Глава 6. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО ВОПРОСАМ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ
Выборы - мероприятие, требующее финансовых затрат. Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета) в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета.
Особое внимание законодательство о выборах уделяет вопросам финансирования избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений. Практика проведения выборов показывает, что наличие необходимого количества денежных средств на проведение избирательной кампании является важным условием эффективности участия кандидата или избирательного объединения в выборах. В этой связи законодатель, с одной стороны, определяет жесткие правила финансирования избирательных кампаний участников, с другой стороны, устанавливает строгую ответственность за их нарушение (вплоть до отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов (подпункт «а» пункта 2 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Целью установления ограничений финансирования избирательных кампаний является обеспечение равенства кандидатов, предотвращение зависимости результатов выборов от материального состояния кандидатов и избирательных объединений, устранение прямого влияния на волеизъявление избирателей посредством материальных ресурсов (подкупа избирателей).
Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для финансирования своей избирательной кампании кандидаты, обязаны создавать собственные избирательные фонды в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией; избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании также обязаны создавать избирательные фонды, но после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам соответствующими избирательными комиссиями.
Законом четко регламентирован перечень источников, из которых формируются средства фондов:
а) собственные средства кандидата, избирательного объединения;
б) средства выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
в) добровольные пожертвования граждан;
г) добровольные пожертвования юридических лиц;
д) средства, выделенные кандидату, избирательному объединению соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.
Средства избирательных фондов имеют целевое назначение и, согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», могут использоваться на:
а) финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;
б) предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;
в) оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании.
Для обеспечения соблюдения целевой направленности расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации создаются контрольно-ревизионные службы.
В целях единообразия в деятельности контрольно-ревизионных управлений при избирательных комиссия субъектов Российской Федерации ЦИК России еще в 2006 году были разработаны и утверждены Постановлением от 27.03.2006 174/1121-4 «Методические рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе»[143]; а в 2007 году - «Примерное положение о контрольно-ревизионной службе при избирательной комиссии субъекта Российской Федерации»[144].
Правовые позиции избирательных комиссий на разных стадиях избирательного процесса призваны устранять правовую неопределенность в определенной сфере общественных отношений, затрагивающих деятельность избирательных комиссий, их взаимодействие с другими субъектами избирательного процесса, обеспечивать единообразное применение действующего законодательства о выборах. Вместе с тем, в ряде случаев, правовые позиции избирательных комиссий могут быть ошибочными и нуждаться в корректировке. Это утверждение в полной мере можно отнести к некоторым позициям по вопросам финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений.
Так, решением Избирательной комиссии Приморского края от 02.08.2011 г. № 950/184 «Об утверждении Порядка открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Приморского края, а также в органы местного самоуправления на территории Приморского края»[145] утвержден названный Порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений.
В указанном документе наличествует раздел 2 «Ведение специального избирательного счета», посвященный, в том числе, вопросам внесения добровольных пожертвований юридических лиц. В пункте 2.4 раздела 2 Порядка открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Приморского края, а также в органы местного самоуправления на территории Приморского края сформулирована правовая позиция избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (избирательной комиссии Приморского края), касающаяся порядка заполнения платежного поручения при внесении добровольного пожертвования юридическим лицом, где указано следующее: «Платежные поручения на перечисление добровольных пожертвований на специальный избирательный счет заполняются юридическими лицами в соответствии с требованиями нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления безналичных расчетов с учетом следующего: в поле «Назначение платежа» указываются слово «пожертвование», дата регистрации юридического лица, идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты и отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 6 статьи 58 Федерального закона. В качестве отметки об отсутствии ограничений, используется следующая запись: «Ограничения, предусмотренные пунктом 6 статьи 58 ФЗ от 12.06.2002г. №67-ФЗ, отсутствуют», допускается сокращение «Отс.огр.».Полагаем, что данная правовая позиция избирательной комиссии является ненадлежащей и противоречащей требованиям действующего избирательного законодательства Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (Приморского края), а также требованиям нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления безналичных расчетов, поскольку:
В соответствии с пунктом 8 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21.07.2005 г.
