Глава 5. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО ВОПРОСАМ ВЫДВИЖЕНИЯ И РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ

Стадия выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), бесспорно, является центральной стадией для субъектов избирательного процесса: кандидатов и избирательных объединений (политических партий, их региональных и местных отделений, а на муниципальных выборах, проводимых по пропорциональной или смешанной избирательным системам - иных общественных объединений, уставы которых предусматривают право участвовать в выборах).

На стадии выдвижения и регистрации кандидатов вопросы в сфере правоприменительной деятельности субъектов избирательного процесса возникают, в основном, в контексте оснований отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов, исключением кандидатов из заверенного списка кандидатов.

К таким основаниям федеральное законодательство о выборах относит, в том числе, следующие самые распространенные нарушения:

І.Отсутствие у кандидата пассивного избирательного права.

2.Отсутствие документов, необходимых для выдвижения и регистрации кандидата (списка кандидатов).

3.Отсутствие в документах, представленных для выдвижения кандидата, сведений, требуемых в соответствии с законом.

4. Нарушение требований закона к оформлению документов.

5. Нарушение порядка выдвижения кандидата политической партией (для кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением - партией, региональным отделением политической партии, местным отделением политической партии), общественным объединением (на муниципальных выборах).

Именно правовые позиции избирательных комиссий (наряду с судебной практикой судов общей юрисдикции) могут способствовать установлению единых «правил игры», единого правового поля и унифицированной правоприменительной деятельности, исключающей произвольное толкование и применение норм законодательства о выборах, обеспечивающей реализацию принципа юридического равенства кандидатов и избирательных объединений.

Отсутствие у кандидата пассивного избирательного права

Действующее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о выборах связывает ограничения пассивного избирательного права (права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления) с двумя основными обстоятельствами: гражданством и судимостью.

Отсутствие гражданства Российской Федерации, наличие гражданства иностранного государства свидетельствуют об отсутствии у лица пассивного избирательного права (согласно требованиям статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В практике деятельности избирательных комиссий в сфере организации и проведения выборов большую сложность представляет получение документальных доказательств, подтверждающих указанные сведения (например, о наличии гражданства иностранного государства), что в условиях сокращенных сроков проведения проверки документов кандидатов избирательными комиссиями зачастую становится невозможным.

В сфере правоотношений, связанных с гражданством, необходимо принимать во внимание правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[121], в соответствии с которым: «Исходя из положений статьи 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г.

Российской Федерации от 8 июля 1997 г. №828, с последующими изменениями), не означают прекращение гражданства Российской Федерации и утрату избирательных прав и права на участие в референдуме».

Таким образом, в рассматриваемой сфере дополнительное регулирующее воздействие правовых позиций избирательных комиссий не требуется, ввиду наличия правовой определенности в толковании применении указанных норм законодательства о выборах.

В сфере правоотношений, связанных с судимостью кандидата как основанием отсутствия пассивного избирательного права, необходимо учитывать, что с 2012 года изменились подходы федерального и регионального законодателя к правовому регулированию данного вопроса[122]. Был расширен круг лиц, не обладающих пассивным избирательным правом, за счет включения в него граждан, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, признаваемых таковыми действующим уголовным законодательством (пп. «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ред.

Вопросы применения и толкования норм подпункта «а» пункта 24 статьи 38 Федерального закона № 67-ФЗ (отсутствие пассивного избирательного права как основание отказа в регистрации кандидата) во взаимосвязи с положениями подпункта «а» пункта 3.2 статьи 4 названного Федерального закона, уже явились предметом рассмотрения судов при проведении выборов. Так, апелляционным определением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 13.10.2012 г. по делу № 33-3659/12[124] была подтверждена законность решения суда первой инстанции об удовлетворении заявления избирательной комиссии муниципального образования (МО) «Кыллахский наслег» Республики Саха-Якутия об отмене регистрации кандидата, имеющего снятую и погашенную судимость за совершение тяжкого преступления. Как усматривается из мотивировочной части названного апелляционного определения, избирательная комиссия была не осведомлена об указанных обстоятельствах (наличии судимости) до завершения проверки сведений о кандидате, а сам кандидат при подаче заявления о согласии баллотироваться на выборную должность не указал, что был когда-то судим.

Однако, в соответствии с пунктом 2.1 статьи 33 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в заявлении о согласии баллотироваться обязательно указываются сведения о судимости только в случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости. Кандидат, чья регистрация оспаривалась в суде, ссылался как на доказательство, на справку об отсутствии судимости, но суды при рассмотрении данного дела обоснованно не согласились с доводами кандидата, поскольку справка об отсутствии судимости не свидетельствует о том, что гражданин не был когда-либо судим, в том числе, за тяжкие и особо тяжкие преступления.

В сложившихся условиях на уровне избирательных комиссий было бы нелишне урегулировать изменившийся порядок проведения проверки избирательной комиссией, организующей выборы, сведений о судимости кандидата, а именно:

1. Рекомендовать форму запроса избирательной комиссии в территориальное подразделение МВД РФ (с формулировкой, исключающей двузначное толкование и обеспечивающей полноту проводимой проверки, обоснованность её выводов и надлежащее документальное подтверждение сведений о наличии у кандидата судимости за совершение тяжкого либо особо тяжкого преступления).

2. Установить порядок действий избирательной комиссии после получения сведений о наличии у кандидата (в том числе кандидата, включенного в список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением) судимости за тяжкие или особо тяжкие преступления, включая:

-порядок и сроки проведения заседания избирательной комиссии по указанному вопросу;

-порядок обращения в суд с заявлением об отмене регистрации такого кандидата (исключении кандидата из заверенного списка кандидатов);

-порядок информирования других субъектов избиратель- ного процесса об обстоятельствах, связанных с судимостью кандидата.

