практической точки зрения. Действующая редакция избирательного закона, детализируя правовое регулирование вопроса использования изображений детей в предвыборной агитации, тем не менее, оставляет ряд нерешенных вопросов.

Одним из таких вопросов, по нашему убеждению, является проблема толкования термина «изображение детей», так как дефиниция понятия «изображение» и, в частности, «изображение детей» в избирательном законодательстве отсутствует. Закон использует понятие «изображения лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет», не тождественное понятию «изображение детей». Как известно, при нынешнем уровне научно-технического развития общества, изображение любого лица может быть получено при помощи различного рода технических или художественно-изобразительных средств. Так, это может быть фото-, видеоизображение лица, портрет, карандашный набросок, карикатура или шарж, сохраняющий портретное сходство с оригиналом и т.д. Возникает вопрос: какого рода изображения несовершеннолетних (детей) недопустимо использовать в агитационных материалах кандидатов?

В практике избирательных кампаний имеются три вида агитационных материалов, в которых используются изображения детей:

1. Агитационные печатные материалы (плакаты, афиши, листовки и т.п.).

2. Видеоматериалы агитационного характера (рекламные ролики кандидатов).

3. Иные агитационные материалы, которые затруднительно однозначно отнести к печатным (например, баннер, штен- дер, маркиза и т.п.), комбинированные по своей сути.

Во всех перечисленных случаях кандидат может разместить и довести до сведения потенциального избирателя изображения детей. Однако, само изображение может быть различным, принимая во внимание те средства обработки графической информации, которые доступны сегодня всем и применяются практически в каждой избирательной кампании. Общеизвестно, что фото- или видеоизображение может быть подвергнуто компьютерной обработке в графическом редакторе, что существенным образом изменяет первоначальное изображение с целью улучшить, приукрасить графический объект, сделать его более броским и привлекательным. Кроме того, в своих агитационных материалах кандидат может использовать изображения детей, созданные при помощи компьютерной графики или изобразительного искусства и не имеющие никакого отношения к реально существующим детям, анимированные изображения.

Будут ли положения статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» относиться и к такому, «переработанному» изображению?

Ответ на данный вопрос можно попытаться отыскать при внимательном анализе и буквальном толковании текста Закона. Так, Закон не использует термин «изображение детей», а говорит «изображение лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет». Следовательно, при буквальном толковании нормы п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» речь идет об уже имеющихся или специально изготовленных для целей избирательной кампании фото- или видеоизображениях реально существующих детей, т.е. о несовершеннолетних, которые существуют в действительности и которых можно индивидуализировать (установить их фамилии, имена, отчества, дату рождения и другие данные биографического характера). Все остальные художественные или компьютерные графические объекты не являются изображениями детей в том смысле, который подразумевается Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Подобное толкование норм избирательного закона порождает ещё одну проблему практического характера: необходимо ли заявителю при обжаловании незаконно изготовленного агитационного материала, содержащего изображения детей, подтверждать, тем или иным образом представлять данные, свидетельствующие о том, что на агитационном материале кандидата изображен реально существующий ребенок (дети), индивидуализирующие данного конкретного ребенка (детей) и подтверждающие факт недостижения указанным ребенком (детьми) восемнадцатилетнего возраста на день голосования. Положительный ответ на данный вопрос напрашивается, однако фактически означает неоправданные трудности заявителя, порожденные дополнительным требованием индивидуализировать ребенка (указав его фамилию, имя, отчество, дату рождения и другие данные, которых может и не быть в распоряжении заявителя). Нетрудно предположить, что в отсутствие доказательств противного, практически невозможно опровергнуть возражения кандидата о том, что размещенный в агитационном материале объект компьютерной графики либо лицо не является ребенком (например, изображен карлик, лилипут, ростовая кукла, манекен и т.п.) и, следовательно, ограничения, предусмотренные пунктом 6 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» (и соответствующими нормами иных федеральных и региональных законов), на него не распространяются. Имеющиеся технические средства экспертного исследования, в принципе, способны дать достоверное заключение о том, изображен ли на агитационном материале кандидата именно ребенок, либо имел место плод художественного вымысла, творение компьютерных технологий. Вместе с тем, практическая возможность применения подобных методов экспертной оценки вызывает серьезные сомнения ввиду их долговременности, затратности, с одной стороны, и скоротечности избирательной кампании - с другой.

Ситуация осложняется тем, что однозначная судебная и правоприменительная практика по данному вопросу, а также разъяснения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отсутствуют (по-видимому, вследствие излишне специфичного предмета нормативного регулирования и сравнительно недолгого времени с момента введение в действие рассматриваемой правовой нормы).