N° 93-ФЗ) при внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения о нем: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 6 настоящей статьи.Аналогичным образом регулирует деятельность юридических лиц при внесении добровольных пожертвований и законодательство субъекта Российской Федерации - Приморского края. Так, согласно части 9 статьи 66 Избирательного кодекса Приморского края, при внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения о нем: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 6 статьи 58 Федерального закона, частью 7 настоящей статьи.
Таким образом, и федеральный закон и закон данного субъекта Российской Федерации требует указания сведений, идентифицирующих юридическое лицо - жертвователя (идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты) в тексте платежного документа - платежного поручения, на основании которого осуществляется в безналичном порядке перечисление средств на специальный избирательный счет кандидата (избирательного объединения).
Разъяснения же избирательной комиссии Приморского края, изложенные в пункте 2.4 Порядка открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Приморского края, а также в органы местного самоуправления на территории Приморского края (утвержденного решением Избирательной комиссии Приморского края от 02.08.2011 г. № 950/184) требуют указания данных сведений не просто в тексте платежного поручения, а в реквизитах платежного поручения - поле «Назначение платежа», что является необоснованным.
Нормативными правовыми актами Центрального банка Российской Федерации урегулирован порядок осуществления безналичных расчетов, который применяется и в целях внесения добровольных пожертвований юридических лиц, в том числе, и при проведении выборов, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом.
Так, Приложением № 2 к Положению о правилах осуществления перевода денежных средств (утв. Банком России 19.06.2012 г. № 383-П (с изменениями от 15.07.2013 г.)[146] типовой шаблон бланка платежного поручения (форма 0401060). Данная форма платежного поручения используется, в том числе, для безналичных расчетов, связанных с внесением добровольных пожертвований в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, на выборные должности государственной власти и местного самоуправления. Названный типовой шаблон бланка платежного поручения (форма 0401060), утвержденный Приложением 2 к Положению Банка России «О правилах осуществления перевода денежных средств» от 19 июня 2012 г. № 383-П, предусматривает соответствующие поля (графы) для указания реквизитов плательщика и получателя (такие, как ИНН, КПП, «Плательщик», «Банк плательщика», «Получатель», «Банк получателя»), суммы перечисляемых денежных средств («Сумма»), а так же «Назначение платежа».
Пункт 8 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», часть 9 статьи 66 Избирательного кодекса Приморского края при внесении добровольного пожертвования юридическим лицом требует обязательного указания в платежном поручении сведений, идентифицирующих юридическое лицо - плательщика, а именно:
-идентификационный номер налогоплательщика (ИНН),
-наименование юридического лица - жертвователя,
-дата регистрации данного юридического лица, -банковские реквизиты плательщика,
-отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных законом (и препятствующих внесению добровольного пожертвования юридическим лицом).
При этом и федеральное и региональное законодательство требует обязательного указания данных сведений в платежном поручении. В платежном поручении формы 0401060 для указанных сведений (кроме даты регистрации юридического лица и отметки об отсутствии ограничений) имеются соответствующие поля для заполнения (строки, графы, разделы).
То есть ни Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ни Избирательный кодекс Приморского края не требуют указания данных сведений (наименования юридического лица - жертвователя, ИНН и банковских реквизитах) в поле «Назначение платежа», поскольку для их указания в платежном поручении формы 0401060 имеются соответствующие, предусмотренные данной формой поля для заполнения. В поле «Назначение платежа» платежного поручения, таким образом, должны указываться (в обязательном порядке) лишь дата регистрации юридического лица и отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных законом, поскольку для указания этих сведений в форме 0401060 отсутствуют специально предусмотренные поля для заполнения.
Таким образом, содержащееся в пункте 2.4 Порядка открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Приморского края, а также в органы местного самоуправления на территории Приморского края (утвержденном решением Избирательной комиссии Приморского края от 02.08.2011 г. № 950/184) разъяснения, требующие указания всех предусмотренных законодательством сведений о юридическом лице в поле «Назначение платежа» являются необоснованными.