3. Установить порядок действий избирательной комиссии после принятия судом решения об отмене регистрации кандидата (включая действия, касающиеся внесения изменений в текст избирательного бюллетеня либо повторное изготовление избирательных бюллетеней).

Некоторые избирательные комиссии, организующие выборы, уже выработали определенный алгоритм действий и принятия решений в таких обстоятельствах. Например, избирательная комиссия муниципального образования «город Екатеринбург» (выступавшая в качестве избирательной комиссии, организующей выборы депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва, назначенные на 08 сентября 2013 года), после принятия судами первой инстанции

02.09.2013 г. решений об отмене регистрации кандидатов Шилова В.А. (включенного в зарегистрированный список кандидатов, выдвинутый Свердловским региональным отделением РОДП «ЯБЛОКО») и Полушина С.Н. (включенного в зарегистрированный список кандидатов, выдвинутый Региональным отделением Политической партии «Альянс Зеленых - Народная партия» в Свердловской области), Постановлениями от 07.09.2013 г. № 32/371 «О Шилове Викторе Александровиче»[125] и от 07.09.2013 г. № 32/370 «О Полушине Сергее Николаевиче»[126] постановила считать указанных лиц (в случае вступления в силу решения суда первой инстанции) утратившими статус зарегистрированных кандидатов на данных выборах, и поручила Председателю избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» Захарову И.В. в случае вступления в законную силу решений судов первой инстанции предложить участковым избирательным комиссиям осуществить вычеркивание сведений о кандидатах из текста избирательного бюллетеня и из информационного плаката об избирательных объединениях, направив соответствующее письмо в нижестоящую избирательную комиссию (ТИК).

Можно долго рассуждать о правомерности подобных решений избирательной комиссии, организующей выборы, но в сложившейся фактической ситуации, когда решение суда первой инстанции накануне выборов еще не вступило в законную силу и не было обжаловано, избирательная комиссия должна была предпринимать определенные действия, направленные на обеспечение реализации избирательных прав граждан и исключение из избирательного процесса лиц, не обладающих пассивным избирательным правом.

Необходимо также отметить, что в рассматриваемых примерах, связанных с выборами депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва, избирательные объединения, выдвигающие такого рода кандидатов, могли действовать вполне добросовестно, поскольку у них отсутствуют юридические возможности проверки сведений о кандидатах на стадии подготовки к выдвижению, сбора документов и проведения партийных мероприятий по выдвижению списков кандидатов. Избирательные объединения не являются субъектами, уполномоченными законом направлять и получать запросы в органы МВД о судимости потенциальных кандидатов, а справка об отсутствии судимости (особой формы, подтверждающая наличие у кандидатов пассивного избирательного права) не является документом, необходимым для выдвижения кандидата (списка кандидатов).

Таким образом, в ситуации изменения избирательного законодательства именно избирательные комиссии первыми реагируют на такие изменения и первыми сталкиваются с множеством проблем, порожденных несовершенством принимаемых нормативных правовых актов и отсутствием правоприменительной практики. В таких условиях именно правовые позиции избирательных комиссий должны предотвратить нарушения законодательства о выборах субъектами избирательного процесса (кандидатами, избирательными объединениями и др.) и направить в законное русло правоприменительную практику.

Отсутствие документов, необходимых для выдвижения или регистрации кандидата (списка кандидатов)

Необходимость правовых позиций избирательных комиссий в рассматриваемой сфере общественных отношений возникает, зачастую, в ситуации, когда региональный законодатель устанавливает дополнительные (по сравнению с нормами федерального законодательства о выборах) требования, касающиеся количества и вида документов, необходимых для выдвижения и (или) регистрации кандидатов.

Например, в соответствии с требованиями подпунктов 1-4 пункта 1 статьи 51 Избирательного кодекса Свердловской области[127] регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании традиционно предоставляемых в избирательную комиссию документов (заявления о согласии баллотироваться, копии паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, копии документа об образовании, документа с основного места работы или службы либо документа, подтверждающего сведения о роде занятий, сведений об имуществе и доходах кандидата), а также после одновременного представления ряда документов, среди которых предусмотрены сведения об изменениях в данных о кандидате, кандидатах из списка кандидатов (либо сведения об изменениях в списке кандидатов, произошедших после его заверения), ранее представленных в избирательную комиссию. Данный документ - сведения об изменениях в данных о кандидате является новеллой регионального законодательства и предусмотрен в качестве обязательного документа, необходимого для регистрации кандидата. Его форма была утверждена Постановлением избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» от

17.05.2013 г. № 5/8 «О порядке выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов в депутаты Екатеринбургской городской Думы шестого созыва»[128].

Применительно к указанному документу при проведении выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва (назначенных на 8 сентября 2013 года) не единожды возникала правовая неопределенность в применении норм регионального избирательного законодательства - Избирательного кодекса Свердловской области. Из содержания Избирательного кодекса Свердловской области и вышеназванного Постановления избирательной комиссии, организующей выборы, не усматривается, необходимо ли предоставлять сведения об изменениях в данных кандидатам (избирательным объединениям) в случае отсутствия изменений в сведениях о кандидате (кандидатах, включенных в список кандидатов), а также в случае отсутствия изменений в списке кандидатов, произошедших после его заверения избирательной комиссией. При этом форма документа, утвержденная избирательной комиссией муниципального образования «город Екатеринбург», предполагала указание сведений об изменении данных лишь при их наличии. Правовые позиции избирательных комиссий на данный счет, к сожалению, не были сформулированы. Неопределенность состояла и в том, будет ли считаться непредоставление документа об отсутствии изменений в сведениях о кандидате (кандидатах из списка) отсутствием документа по смыслу положений подпункта «в» пункта 24 и подпункта «б» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и являться основанием отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов).