Известны случаи, когда избирательными комиссиями норма пункта 6 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» трактовалась излишне широко. Например, 26 сентября 2009 года уполномоченным членом избирательной комиссии Тульской области был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 5.12 КоАП РФ, в отношении регионального отделения партии «Справедливая Россия» в связи с тем, что в агитационном видеоматериале, распространенном на канале телевидения (на телеканалах ГТРК «Тула» и ГУТО «Телеканал «Тула»), использовано мультипликационное изображение лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет. В ходе проверки по жалобе уполномоченного представителя регионального отделения партии «Единая Россия» (обжаловавшего данный видеоролик партии-конкурента) было установлено, что агитационный ролик в сюжете о необходимости строительства нового жилья содержал мультипликационное изображение двух детей. Избирательная комиссия Тульской области пришла к выводу, что это является нарушением требования, предусмотренного п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с постановлением избирательной комиссии Тульской области от 25.09.2009 г. № 73-7 материал проверки был передан уполномоченному члену комиссии для рассмотрения в соответствии с КоАП РФ и решения вопроса о составлении протокола об административном правонарушении, а в правоохранительные органы и организации телевидения было направлено представление о пресечении распространения агитационного материала. После чего 8 октября 2009 года дело об административном правонарушении было рассмотрено мировым судьей судебного участка № 72. Суд пришел к выводу, что в пункте 6 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» речь идет о запрете привлекать к предвыборной агитации физических лиц (граждан), которые не достигнут на день голосования возраста 18 лет, а мультипликационных героев видеоролика нельзя считать физическими лицами (гражданами). Соответственно, производство по делу было прекращено за отсутствием события административного правонарушения. Данное решение обжаловано не было[210].

В приведенном примере обращает на себя внимание различие подходов к толкованию нормы права со стороны избирательной комиссии и суда. Кроме того, под вопросом правомерность составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.12 КоАП РФ членом избирательной комиссии Тульской области, поскольку данная норма предусматривает ответственность за распространение с нарушением требований закона печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и не относится к случаям размещения предвыборной агитации в СМИ (на телеканале, как в данном случае). Формально, в случае нарушения правил использования изображений физических лиц при проведении агитации на каналах организаций телерадиовещания протокол об административном правонарушении следовало составлять по ст. 5.8 КоАП РФ (в случае наличия действительного нарушения закона). Кроме того, применительно к рассмотренной ситуации возникает закономерный вопрос - вправе ли была избирательная комиссия после принятия решения но до рассмотрения мировым судом протокола об административном правонарушении направлять в правоохранительные органы и организации телевидения представление о пресечении распространения агитационного материала? В рассмотренном случае такие действия создали избирательному объединению необоснованные препятствия в осуществлении законной предвыборной агитации (тогда как в случае подтверждения мировым судом законности решения избирательной комиссии такие действия избирательной комиссии можно расценивать как обоснованные). Не урегулирован и вопрос о том, каков должен быть механизм компенсации «пострадавшему» избирательному объединению в связи с незаконными действиями избирательной комиссии (учитывая, что в настоящее время ни законодательством ни практикой таких компенсаторных механизмов не предусмотрено)? Может ли таким механизмом быть предоставление за счет избирательной комиссии бесплатного эфирного времени для трансляции «оправданного судом» видеоролика?

Подобного рода неточности и ошибки в деятельности избирательных комиссий, к сожалению, не редки. Обычно они вызваны недостаточным пониманием специфики правового регулирования вопросов предвыборной агитации и ошибочным распространением специальных норм, касающихся того или иного способа (метода) предвыборной агитации на «смежные» отношения. Так, применительно к рассматриваемому вопросу, нормы пункта 6 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» носят общий характер и распространяются на все формы и методы предвыборной агитации, предусмотренные пунктом 3 статьи 48 названного Закона, в том числе на предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях (подп. «а» п. 3 ст. 48 Закона), а так же на агитацию посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов (подп. «в» п. 3 ст. 48 Закона). При этом названным Законом предусмотрено различное правовое регулирование предвыборной агитации, осуществляемую данными методами:

-агитация на каналах организаций телерадиовещания (ст. ст. 50, 51 Закона), агитация в периодических печатных изданиях (ст. 50, 52 Закона);

-агитация посредством выпуска и распространения, печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов (ст. 54 Закона).

То есть требования статьи 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не распространяются на агитацию, осуществляемую на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, в том числе требования:

-о предоставлении в избирательную комиссию до начала распространения экземпляра агитационного материала и сведений об его изготовителе и заказчике;

-о предоставлении в избирательную комиссию согласий физических лиц на использование изображений и положительных высказываний;

-о наличии в агитационном материале «выходных данных», содержащих сведения об изготовителе, заказчике, тираже, дате выпуска, информации об оплате за счет средств избирательного фонда.

Таким образом, возникает закономерный вопрос о соотношении данного правового регулирования с нормами статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...», а именно: является ли агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях выпуском агитационных материалом либо она является агитацией в форме использования эфирного времени и печатной площади (особым видом агитационной деятельности)? Является ли результат такой агитации (то есть телепрограмма, ролик, газетная публикация) агитационным печатным, аудиовизуальным или иным агитационным материалом?

С точки зрения структуры нормативного акта агитация через СМИ - это особая форма предвыборной агитации, имеющая отдельное правовое регулирование. С точки зрения содержания пункта 9 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав.» агитация в СМИ является размещением агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом печатном издании. Такая неопределенность создает правоприменителям трудности при квалификации административных правонарушений по ст. ст. 5.8 и 5. 12 КоАП РФ.

Необходимо иметь в виду, что запрет на использование кандидатом изображений несовершеннолетних детей не носит абсолютного характера: подпункт «д» пункта 9 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» наделяет кандидата правом использования своего изображения, изображения со своим супругом, детьми (в том числе и не достигшими возраста 18 лет), родителями и другими близкими родственниками, а также среди неопределенного круга лиц. Аналогичное по содержанию право принадлежит и политической партии (избирательному объединению) в отношении каждого кандидата, выдвинутого ею по одномандатному избирательному округу или в составе списка кандидатов (партийного списка).