Предусмотренное разъяснениями указание всех данных реквизитов в поле «Назначение платежа» является неоправданным дублированием уже указанной информации и создает необоснованные препятствия для правоприменителей: кандидатов, избирательных объединений, юридических лиц, желающих внести добровольное пожертвование в соответствующие избирательные фонды кандидатов (избирательных объединений).
Более того, данные разъяснения и с практической точки зрения не реализуемы, так как указание в поле «Назначение платежа» такого объема сведений попросту невозможно. В соответствии с Приложением 11 к Положению Банка России «О правилах осуществления перевода денежных средств» от 19 июня 2012 г. № 383-П (с изменениями, внесенными Указанием Банка России от 15.07.2013 г. № 3025-У) предусмотрено максимальное количество символов в реквизитах платежного поручения, инкассового поручения, платежного требования, платежного ордера, составляемых в электронном виде. Названным нормативным актом (строка 24) предусмотрено, что максимальное количество символов в реквизите «Назначение платежа» платежного поручения составляет 210 символов.
Если руководствоваться вышеуказанными разъяснениями Избирательной комиссии Приморского края, то поле «Назначение платежа» платежного поручения о внесении добровольного пожертвования юридическим лицом, например, на выборах Главы Дальнегорского городского округа, назначенных на 17 ноября 2013 года, должно выглядеть следующим образом и содержать следующую информацию (для примера приведены реальные реквизиты организации- жертвователя):
«Пожертвование ООО «КайлаССтроЙ», дата регистрации 29.08.2011 ИНН 2539116915. Р/с 40702810300100003862 в ОАО СКБ Приморья «ПримСоцБанк» г. Владивосток БИК 040507803 К/с 30101810200000000803 Отс. огр., предусмотренные п. 6 ст. 58 ФЗ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ. Без налога (НДС)».
Нетрудно подсчитать, что указанная информация (даже с предлагаемыми разъяснениями сокращениями «отс. огр.» занимает намного больше предельных 210 символов в поле «Назначение платежа» и ни один банк не сможет провести безналичный платеж и зачислить требуемую сумму на специальный избирательный счет кандидата. Такое неоправданное дублирование реквизитов юридического лица - жертвователя в платежном документе лишено смысла и затрудняет реализацию избирательных прав субъектов избирательного процесса на стадии финансирования избирательной кампании, поскольку делает фактически невозможным правильное внесение добровольных пожертвований юридическими лицами и их получение кандидатами (избирательными объединениями), затрудняя, тем самым, финансирование избирательной кампании кандидатов (избирательных объединений) при проведении региональных и муниципальных выборов в рассматриваемом субъекте Российской Федерации.
В то же время, если руководствоваться исключительно требованиями пункта 8 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частью 9 статьи 66 Избирательного кодекса Приморского края (в их буквальном толковании), то поле «Назначение платежа» в предлагаемом практическом примере должно выглядеть следующим образом:
«Добровольное пожертвование юридического лица, дата регистрации 29.08.2011 .Отс. огр., предусмотренные п. 6 ст. 58 ФЗ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ. Без налога (НДС)».
И учитывая, что в остальных полях платежного поручения (формы 0401060) указаны остальные требуемые законом реквизиты организации-жертвователя (наименование юридического лица, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), банковские реквизиты), требования действующего законодательства о выборах к внесению добровольных пожертвований юридическими лицами будут выполнены в полном объеме. Аналогично, при таком подходе к заполнению платежного поручения не будут нарушены и требования Банка России, касающиеся осуществления безналичных расчетов и заполнения платежных документов.
Полагаем, что в описанном случае правовая позиция избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - Избирательной комиссии Приморского края - нуждается в безотлагательной корректировке, поскольку данные разъяснения распространяются на все виды выборов, проводимые в Приморском крае, и создают неоправданные препятствия как юридическим лицам - жертвователям, так и получателям добровольных пожертвований (кандидатам, избирательным объединениям), пополняющим свои избирательные фонды за счет пожертвований юридических лиц.
Вопросы, связанные с финансированием мероприятий предвыборной агитации, нашли свое отражение в разделе, посвященном информационному обеспечению выборов.
WAY/47A1C39B-FA6A-4CA2-8F2E-3C5ED97FB39F.html