ЦИК России своим Постановлением от 23 марта 2007 года №203/1272-4 утвердил Разъяснения порядка применения пункта 11, подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях...». В абзаце 4 части 1 указанного Разъяснения содержится интересная правовая норма: кандидат, избирательное объединение не вправе дополнительно представлять документы, необходимые для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, списка кандидатов, если они не были представлены ранее в сроки, установленные законом соответственно для уведомления о выдвижении и для регистрации кандидата, списка кандидатов[129].

Казалось бы, вполне логичная норма: есть установленные законом сроки для выдвижения и регистрации кандидата, значит, необходимо в эти сроки представлять требуемые документы. Иное может привести к нарушению принципа равенства кандидатов. Но при прочих равных условиях эта норма может препятствовать реализации избирательной гарантии, закрепленной в пункте 11 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях.».

Такой казус произошел в Иволгинском районе Республики Бурятия на выборах главы в 2011 году. 7 октября 2011 года постановлением Избирательной комиссии МО «Иволгин- ский район» Республики Бурятия назначены досрочные выборы главы МО «Иволгинский район» Республики Бурятия на 4 декабря 2011 года. Согласно пункту 5 статьи 21 Закона Республики Бурятия «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия»[130] выдвижение кандидатов начинается со дня, следующего за днем официального опубликования (обнародования) решения о назначении выборов главы муниципального образования, и заканчивается не позднее чем через 30 дней после официального опубликования (обнародования) решения о назначении выборов в 18 часов по местному времени. Но с учетом проведения досрочных выборов, в соответствии с пунктом 7 статьи 10 ФЗ «Об основных гарантиях...», все избирательные сроки сокращены на одну треть, поэтому срок для выдвижения заканчивался не позднее чем через 20 дней после официального опубликования (обнародования) решения о назначении выборов в 18 часов по местному времени.

Исходя из изложенного, срок для выдвижения кандидатов на должность главы МО «Иволгинский район» Республики Бурятия заканчивался 28 октября 2011 года. 28 октября 2011 года заявитель Ж.В. Цыренжапов обратился в Избирательную комиссию МО «Иволгинский район» Республики Бурятия и представил документы для выдвижения, предусмотренные пунктами 2 и 3 статьи 33 ФЗ «Об основных гарантиях...», пунктами 5, 8 и 9 статьи 24 Закона Республики Бурятия «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия». При проверке документов, представленных Ж.В. Цыренжаповым для уведомления о выдвижении, Избирательная комиссия МО «Иволгинский район» Республики Бурятия выявила отсутствие одного документа - решения о создании избирательного объединения, не являющегося юридическим лицом.

Действительно, в силу подпункта 1 пункта 9 статьи 24 Закона Республики Бурятия «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия» уполномоченный представитель избирательного объединения представляет копию документа, подтверждающего факт внесения записи об избирательном объединении в единый государственный реестр юридических лиц, выданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений, удостоверенную руководителем политической партии, ее регионального отделения либо руководителем иного общественного объединения, его регионального отделения, а если избирательное объединение не является юридическим лицом, также решение о его создании. Заявитель Ж.В. Цы- ренжапов был выдвинут Иволгинским местным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия», не являющимся юридическим лицом, поэтому на уполномоченного представителя Иволгинского местного отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» возлагалась обязанность представить решение о создании Иволгинского местного отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия». Исходя из пункта 1.1 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях...», руководствуясь частью 3 Разъяснения Центральной избирательной комиссии, Избирательная комиссия МО «Иволгинский район» РБ известила 2 ноября 2011 года заявителя Ж.В. Цыренжапова и уполномоченного представителя Иволгинского местного отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» о выявленных недостатках, а именно об отсутствии решения о создании Иволгинского местного отделения Партии «Единая Россия» на день выдвижения кандидатуры на должность главы 28.10.2011 г. 2 ноября 2011 года уполномоченный представитель Иволгинского местного отделения Партии «Единая Россия» представил в Избирательную комиссию МО «Иволгинский район» Республики Бурятия решение о создании Иволгинского местного отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия». 5 ноября 2011 года состоялось заседание Избирательной комиссии МО «Ивол- гинский район» Республики Бурятия, на котором принято решение об отказе в регистрации кандидата на должность главы МО «Иволгинский район» Цыренжапова Ж.В., оформленное в виде Постановления.

Свое решение Избирательная комиссия МО «Иволгин- ский район» Республики Бурятия мотивировала тем, что согласно Разъяснению Центральной избирательной комиссии отсутствие среди документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата, является согласно подпункту «в» пункта 24, подпункту «б» пункта 25, подпункту «ж» пункта 26 статьи 38 Федерального закона основанием для отказа в регистрации кандидата. Кандидат, избирательное объединение не вправе дополнительно представлять документы, необходимые для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, если они не были представлены ранее в сроки, установленные законом соответственно для уведомления о выдвижении и для регистрации кандидата.

В соответствии с указанным Разъяснением кандидат, избирательное объединение вправе уточнять и дополнять сведения (кандидат - о себе, избирательное объединение - о выдвинутом им кандидате), содержащиеся в представленных документах, либо исправлять недостатки в оформлении документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, иным законом для уведомления избирательной комиссии о выдвижении и для регистрации кандидата, за исключением подписных листов, вплоть до замены документов, оформленных с нарушением требований Федерального закона, иного закона. Таким образом, замена представленного документа возможна только в случае, если данный документ оформлен с нарушением требований Федерального закона, иного закона. Пунктами 6 и 7 статьи 24 Закона Республики Бурятия установлены требования, предъявляемые к решению о выдвижении кандидата избирательным объединением. Представленное решение Местного Политсовета Ивол- гинского местного отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» соответствует указанным требованиям, в связи с чем оснований для его замены не усматривается. То есть, уполномоченным представителем Иволгинско- го местного отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» фактически представлен новый документ (решение о создании Местного отделения), который не был своевременно представлен в Избирательную комиссию МО «Иволгинский район» в установленный законом срок. Непредставление указанного документа в установленный законом срок является основанием для отказа в регистрации кандидата согласно подпункту «в» пункта 24 статьи 38 Федерального закона и подпункту «в» пункта 20 статьи 26 Закона Республики Бурятия.