Таким образом, кандидат при осуществлении агитационной деятельности может законно использовать в содержании собственных агитационных материалов изображения детей, не являющихся его родственниками по прямой нисходящей линии (т.е. не только собственных сыновей, дочерей, усыновленных или удочеренных детей), а также иных детей, в отношении которых у кандидата наличествует близкое родство. Такой вывод следует из вышеприведенной нормы Закона, поскольку дети также могут являться «другими близкими родственниками» кандидата, тем более что Закон не уточняет степень близости родства и не содержит четких критериев, его определяющих. Нам не кажется уместным в правоприменительной практике избирательных отношений, используя принцип аналогии закона, руководствоваться перечнем близких родственников, предусмотренным п. 4 ч. 1 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (т.е. относить к ним лишь супруга, супругу, родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и родных сестер, дедушку, бабушку, внуков). Следовательно, необходимо признать допустимым и законным использование кандидатом изображений не только собственных внуков (правнуков), но и иных родственников-детей (например, троюродного племянника и т.п.). Таким образом, использование совместных изображений кандидатов со своими несовершеннолетними детьми не является единственным допустимым с точки зрения закона случаем использования изображений несовершеннолетних в агитационных материалах.

В соответствии с п. 3 ст. 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидат обязан представить в соответствующую избирательную комиссию экземпляры агитационных материалов до начала их распространения, что следует рассматривать как форму государственного контроля за соблюдением законодательства при изготовлении и размещении агитационных материалов. Однако избирательное законодательство не обязывает зарегистрированного кандидата каким-либо образом документально подтверждать или доказывать избирательной комиссии факт наличия родства кандидата с ребенком, изображенным на агитационном материале кандидата (от кандидата не требуется представление юридически значимого подтверждения наличия в генеалогии кандидата и ребенка общих предков).

Оговорка в подп. «д» п. 9 ст. 48 Федерального закона относительно допустимости использования кандидатом своего изображения среди неопределенного круга лиц также предоставляет массу правовых возможностей для помещения на плакате, листовке, буклете или ином агитационном печатном или видеоматериале кандидата «случайно» попавших в кадр несовершеннолетних.

Кроме того, действующее избирательное законодательство Российской Федерации не налагает никаких правовых ограничений на использование кандидатом в агитационных целях собственного изображения. Ни одна избирательная кампания кандидата при проведении выборов любого уровня не обходится без широкого распространения изображений кандидата на территории соответствующего избирательного округа, что, безусловно, работает на имидж выдвинутого кандидата, повышает рейтинг его узнаваемости и способно оказать влияние на результаты выборов. При этом кандидат вправе использовать в целях проведения предвыборной агитации абсолютно любое свое изображение, в том числе, изображения в возрасте моложе 18 лет. В практике проведения избирательных кампаний широко распространены агитационные буклеты кандидатов, в которых соискатель выборной должности рассказывает об основных вехах собственного жизненного пути, трудовой биографии и личной жизни, сопровождая агитационный текст фотоснимками из семейного архива. Закон, по сути, разрешает использовать любые изображения лиц, достигших на день голосования 18 лет, например архивные фотографии или видеозаписи, где они изображены еще детьми. В изложенном контексте, с известной долей юмора, можно представить себе агитационный плакат, изображающий кандидата, держащего на коленях замечательного розовощекого малыша, где оба изображения (и кандидата, и ребенка) будут изображениями самого кандидата в разном возрасте. Такой агитационный материал изготовить при использовании современных технологий фотосовмещения и компьютерной графики не составляет труда. Распространение подобного агитационного материала (плаката, буклета и т.п.) не будет являться нарушением избирательного закона, поскольку кандидат использовал только собственное изображение.

При реализации норм избирательного законодательства о запрете использования в агитационных материалах кандидатов изображений детей, необходимо иметь в виду следующее:

Показателем действенности любой запретительной юридической нормы является, прежде всего, наличие практически применимых механизмов её реализации и гарантирования. Это достигается путем установления вида и характера юридической ответственности за нарушение запрета. Применительно к избирательным нормам, регулирующим процедуру использования изображения детей в предвыборной агитации кандидатов и политических партий, наличие и действенность подобного рода механизма вызывает большие сомнения.

Прежде всего, это связано с тем, что за нарушение порядка использования изображений детей в предвыборной агитации может наступить лишь административная ответственность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит на данный счет две нормы - общую и специальную:

1. Норма статьи 5.8 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за нарушение предусмотренных законодательством о выборах порядка и условий проведения предвыборной агитации на каналах организаций, осуществляющих теле- и радиовещание, и в периодических печатных изданиях.

2. Норма статьи 5.12 КоАП РФ, предполагающую ответственность за изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (в том числе часть 1 названной статьи, прямо предусматривающая ответственность за распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований закона к использованию в них изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении).

Однако в качестве санкции административно-правовой ответственности правонарушителю - физическому лицу (в том числе, кандидату) грозит лишь административный штраф, максимальный размер которого не превышает полторы тысячи рублей (ст. 5.8 КоАП РФ, ч. 1 ст. 5.12 КоАП РФ), что является незначительной суммой, если сопоставить с размером избирательного фонда кандидата.

Незаконное использование кандидатом в агитационных материалах изображений несовершеннолетних не может повлечь за собой каких-либо более серьезных мер юридической ответственности: отмены регистрации кандидата, отмены результатов выборов.

Подобного рода нарушения не относятся к числу оснований для отмены судом решения о результатах выборов, предусмотренных ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». В практике реализации норм избирательного закона делались попытки оспорить результаты выборов по мотивам нарушения победившим кандидатом положений п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» на основании п. 3 ст. 77 Закона, в соответствии с которым отмена судом решения об итогах голосования может быть осуществлена на основании других (чем указанные в п. 2 ст. 77 Закона) нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей[211]. Однако, Верховным Судом Российской Федерации указанные доводы не отнесены к числу обстоятельств, влекущих отмену результатов выборов.

Это позволяет кандидату ощущать полную безнаказанность и создает возможность без риска идти на умышленное нарушение «малозначительной» нормы избирательного законодательства об использовании изображений детей, поскольку:

1. Ничего серьезного за нарушение указанного запрета кандидату не грозит.

2. Тираж «сомнительного» агитационного материала может быть спокойно распространен до момента применения к кандидату любых ограничительных либо запретительных мер, административной ответственности.

Можно сделать вывод, что в настоящее время не создан действенный юридический механизм реализации запретительной избирательной нормы, предполагающей ограничения на использование изображений несовершеннолетних в агитационных материалах кандидатов.

Действующий закон фактически легализует возможность использования образов (изображений) несовершеннолетних в предвыборной агитации, и, следовательно, запрет не направлен на ограждение конечных потребителей агитационных материалов (т.е. избирателей) от продукции подобного рода.

Использование изображений физических лиц в агитационных материалах

Во многом, правовая неопределенность в сфере реализации норм избирательного законодательства, касающихся использования в агитационных материалах изображений физических лиц, аналогична проблемам использования в предвыборной агитации изображений детей. К данной сфере можно отнести неопределенность понятия «изображение физического лица», используемого в пункте 9 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Понятие «физическое лицо» определено в действующем законодательстве. Так, например, глава 3 Гражданского кодекса РФ (часть первая) отождествляет физическое лицо и гражданина. В более широком смысле физическое лицо - это человек, субъект права, носитель прав и обязанностей. Таким образом, термин «изображение физического лица» должен иметь отношение к человеку - представителю биологического вида Homo Sapiens, вне зависимости от его принадлежности к гражданству государства или иных обстоятельств.

Вместе с тем, вышеизложенное не дает однозначного ответа, что считать изображением физического лица в агитационных материалах и каковы критерии их отграничения от иных изображений:

-является ли необходимым условием идентификация изображенного в агитационном материале лица (установление его личности и т.п.) и является ли отсутствие таких данных основанием признания агитационного материала незаконным и запрета его распространения;

-можно ли считать изображением физического лица изображение, на котором не различимо лицо человека (либо в силу ракурса съемки, либо в случае умышленного искажения черт лица человека, в том числе с использованием технологий компьютерной обработки изображений);

-является ли изображением физического лица изображение, полностью созданное при помощи современных цифровых технологий.

На данный счет существует разнообразная судебная и правоприменительная практика. Например, 26 сентября 2009 года уполномоченным членом избирательной комиссии Тульской области был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 5.12 КоАП РФ в отношении регионального отделения партии «Справедливая Россия» за распространение печатного агитационного материала с нарушением требования закона к использованию в нем изображения физического лица. Указанный агитационный печатный материал - баннер «Последнего даже вор не берет», содержащий изображение физического лица («бабушки»). Однако, документ, подтверждающий согласие данного лица на использование его изображения не был представлен в избирательную комиссию Тульской области вместе с экземпляром агитационного материала, чем нарушено требование пункта 9 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». В соответствии с постановлением избирательной комиссии Тульской области от 25.09.2009 г. № 73-10 материал был передан уполномоченному члену избирательной комиссии для рассмотрения и решения вопроса о составлении протокола об административном правонарушении. 8 октября 2009 года дело об административном правонарушении было рассмотрено мировым судьей судебного участка № 72. Судом было установлено, что в нескольких местах Тульской области был размещен баннер с изображением пожилой женщины «Последнее даже вор не берет», что подтверждает факт распространения агитационного материала с изображением физического лица, без предоставления ее согласия. При этом суд отметил, что утверждение представителя партии «Справедливая Россия» о том, что изображение пожилой женщины создано посредством компьютерной графики, ничем не подтверждено. Постановлением мирового судьи региональное отделение партии «Справедливая Россия» было признано виновным, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 55 000 рублей. Данное решение обжаловано не было[212].

В анализируемом примере суд возложил обязанность доказывания обстоятельств, связанных с использованием изображения физического лица, на избирательное объединение, выпустившее данный агитационный материал. При этом, суд не пояснил, что должно являться таким доказательством, подтверждающим факт создания изображения пожилой женщины («бабушки») в агитационном материале посредством технологий компьютерной графики. При этом, сам мировой суд, очевидно, не использовал никаких специальных средств доказывания, технологий либо технических средств для того, чтобы установить данное обстоятельство, а избирательная комиссия не несла бремени доказывания факта использования изображения без согласия физического лица. Лицо, изображенное на баннере «Последнее даже вор не берет» было «по умолчанию» сочтено «физическим лицом», чье изображение использовалось без согласия.

Данный пример является показательным с точки зрения имеющейся правовой неопределенности в применении нормы пункта 9 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...», нуждающейся в урегулировании в форме правовой позиции избирательной комиссии.