Из мотивировочной части Постановления Избирательной комиссии МО «Иволгинский район» Республики Бурятия со ссылкой на абзац 4 части 1 Разъяснения Центральной избирательной комиссии следует, что кандидат (избирательное объединение) действительно не могут представлять недостающие документы после установленного срока (либо для выдвижения, либо для регистрации), так как их отсутствие не является отсутствием или неполнотой сведений о кандидате[131].

По смыслу указанных норм вместе со значением, придаваемым ему правоприменительной практикой, кандидат (избирательное объединение) не вправе представлять недостающие документы после установленного (либо для выдвижения, либо для регистрации) срока, но избирательная комиссия в любом случае, в соответствии с частью 1.1 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и Разъяснением Центральной избирательной комиссии, обязана уведомить кандидата (избирательное объединение) об отсутствии недостающих документов.

Также отметим, что применение или неприменение избирательной гарантии, закрепленной в пункте 1.1 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» зависит от применения или неприменения Разъяснения Центральной избирательной комиссии. Это, при прочих равных условиях, нарушает принцип равенства кандидатов, закрепленный в части 1 статьи 39 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

Так, например, срок для выдвижения заканчивается 28 октября 2011 года. Один из кандидатов 15 октября 2011 года представляет в Избирательную комиссию документы для регистрации, среди которых отсутствует решение о создании избирательного объединения. Избирательная комиссия 22 октября 2011 года выявила отсутствие указанного решения и направила кандидату соответствующее уведомление. Кандидат, получив уведомление, дополнительно представляет 23 октября 2011 года в Избирательную комиссию указанное решение. Избирательная комиссия в этом случае не имеет права отказывать в регистрации такому кандидату, так как срок для выдвижения заканчивается 28 октября 2011 года, поэтому регистрирует его. Другой кандидат представляет 28 октября 2011 года в Избирательную комиссию документы, среди которых также отсутствует решение о создании избирательного объединения. Избирательная комиссия 2 ноября 2011 года выявляет отсутствие указанного решения и направляет кандидату соответствующее уведомление. Кандидат, получив уведомление, дополнительно представляет 2 ноября 2011 года в Избирательную комиссию указанное решение. Однако Избирательная комиссия отказывает в регистрации такому кандидату, ссылаясь на абзац 4 части 1 Разъяснения Центральной избирательной комиссии, так как кандидат не вправе дополнительно представлять документы, необходимые для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, если они не были представлены ранее в сроки, установленные законом соответственно для уведомления о выдвижении и для регистрации кандидата. В результате такого казуса происходит нарушение принципа равенства кандидатов, сопряженное с невозможностью применения избирательной гарантии связанное с отдельными положениями Разъяснения ЦИК России.

Судебная практика богата случаями, когда кандидаты, которым отказывали в регистрации, обжаловали действия избирательной комиссии. Или наоборот, зарегистрированные кандидаты оспаривали регистрацию соперников. Политический момент здесь вполне ясен: нет зарегистрированного кандидата - нет политического соперника.

Правовому анализу необходимо подвергнуть судебные решения, принимаемые по заявлениям на нарушение избирательных прав, а именно, об обжаловании решений избирательных комиссий о регистрации или об отказе в регистрации по указанным основаниям.

Практика применения судами п.11 ст.38 ФЗ «Об основных гарантиях...»

Итак, ФЗ «Об основных гарантиях.» устанавливает перечень документов, представляемых в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата. К ним относятся письменное заявление кандидата о согласии баллотироваться, копии паспорта, документа об образовании, основном месте работы (или службы), о занимаемой должности, сведения о размерах и источнике дохода, имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах. Этот перечень открытый, дополнительные виды документов могут устанавливаться специальными федеральными законами или законами субъектов РФ. Например, в Республике Бурятия Законом «О выборах главы муниципального образования в Республике Бурятия» предусматривается в случае выдвижения кандидата избирательным объединением представление копии документа, подтверждающего факт внесения записи об избирательном объединении в Единый государственный реестр юридических лиц, а если избирательное объединение не является юридическим лицом, также копии решения о его создании, копии устава политической партии. Позже кандидат для регистрации представляет подписные листы, протокол об итогах сбора подписей, список лиц-сборщиков подписей (или решение политической партии о выдвижении кандидата), заявление о регистрации, сведения об изменениях в ранее поданных документах, первый финансовый отчет.

Как видно, документов много. К некоторым из них законом предъявляются особенные требования, например, к письменному заявлению о согласии баллотироваться или к сведениям о размерах и источнике доходов. Даже искушенному в избирательном процессе юристу достаточно сложно учесть все нюансы этого документооборота, и иногда получается так, что либо представлены не все требуемые документы, либо они составлены с нарушением требований, предъявляемых к их оформлению. В таких случаях законом закреплена специальная гарантия, позволяющая кандидату или избирательному объединению при выявлении неполноты сведений или несоблюдения требований закона к оформлению документов исправить допущенные нарушения не позднее, чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации. При этом кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона.

В правоприменительное практике неоднозначно толкуется понятие «неполнота сведений». Что это? Отсутствие сведений в документе или непредставление какого-либо документа? Неоднозначность толкования, в одних случаях, означает возможность применить кандидату избирательную гарантию и устранить неполноту сведений, в других же - нет, что ведет к отказу в регистрации (либо ее отмене) по рассмотренным выше основаниям. Причем невозможность устранения неполноты сведений, выразившейся в непредставлении какого-либо документа, связана (как указывалось ранее) с Постановлением Центральной избирательной комиссии от 23 марта 2007 года №203/1272-4, утвердившим Разъяснения порядка применения пункта 11, подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях...».

Отметим, что указанное положение Разъяснения ЦИК России прямо не говорит о том, что отсутствие документа не является неполнотой в сведениях о кандидате.