Другой особенностью использования изображений и высказываний физических лиц, предусмотренной пунктом 9 статьи 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав.», является необходимость получения письменного согласия такого физического лица на использование его изображения и высказываний о кандидате либо об избирательном объединении. В правоприменительной практике на данный счет возникает правовая неопределенность, связанная с механизмами реализации указанной нормы законодательства о выборах.

Форма, содержание данного согласия физического лица, объем сведений о физическом лице, необходимых для указания в согласии на использование изображений и высказываний, не урегулированы законодательно и не разъяснены в форме правовых позиций избирательных комиссий.

Не решен вопрос о том, каким должен быть объем сведений о физическом лице, подлежащий указанию в согласии и необходимый для идентификации физического лица. Можно предположить, что минимально необходимым объемом сведений являются фамилия и год рождения (либо дата рождения) - последнее необходимо для подтверждения того, что лицо, дающее согласие, достигло совершеннолетия либо достигнет возраста 18 лет на день голосования. В отношении всех остальных сведений такая определенность отсутствует:

-не ясно, необходимо ли в согласии указывать имя и отчество лица (либо достаточно указать наряду с фамилией инициалы);

-требуется ли указывать гражданство лица (поскольку закон не содержит ограничений по признаку гражданства при использовании изображений и высказываний физических лиц в агитационных материалах);

-необходимо ли указывать дополнительные идентифицирующие сведения (адрес места жительства, паспортные данные, место работы или род занятий), а также номер телефона (для того, чтобы обеспечить избирательной комиссии возможность связаться с физическим лицом, давшим согласие).

Применительно к содержанию согласия на использование изображений и высказываний физических лиц, А.Ю. Бузин полагает необходимым указывать в согласии дату рождения и адрес проживания разрешающего лица[213].

Очевидно, что такое согласие может быть сформулировано в произвольной (но обязательно письменной) форме, но должно содержать указание на вид и объем разрешенного использования:

-изображения (либо конкретное индивидуально-определенное изображение);

-высказывания (любые положительные высказывания либо определенные высказывания, в том числе в виде цитирования).

Не определено, должна ли соответствующая избирательная комиссия, в которую представлен экземпляр агитационного материала и согласие физического лица на использование изображений и высказываний, предпринимать какие-либо действия, направленные на проверку достоверности сведений, содержащихся в данном согласии, а также само согласие на предмет подложности. В настоящее время правоприменительная практика исходит из того, что юридически значимым обстоятельством является только факт наличия или отсутствия таких согласий и своевременность их представления в комиссию в случаях, когда их содержания агитационного материала (печатного, аудиовизуального или иного) усматривается необходимость наличия такого согласия. То есть проверка избирательной комиссии проводится по простому принципу: «количество лиц, изображенных в агитационном материале и не являющихся кандидатами либо родственниками кандидатов, должно совпадать с количеством согласий, представленных вместе с агитационным материалом». Если у избирательной комиссии возникают сомнения в подложности представленных кандидатом либо представителем избирательного объединения согласий физических лиц (например, несколько согласий заполнены одинаковым почерком; в системе «ГАС-Выборы» отсутствуют сведения о лице, указанном в таком согласии и т.п.) то такие сомнения трактуются в пользу соответствующего кандидата либо избирательного объединения, поскольку ни законодательно, ни в форме правовых позиций не регламентирован порядок проверки и принятия избирательной комиссией решений в подобного рода ситуации. Только в случае, если в избирательную комиссию поступило личное письменное заявление или официальное обращение лица, изображенного в агитационном материале лица об оспаривании факта дачи письменного согласия - тогда избирательная комиссия вправе признать такой агитационный материал незаконным и запретить его распространение на основании нарушения требований пункта 9 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Кроме того, не определено однозначным образом толкование нормы п. 9 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...», в части необходимости наличия согласия физического лица в зависимости от содержания агитационного материала, а именно:

-в отношении изображений физических лиц согласие на использование изображения требуется в любом случае нали- чия такого изображения (за исключением изображения кандидата и его родственников);

-в отношении высказываний физических лиц такая определенность отсутствует.

Подтверждения письменным согласием требуют только высказывания физического лица о кандидате либо об избирательном объединении. То есть законом определена тематика таких высказываний (положительных, отрицательных или нейтральных по эмоциональной тональности). Следовательно, исходя из буквального толкования анализируемой нормы закона, все иные высказывания физических лиц (не являющиеся высказываниями о кандидатах либо об избирательном объединении) не требуют подтверждения письменным согласием такого лица - автора высказывания. К примеру, если в агитационном материале лицо высказывается не о кандидате и не об избирательном объединении (партии), а о своей профессиональной или общественной деятельности, политике в целом, экономике, развитии региона и т.д., то использование таких высказываний в агитационных целях не требует получения письменного согласия. Зачастую, избирательные комиссии исходят из расширительного толкования данной нормы и требуют наличие письменного согласия во всех случаях (независимо от содержания приведенного высказывания), руководствуясь принципом: «лучше представить лишнее согласие, чем рисковать запретом агитационного материала».

Не определено однозначным образом и на практике определяется в каждой конкретной ситуации, что именно считать «высказыванием» физического лица (и как отделить собственно «высказывание» от иной текстовой информации, содержащейся в агитационном материале): является ли «высказыванием» физического лица только дословная цитата в форме прямой речи, либо косвенная речь или близкий к исходному тексту пересказ содержания выступления или реплики лица тоже будет являться «высказыванием»?

Использование изображений кандидатов среди неопределенного круга лиц

Определенные сложности возникают в практике деятельности избирательных комиссий при осуществлении контроля за соблюдением действующего избирательного законодательства в связи с представлением в избирательную комиссию печатных агитационных материалах, содержащих фотографические изображения значительного количества физических лиц, принимающих участие в массовых мероприятиях.

Индивидуализация некоторых из изображаемых на таких фотографиях лиц затруднений не вызывает, вместе с тем, определение точного количества изображений людей не представляется возможным.

В избирательном законодательстве использование изображения физического лица возможно только с его письменного согласия (п. 9 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...»). Закон устанавливает данное требование применительно к любым физическим лицам, в том числе и не обладающим активным или пассивным избирательным правом в Российской Федерации: иностранных граждан (в том числе иностранных политических деятелей, иных лиц, обладающих известностью), бипатридов (лиц с двойным гражданством), апатридов (лиц без гражданства).

Указанное требование, в соответствии с подп. «д» п. 9 ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» не распространяется на использование кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим кандидата, федеральный список кандидатов, изображений кандидата (кандидатов), включенного (включенных) в этот список среди неопределенного круга лиц. Соответственно, если кандидат изображен среди неопределенного круга лиц, то предоставление согласия таких лиц не требуется.

Однако, предусматривая указанную норму, федеральный законодатель не раскрывает правоприменителю содержание понятия «неопределенный круг лиц». Вместе с тем, понятие «неопределенный круг лиц» достаточно широко применяется не только в избирательном законодательстве, но и в других отраслях законодательства: в гражданском процессуальном праве (ч. 1 ст. 45, ч. 3 ст. 131 Гражданского процессуального кодекса РФ), законодательстве об информации (п. 9 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации») и др. В данных нормативных правовых актах дефиниция указанного понятия также не содержится.

Если под «неопределенным кругом лиц» понимать такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), то возникает вопрос: неопределенность в таком случае должна иметь количественный или качественный характер? То есть в данном случае невозможным должно быть определение либо количества изображенных лиц, или же индивидуализация конкретных изображений граждан?

Ситуация усложняется, если отсутствуют достоверные данные о наличии или отсутствии на таких изображениях кандидатов. Учитывая, что, например, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации федеральные списки зарегистрированных кандидатов включают в себя значительное число физических лиц (до нескольких сотен граждан Российской Федерации), не всегда возможным представляется достоверно определить наличие или отсутствие на «массовом» снимке или кадре изображении кандидата, включенного в список кандидатов. Аналогичная ситуация сохраняется и при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и даже при проведении муниципальных выборов по пропорциональной либо смешанной избирательной системе. Так, например, при проведении выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва, состоявшихся 8 сентября 2013 года, количество кандидатов, включенных в список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением должно было составлять не менее 43 и не более 57 кандидатов.

Помимо указанного, вопросы вызывает применимость норм избирательного и гражданского законодательств в части использования изображений физического лица, полученных при съемке, которая производилась в местах, открытых для свободного посещения, или на публичных мероприятиях (собраниях, съездах, конференциях, концертах, представлениях, спортивных соревнованиях и других подобных мероприятиях).

В данном случае возникает проблема коллизии соответствующей нормы избирательного законодательства и нормы гражданского законодательства, поскольку порядок размещения в агитационных печатных материалах изображений неопределенного круга физических лиц, полученных в местах, открытых для свободного посещения, или на публичных мероприятиях (собраниях, съездах, конференциях, концертах, представлениях, спортивных соревнованиях и других подобных мероприятиях) законодательством о выборах, в отличие от гражданского законодательства РФ, специально не регламентируется. Смысл указанной правовой коллизии заключается в неполном соответствии правового регулирования указанного вопроса и законодательства Российской Федерации о неприкосновенности частной жизни, охране изображения гражданина. Так, согласно п. 2 ст. 150 ГК РФ неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право на имя, иные перечисленные в этой норме личные неимущественные права и другие нематериальные блага защищаются в соответствии с Кодексом и другими законами в случаях и порядке, ими предусмотренных, а также в тех случаях и в тех пределах, в каких использование способов защиты гражданских прав вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения.

К сведениям, неприкосновенность которых специально охраняется законами Российской Федерации, относятся, например, сведения, включенные в Перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента

Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 (правда, указанные случаи неприменимы к избирательным правоотношениям).

Следует отметить, что Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ Гражданский кодекс Российской Федерации дополнен ст. 152.1, в силу которой обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. После смерти гражданина его изображение может использоваться только с согласия детей и пережившего супруга, а при их отсутствии - с согласия родителей. Такое согласие не требуется в случаях, когда:

1) использование изображения осуществляется в государственных, общественных или иных публичных интересах;

2) изображение гражданина получено при съемке, которая проводится в местах, открытых для свободного посещения, или на публичных мероприятиях (собраниях, съездах, конференциях, концертах, представлениях, спортивных соревнованиях и подобных мероприятиях), за исключением случаев, когда такое изображение является основным объектом использования;

3) гражданин позировал за плату.