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 4 февраля 2008 года выработал правовую позицию, согласно которой кандидату не предоставляется право дополнительно внести документы, не поданные своевременно для регистрации его в качестве кандидата в депутаты (дело №°49-Г08-3). При этом суд отклонил как несоответствующий закону довод заявителя о том, что отсутствие документа, подтверждающего сведения о месте работы, занимаемой должности или рода занятий, относится к неполноте сведений. Интересна мотивация отклонения данного довода судом: «...поскольку в п.24 ст.38 Федерального закона №67-ФЗ и п.6 ст.51 «Кодекса Республики Башкортостан о выборах» в качестве самостоятельных оснований для отказа в регистрации кандидата делается ссылка на отсутствие этих документов (п.п. «в» п.24 ст.38 ФЗ, п.п. 3 п.6 ст.51 Кодекса РБ) и отсутствие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации, в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата каких-либо сведений, предусмотренных пунктами 2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона, иным законом. В данном случае суду необходимо было должным образом мотивировать невозможность применения избирательной гарантии, закрепленной в п.11 ст.38 ФЗ «Об основных гарантиях.», и уже после этого отказывать в удовлетворении жалобы[132].

По другому делу Верховный Суд РФ указал в определении от 11 февраля 2009 года, что отсутствие документа об образовании является неполнотой сведений (дело №1-Г09- 6). Суд проверил довод кассатора, утверждавшего, что пункт 11 статьи 39 ФЗ «Об основных гарантиях.» допускает лишь возможность уточнения и дополнения сведений, содержащихся в представленных в избирательную комиссию, а кандидатом представлен дополнительный документ: аттестат о среднем образовании. Суд не согласился с приведенным доводом, поскольку пункт 11 статьи 38 Федерального закона №67-ФЗ предоставляет кандидату право вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем и представленным в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 33 Федерального закона №67-ФЗ. В процессе рассмотрения дела судом установлено, что с соблюдением срока, предусмотренного подпунктом 11 статьи 38 Федерального закона №67-ФЗ, кандидатом уточнены сведения об образовании[133].

Таким образом, в одном случае отсутствие документа суд посчитал неполнотой сведений, а потому законным ее устранение, в другом - нет, что привело к отказу в регистрации.

Интересно определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 года №784-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова Андрея Григорьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Томской области «О муниципальных выборах в Томской области». Конституционный Суд РФ в п.2.3 указанного определения показал, что пункт 11 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и часть 2.1 статьи 33 Закона Томской области «О муниципальных выборах в Томской области» предусматривают право кандидата в течение срока, определенного в названных нормах, вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, и в иные документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей), а также обязанность избирательной комиссии извещать кандидата о неполноте сведений о кандидате или несоблюдении требований закона к оформлению документов[134].

По своему смыслу данные законоположения, как призванные гарантировать гражданам Российской Федерации реализацию конституционного права на участие в выборах, предполагают право кандидата восполнить недостающие сведения и обязанность избирательной комиссии уведомить его о неполноте представленных сведений, независимо от того, чем обусловлена эта неполнота - недостаточным отражением необходимых сведений в представленных документах или же непредставлением какого-либо документа или документов.

Казалось, правовая позиция Конституционного Суда РФ должна поставить окончательную точку в спорах о том, что относить к неполноте сведений. Но, во-первых, только постановления Конституционного Суда РФ являются общеобязательными, а не определения, а во-вторых, Разъяснения ЦИК России порядка применения пункта 11, подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях...» не оспорены и в настоящий момент являются действующими.

Законодательный пробел, порождающий коллизию правовых позиций судебных органов и избирательных комиссий, переводит рассматриваемую проблему в плоскость общепризнанных норм и принципов международного права.

4 декабря 2011 года наряду с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Республике Бурятия состоялись выборы глав муниципальных районов, в том числе в Иволгинском и Ка- банском. В Кабанском районе были назначены очередные выборы, а в Иволгинском - досрочные.

В Кабанском районе кандидат С.В.Савватеев не представил решение о создании местного отделения политической партии. Такое решение представляется кандидатом вместе с документами для регистрации. Однако избирательная комиссия посчитала данное нарушение несущественным и зарегистрировала С.В. Саватеева в качестве кандидата. Не согласившись с решением избирательной комиссии, другой кандидат Д.А.Башитов обратился в Кабанский районный суд с требованием признать данное решение незаконным и отменить регистрацию кандидата С.В. Саватеева. Суд посчитал, что данные нарушения допущены не самим кандидатом, а выдвинувшим его избирательным объединением - политической партией, так как именно на последнюю возлагалась обязанность представить решение о создании избирательного объединения в районе (решение от 7 ноября 2011 года, дело №2-1028/2011). Поэтому указанное нарушение не может являться основанием для отмены регистрации кандидата С.В.Савватеева и, следовательно, для лишения их пассивного избирательного права быть избранным на должность главы, отмена его регистрации в качестве кандидата была бы необоснованно суровой мерой за нарушения, допущенные не по их вине[135].

Данный вывод суд подтвердил позицией Европейского Суда по правам человека, выраженной им в Постановлении от 11.01.2007 г. по делу «Российская консервативная партия предпринимателей и другие против России» (жалоба №55066/00), где им указано, что отстранение кандидата и избирательного объединения от участия в выборах или лишение права быть избранными не было обусловлено их собственными действиями, они были подвергнуты санкции по причине, не имевшей отношения к их действиям и находившейся вне их контроля, лишение права быть избранными по данному основанию несоразмерно преследуемым законным целям, тем самым допущено нарушение статьи 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 1 и 3 Протокола к Конвенции (пункты 65, 67)[136].