Эти положения российского законодательства соответствуют положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 8) и позиции Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ): концепция частной жизни распространяется на аспекты, относящиеся к установлению личности, в частности, на имя лица, его физическую и психологическую неприкосновенность, на изображение лица (например, постановления ЕСПЧ по делу Бургхартц против Швейцарии от 22 февраля 1994 г., по делу Фон Ганновер (принцесса Ганноверская) против Германии от 24 июня 2004

г., по делу Шюссель против Австрии от 21 февраля 2002 г.)[214].

Применительно к ситуациям, возникающим в ходе проведения выборов в Российской Федерации, необходимо учитывать, что в большинстве случаев такое изображение физического лица в силу подп. 2 ст. 152.1 Гражданского кодекса РФ не является основным объектом использования, поскольку при его помещении в агитационных материалах кандидата основным объектом использования является изображение самого кандидата (кандидатов), их публичной и социально значимой деятельности. Вместе с тем, понятие «основной объект использования» гражданским законодательством не конкретизировано и, фактически, оставляется на усмотрение правоприменителей. Следовательно, в период избирательной кампании не исключены обращения в суд заинтересованных лиц с исками о защите нематериальных благ, перечисленных в ст. 150 ГК РФ, нарушенных в связи с распространением изображений гражданина, полученных без его письменного согласия.

Предвыборная агитация является предметом мониторинга, в первую очередь, избирательных комиссий.

Содержание агитационных материалов кандидатов и избирательных объединений судебного рассмотрения не так часто, и лишь в случаях, когда допускаемые нарушения являются основаниями отказа в регистрации или отмены регистрации кандидата, избирательного объединения, например:

-выпуск и распространение кандидатом (избирательным объединением) агитационных материалов, не оплаченных из избирательного фонда, с использованием денежных средств, превышающих 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда;

-выпуск и распространение агитационных материалов,

нарушающих требования пунктов 1 и 1.1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в том числе агитационных материалов, изготовленных с нарушением законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, законодательства о противодействии экстремистской деятельности);

-выпуск и распространение агитационных материалов, содержащих признаки подкупа избирателей;

-выпуск и распространение агитационных материалов, содержащих предвыборную агитацию с использованием преимуществ должностного положения.

В остальных случаях обеспечение законности деятельности субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, организаций СМИ, избирателей) в сфере выпуска и распространения агитационных материалов - обязанность соответствующих избирательных комиссий - избирательной комиссии, организующей выборы и избирательных комиссий, на которые возложены полномочия по регистрации кандидатов (территориальные и окружные избирательные комиссии) (Так, согласно части 3 статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением, в соответствующую избирательную комиссию).

Актуальность правовых позиций избирательных комиссий на данной стадии избирательного процесса и их необходимость в данной сфере общественных отношений велика, учитывая, что:

1. Требования законодательства, устанавливающие правовой режим предвыборной агитации посредством выпуска и

распространения агитационных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов длительное время остаются неизменными;

2. Судебная практика и правовые позиции судов (в том числе Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 г. № 5 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.02.2012 г. № 3) «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») лишь частично затрагивает данную сферу.

В целом, избирательные комиссии согласно пункту 2 статьи 20 призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации, осуществлять подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. В целях реализации данной государственной функции избирательные комиссии наделены достаточно широким кругом полномочий. В процессе содействия законному осуществлению предвыборной агитационной деятельности они:

-изучают экземпляры или копии агитационных материалов, поступивших от кандидата (избирательного объединения) на предмет их соответствия требованиям законодательства;

-осуществляют мониторинг средств массовой информации в целях выявления возможных нарушений законодательных правил агитации;

-рассматривают жалобы на нарушения прав граждан при проведении агитации.[215]

Стоит отметить, что достаточно часто избирательные комиссии не мотивируют либо недостаточно мотивируют принятие того или иного решения по спорным ситуациям в сфере информационного обеспечения выборов.

В настоящее время в целях повышения результативности в разрешении спорных ситуаций в сфере информационного обеспечения выборов на уровне избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации созданы и успешно функционируют рабочие группы по информационным спорам.

Анализ решений и постановлений об утверждении положений о рабочих группах, а также их персонального состава показал, что, как правило, более 50% состава представителей - члены избирательных комиссий.

На наш взгляд, привлечение сторонних специалистов (с высшим юридическим образованием, опытом участия в избирательных кампаниях и в разрешении информационных избирательных споров) сможет обеспечить независимое и, в то же время, квалифицированное рассмотрение проблемных вопросов в сфере информационного обеспечения выборов.

Выводы по итогам исследования в рамках раздела:

1. Рекомендовать ЦИК РФ довести до сведения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правовую позицию избирательной комиссии Ивановской области, выраженную в Постановлении от 26 сентября 2007 года №7/54-4 в целях ее применения, выработки собственных актов по решению спорных ситуаций, связанных со сроками предвыборной агитации. Содержание правовой позиции: признавать, независимо от времени изготовления, в период предвыборной кампании, агитационными материалы, которые по формальным критериям носят агитационный характер (за исключением соответствия требованию об оплате из избирательного фонда, и времени изготовления). Последнее в подобных случаях не следует квалифицировать как нарушение законодательства.

2. Рекомендовать ЦИК РФ выработать единый подход относительно разграничения предвыборной агитации и информирования, положив в основу разграничения совокупность преимущественно объективных критериев; представить сформулированные выводы в методических рекомендациях нижестоящим избирательным комиссиям.