Вывод суда также подтверждается позицией Европейского суда по правам человека, выраженной им в своем Постановлении от 19.07.2007 г. по делу «Краснов и Скуратов против Российской Федерации» (жалобы №17864/04 и 21396/04), согласно которой при ненадлежащем оформлении кандидатом представленных в избирательную комиссию документов задачей властей Российской Федерации было разъяснить применимые требования и, таким образом, четко дать понять заявителю (кандидату Скуратову Ю.И.), как готовить документы. Европейский суд по правам человека пришел к выводу, что решение властей Российской Федерации о лишении заявителя возможности участвовать в выборах в связи с предположительным непредставлением заявителем точной информации о своей занятости и принадлежности к политической партии не имело соответствующих и достаточных оснований и не согласовывалось с неоспоренными фактами, поэтому оно было непропорционально поставленной законной цели, следовательно, имело место нарушение статьи 3 Протокола №1 к Конвенции в отношении Ю.И. Скуратова (пункты 61, 66, 67)[137].

Таким образом, нет оснований для отмены регистрации кандидата Савватеева С.В. Указанные выводы подтвердил суд кассационной инстанции.

В Иволгинском районе ситуация сложилась несколько иначе при неизменности предмета спора. Кандидат Ж.В.Цыренжапов, также как и Савватеев С.В. в Кабанском районе, не представил решение о создании местного отделения политической партии, которое выдвинуло его на выборах. Избирательная комиссия, сославшись на абзац 4 части 1 Разъяснения ЦИК России порядка применения пункта 11, подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях...», отказала в регистрации Ж.В.Цыренжапову в качестве кандидата. Не согласившись с решением избирательной комиссии, Ж.В.Цыренжапов обратился в суд с требованием признать данное решение незаконным. Районный суд постановил решение, аналогичное решению Кабанского районного суда со ссылкой на нормы международного права. Верховный суд Республики Бурятия согласился с доводами суда первой инстанции, при этом добавил, что гарантия, закрепленная в п.11 ст.38 ФЗ «Об основных гарантиях.», предполагает право кандидата восполнить недостающие документы и обязанность избирательной комиссии уведомить кандидата о выявленной неполноте сведений.

Анализируя Постановление Европейского Суда по правам человека от 19.07.2007 г. по делу «Краснов и Скуратов против Российской Федерации», можно заметить, что Европейский Суд вводит новое понятие - «пропорциональность» ответственности за допущенные кандидатом нарушения избирательного законодательства. Европейский Суд указал, что объект и цель Конвенции, являющейся инструментом защиты прав человека, требуют, чтобы положения Конвенции толковались и применялись таким образом, чтобы сделать содержащиеся в них нормы не теоретическими или иллюзорными, а применимыми на практике и эффективными. Право участвовать в выборах в качестве кандидата, гарантированное статьей 3 Протокола №1 к Конвенции и содержащееся в концепции истинно демократического режима, будет иллюзорным, если человека можно в любой момент произвольно лишить этого права. Следовательно, хотя государства действительно располагают широкой свободой усмотрения при установлении - абстрактно - условий для участия кандидата в выборах, принцип эффективности права требует, чтобы вывод о несоблюдении кандидатом на выборы указанных условий отвечал ряду критериев, выработанных для предотвращения вынесения произвольных решений.

В своих внутригосударственных правовых системах Договаривающиеся Стороны подвергают право избирать и право быть избранными ограничениям, которые, в принципе, не запрещаются статьей 3. Государства располагают широкой свободой усмотрения в этом вопросе. Важно, чтобы при этом выставленные государствами условия не ограничили рассматриваемые права в такой степени, чтобы нарушить саму суть этих прав и сделать их неэффективными, что ограничения налагаются с законной целью и что примененные средства не являются непропорциональными.

По нашему мнению, такие суждения Европейского Суда по правам человека чужды для российской правовой системы. Российский правоприменитель реализует норму закона, исходя из ее буквального толкования. Применение принципа пропорциональности при привлечении кандидата к ответственности, по сути, означает введение оценочных суждений. В свою очередь, последние ведут к усмотрению со стороны избирательной комиссии, суда при принятии решения о регистрации или об отказе в регистрации, о признании регистрации или отказа в регистрации законными или незаконными, соответственно.

Позиция о пропорциональности ответственности за нарушение избирательного законодательства прослеживается в определении Верховного Суда РФ от 4 декабря 2001 года (дело №51-Г01-27). По данному делу оспаривались положения Кодекса Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц». Верховный Суд РФ отметил, что существенность нарушений в каждом случае определяется избирательной комиссией либо судом с учетом конкретных обстоятельств спора (в одной ситуации они могут быть расценены как существенные, а при других обстоятельствах эти же нарушения - как несущественные)[138]. Однако решению поднятой в настоящей работе проблемы это никак не поможет, так как проверявшиеся на тот момент акты уже утратили силу или были изменены.

Имплементировать принцип пропорциональности ответственности за допущенные нарушения избирательного законодательства в российскую правовую систему практически невозможно. Для этого необходимо в законе перечислить все возможные случаи нарушений, при этом комбинируя их, и указывать, в каких случаях нарушение является существенным, а в каких - нет, соответственно, в каких случаях допускается регистрация, а в каких - нет. Более того, каждый такой случай должен тщательно анализироваться на соответствие избирательным стандартам, так как наряду с правом быть избранными, у граждан есть другое право - право быть ознакомленными с кандидатом, в том числе, с его доходами, имуществом, уровнем образования, местом работы и занимаемой должностью, судимостью и пр. Если кандидат не представляет такую информацию, значит, он нарушает право граждан на получение объективной информации о нем.

Наряду с Европейской Конвенцией для Российской Федерации существует другой, не менее важный международный договор, специально посвященный международным избирательным стандартам - Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в госу- дарствах-участниках Содружества Независимых Государств (Конвенция СНГ)[139].

Согласно части 3 статьи 1 Конвенции СНГ право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции и (или) законах, а порядок его осуществления определяется законами и иными нормативными правовыми актами. Законодательное регулирование права избирать и быть избранными, порядка выборов (избирательные системы), а равно ограничения избирательных прав и свобод не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер. В части 4 статьи 3 говорится, что каждый гражданин должен иметь равные правовые возможности выдвинуть свою кандидатуру на выборах.

Все эти положения можно отнести к рамочным избирательным стандартам демократического государства. Они не содержат правил, конкретизирующих поведение субъектов избирательного права, поэтому формирование нормативного содержания этих положений возлагается на правоприменительные органы - избирательные комиссии и суды.

Таким образом, применение норм международного права требует совершенствования правоприменительной практики. Избирательные комиссии и суды при коллизиях и пробелах внутринационального права должны применять общепризнанные нормы и принципы международного права, формулируя определенные правовые позиции и распространяя их в своей практике.

Изучив правоприменительную практику, выявив недостатки российского права, мы приходим к выводу о необходимости изменения избирательного законодательства и совершенствования правоприменения.

Изменение избирательного законодательства в пользу кандидатов, совершивших незначительные нарушения при представлении документов на стадии выдвижения и регистрации, не должно происходить под прямым влиянием Европейского Суда по правам человека и его решений. Органы государственной власти Российской Федерации традиционно используют нормативистский подход к реализации правовых норм: если есть формальные основания для отказа в регистрации или для ее отмены, тогда их необходимо применять в любом случае. Возможный вариант - детализация правовых гарантий кандидату осуществления проверки представленных им документов о закрепления возможности исправить выявленные недостатки вне зависимости от времени. Одно из решений - внести в пункт 11 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях...» изменение, уточнив понятие «неполнота сведений». К неполноте сведений следует относить не только отсутствие сведений в каком-либо документе, но и отсутствие самого документа. Общий смысл таких изменений должен носить превентивный характер.

Альтернативным, но достаточно радикальным решением будет исключение стадии выдвижения как таковой. К сожалению, общая тенденция развития законодательства такова, что выдвижение кандидатов теряет первоначальное чисто уведомительное значение и превращается в квазирегистрацию. Более мягкий вариант - устранять излишние препятствия на этапе выдвижения, придав этой процедуре целиком уведомительный характер в пределах определенных сроков, либо вообще исключить, как это практикуется на ряде местных выборов.

Наряду с указанными предложениями важно совершенствовать правоприменительную практику. Так, если кандидат допустил незначительные нарушения при представлении документов для уведомления о выдвижении или для регистрации, при этом право граждан на получение объективной информации не нарушается, то избирательным комиссиям в любом случае следует предпринимать все возможные меры для того, чтобы кандидат смог их исправить, и регистрировать его. Избирательная комиссия должна из органа, «отсеивающего» кандидатов лишь по формальным соображениям, трансформироваться в орган, максимально содействующий гражданам реализации их пассивного избирательного права.

В этой связи на суды возлагается ответственность выработать единый подход к рассмотрению заявлений об оспаривании регистрации кандидата на основе общепризнанных норм и правил международного права, не допускать противоречия в собственных решениях. Возможно, Верховному Суду Российской Федерации следует внести изменение в Постановление Пленума от 31 марта 2011 года №5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, касающейся применения конституционной ответственности к кандидату за нарушения, допущенные им при представлении документов на стадии выдвижения и регистрации.

Отсутствие в документах, представленных для выдвижения и регистрации кандидата (списка кандидатов), сведений, предусмотренных Законом

Действующее федеральное и региональное избирательное законодательство в качестве основного документа, необходимого для уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата, предусматривает заявление о согласии баллотироваться. При этом законодатель не регламентирует форму данного документа, но предусматривает объем сведений о кандидате (каждом кандидате, включенном в список кандидатов), подлежащих обязательному указанию в заявлении о согласии баллотироваться. Отсутствие таких сведений является основанием отказа в регистрации кандидата. К таким сведениям относятся:

-биографические данные кандидата (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место рождения);

-адрес места жительства кандидата;

-реквизиты документа, удостоверяющего личность кандидата;

-сведения об образовании;

-сведения об основном месте работы или службы, занимаемой должности (роде занятий);

-сведения о судимости кандидата.

Несмотря на многолетнюю историю выборов в России и имеющуюся правоприменительную практику, наличествует правовая неопределенность в применении и толковании норм избирательного законодательства и связанных с ним юридических норм.

В частности, такая ситуация возникла в Приморском крае при проведении досрочных выборов глав муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в части указания в заявлении о согласии баллотироваться кандидата сведений об образовании. Согласно части 2 статьи 39 Избирательного кодекса Приморского края[140] в заявлении кандидата о согласии баллотироваться указываются сведения о кандидате, в том числе образование. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 года № 273-ФЗ (в ред. от 23.07.2013 г.) «Об образовании в Российской Федерации» изменено обозначение образовательных уровней высшего образования. Так, согласно части 5 статьи 10 названного Федерального закона, в Российской Федерации устанавливаются следующие уровни профессионального образования: высшее образование - бакалавриат (пункт 2), высшее образование - специалитет, магистратура (пункт 3 части 5 статьи 10 ФЗ). В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 3 статьи 12 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к основным образовательным программам относятся: образовательные программы высшего образования - программы бакалавриата, программы специалитета, программы магистратуры ...». Согласно пункту 3 части 7 статьи 60 названного Федерального закона высшее образование - специалитет (подтверждается дипломом специалиста). Статья 69 «Высшее образование» названного Федерального закона предусматривает обучение по программам высшего образования - программам бакалавриата, магистратуры и специалитета. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 108 названного Федерального закона, образовательные уровни (образовательные цензы), установленные в Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, приравниваются к уровням образования, установленным настоящим Федеральным законом, в следующем порядке: высшее профессиональное образование - подготовка специалиста или магистратура - к высшему образованию - специ- алитету или магистратуре.