3. В целях возможного дальнейшего применения в практике деятельности избирательных комиссий рекомендовать ЦИК РФ вынести на обсуждение следующее положение: при рассмотрении и разрешении спорных ситуаций распространение информации о текущей деятельности кандидата, замещающего государственную или выборную муниципальную должность в ходе агитационного периода необходимо рассматривать в качестве предвыборной агитации этого кандидата.

4. Рекомендовать ЦИК РФ обратиться к субъектам права законодательной инициативы с предложением внесения в Государственную Думу Российской Федерации проекта следующих изменений в Федеральный закон «Об основных избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ: либо отменить норму пункта 2.1 статьи 48 Федерального закона «Об основных избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, либо предусмотреть подобное правило для всех субъектов, участвующих в информационных избирательных правоотношениях.

5. В целях возможного дальнейшего применения в практике деятельности избирательных комиссий рекомендовать ЦИК РФ вынести на обсуждение следующее положение: не следует разграничивать действия кандидата, одновременно являющегося должностным лицом, государственным служащим, муниципальным служащим (и т.д. в соответствии со статьей 40 Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») в ходе избирательной кампании в качестве непосредственно действий кандидата и действий лица при исполнении основных должностных, служебных, трудовых обязанностей. Для целей избирательного законодательства надлежит рассматривать все действия кандидата в ходе избирательной кампании именно как действия, согласующи- еся с обладанием статусом кандидата в выборный орган, на выборную должность.

6. Рекомендовать ЦИК РФ довести до сведения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правовые позиции избирательной комиссии Красноярского края, выраженную в Решении от 2 марта 2012 года № 51/366-6 и избирательной комиссии Белгородской области, выраженную в Постановлении от 27 февраля 2012 года №34/277, в соответствии с которыми материалы предвыборной агитации против всех кандидатов необходимо рассматривать как экстремистские с точки зрения их содержания, для применения, выработки собственных актов по решению спорных ситуаций.

7. Рекомендовать ЦИК РФ обратиться к субъектам права законодательной инициативы с предложением внесения в Государственную Думу Российской Федерации проекта закона, призванного устранить теоретические и прикладные проблемы, связанные с неурегулированностью вопросов осуществления предвыборной агитации с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий (предвыборная агитация в сети «Интернет», агитация с использованием технологий мобильной связи). До момента законодательного урегулирования названных вопросов устранить правовую неопределенность в рассматриваемой сфере и обеспечить единообразное применение избирательными комиссиями законодательства в форме выработки правовых позиций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам предвыборной агитации с использованием технологий сети «Интернет» и мобильной связи. Представить сформулированные выводы в методических рекомендациях нижестоящим избирательным комиссиям.

8. Рекомендовать ЦИК РФ довести до сведения избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правовые позиции избирательной комиссии Амурской области, выраженную в Постановлении от 7 сентября 2013 года № 138/1012-5 и избирательной комиссии Ивановской области, выраженную в Постановление от 30 августа 2013 года № 105/712-5 для применения, выработки собственных актов по решению спорных ситуаций. Содержание вышеназванных правовых позиций: при обнаружении фактов ведения незаконной предвыборной агитации в сети «Интернет» избирательным комиссиям следует, либо направлять самостоятельные требования администрациям сайтов о прекращении распространения материалов, либо обращаться органы внутренних дел, инициируя тем самым принятие ими адекватных правонарушению мер, в том числе мер ответственности.

9. Рекомендовать ЦИК РФ выработать единый подход относительно использования в агитационных материалах:

-изображений детей (лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста),

-изображений физических лиц,

-изображений неопределенного круга лиц.

Представить сформулированные выводы в методических рекомендациях нижестоящим избирательным комиссиям.

10. Рекомендовать ЦИК РФ выработать единый подход относительно выпуска и распространения «совместных» агитационных материалов, в том числе, необходимо определить:

-что является «совместным» агитационным материалом (на одних и тех же выборах, на разных выборах);

-каков правовой режим изготовления и распространения «совместных» агитационным материалом (на одних и тех же выборах, на разных выборах);

-каков порядок и механизмы оплаты «совместных» агитационных материалов;

-каков порядок уведомления избирательной комиссии (избирательных комиссий) субъектами, выпускающими «совместные» агитационные материалы.

Представить сформулированные выводы в методических рекомендациях нижестоящим избирательным комиссиям.

11. Рекомендовать ЦИК РФ довести до сведения нижестоящих избирательных комиссий необходимость формулировать мотивировочную часть решений по спорным ситуациям в сфере информационного обеспечения выборов.

12. В целях обеспечения независимого и, в то же время, квалифицированного рассмотрения проблемных вопросов в сфере информационного обеспечения выборов рекомендовать ЦИК РФ довести до сведения нижестоящих избирательных комиссий необходимость привлекать к участию в рабочих группах по рассмотрению и разрешению информационных споров, созданных при комиссиях, сторонних специалистов с высшим юридическим образованием, опытом участия в избирательных кампаниях и в разрешении информационных избирательных споров.

13. Рекомендовать ЦИК РФ выработать единые критерии деятельности избирательных комиссий при рассмотрении заявлений, обращений и жалоб на выпуск и распространение незаконных агитационных материалов, в том числе по вопросу предмета доказывания по данной категории дел. Представить сформулированные выводы в методических рекомендациях нижестоящим избирательным комиссиям.