Статья 111 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» - Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона гласит: «1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 сентября 2013 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу. 2. Пункты 3 и 6 части 1 статьи 8, а также пункт 1 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона вступают в силу с 1 января 2014 года. 3. Часть 6 статьи 108 настоящего Федерального закона вступает в силу со дня официального опубликования настоящего Федерального закона». То есть указанные нормы нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» вступили в действие с 1 сентября 2013 года.

Ранее действовавший Федеральный закон от 22.08.1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» утратил силу с 1 сентября 2013 года в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В Приморском крае на досрочных выборах глав муниципальных образований возникла правовая неопределенность в вопросе, связанном с действием нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Так, выборы Главы Дальнегорского городского округа были назначены 29 августа 2013 года; досрочные выборы главы муниципального образования «Надеждинский муниципальный район» были назначены 31 августа 2013 года (дата официального опубликования решения о назначении выборов), то есть до 1 сентября 2013 года.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Избирательного кодекса Приморского края выдвижение кандидатов, списков кандидатов осуществляется не ранее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, то есть на выборах Главы Дальнегорского городского округа - с 3 сентября 2013 года, на выборах главы муниципального образования «Надеждинский муниципальный район» - с 5 сентября 2013 года, то есть после вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (что подтверждается также Календарным планом основных мероприятий по подготовке и проведению досрочных выборов Главы Дальнегорского городского округа, утвержденным Приложением к решению Муниципальной избирательной комиссии Дальнегорского городского округа от 29 августа 2013 года № 11, Календарным планом основных мероприятий по подготовке и проведению досрочных выборов главы муниципального образования «Надеждинский муниципальный район» - Приложение № 1 к решению территориальной избирательной комиссии Надеждинского района от 02 сентября 2013 года).

На основании изложенного, на уровне избирательных комиссий необходимо было разъяснить порядок применения норм избирательного законодательства и законодательства Российской Федерации об образовании при указании кандидатом сведений об образовании в заявлении о согласии баллотироваться и в иных избирательных документах (протоколе Конференции избирательного объединения, выписках из протокола и т.д.), а именно:

1. Является ли надлежащим указанием сведений об образовании кандидата в заявлении о согласии баллотироваться и иных документах, представляемых для выдвижения и регистрации кандидата в соответствующую избирательную комиссию, указание сведений следующего содержания: образование: «высшее профессиональное» либо образование: «высшее образование-специалитет»?

2. Каковы правовые последствия для кандидата в случае указания сведений об образовании в формате «высшее профессиональное» либо «высшее образование-специалитет» кандидата в заявлении о согласии баллотироваться и иных документах, представляемых для выдвижения и регистрации кандидата в соответствующую избирательную комиссию, организующую выборы? То есть, будет ли указание образования «по старому» - «высшее профессиональное образование» означать, что в документах уровень образования, требуемый законом, не указан, отсутствуют сведения об образовании кандидата, и может ли это обстоятельство явиться основанием отказа в регистрации кандидата, отмены судом решения о регистрации кандидата?

3. Может ли (в случае неправильного указания сведений об образовании кандидата) данный дефект документов быть исправлен путем внесения уточнений в документы, содержащие сведения о кандидате, на основании пункта 1.1 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»? И может ли кандидат вносить уточнения в документы, авторство которых ему не принадлежит (например, в протокол конференции избирательного объединения о выдвижении кандидата, выписку из такого протокола, решение о согласовании кандидатуры, предусмотренное Уставом политической партии), если в данных документах содержится такая же неточность в указании сведений об образовании (или иных сведений о кандидате), как и в заявлении о согласии баллотироваться?

Полагаем, что возникшая правовая неопределенность может быть урегулирована только при помощи правовых позиций избирательных комиссий. Причем, поскольку спорные вопросы правового регулирования возникли применительно к деятельности нескольких избирательных комиссий, организующих выборы, то целесообразно давать официальные разъяснения на уровне не ниже избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом выше примере муниципальная избирательная комиссии Дальнегорского городского округа (Приморский край) Решением № 13 от 29.08.2013 года «О перечне и формах документов, представляемых кандидатами и избирательными объединениями в муниципальную избирательную комиссию Дальнегорского городского округа при проведении досрочных выборов Главы Дальнегорского городского округа» утвердила рекомендуемые формы документов для данных выборов и разъяснения порядка их заполнения (в примечаниях к соответствующей форме документа). В частности, в примечаниях к Приложению № 1 указанного Решения избирательной комиссии кандидатам разъясняется, что: «В сведениях об образовании указывается уровень образования: дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное, среднее профессиональное, неполное высшее профессиональное, высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование». Эти разъяснения были приняты без учета положений нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и потому не могут считаться правовыми позициями избирательной комиссии. Наиболее реальными вариантами приведения такого решения избирательной комиссии в соответствие с требованиями действующего законодательства является отмена принятого решения либо внесение в него изменений (в части указания сведений об образовании). В целях информирования участников избирательного процесса (в первую очередь - кандидатов) может использоваться уведомление о неполноте сведений о кандидате в представленных им документах (обязательность которого для избирательной комиссии предусмотрена в соответствии с пунктом 1.1 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Вместе с тем, необходимо отметить, что избирательная комиссия не обязана консультировать кандидатов, избирательные объединения по вопросу вида, содержания и качества представляемых для выдвижения и регистрации документов. И сам кандидат или избирательное объединение несет юридическую ответственность за достоверность, полноту сведений и качество представляемых в соответствующую избирательную комиссию документов. Впрочем, правовые позиции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на данный счет были сформулированы еще в Постановлении от 23 марта 2007 года № 203/1272-4 «О разъяснении порядка применения пункта 1.1, подпунктов «в1», «в2» пункта 24, подпунктов «б1», «б2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[141].

Вопрос указания в документах, необходимых для выдвижения кандидата, сведений об образовании и представления подтверждающего документа на этом не исчерпывается. Остается открытым вопрос - может ли кандидат указать предусмотренный законом уровень образования, не требующий подтверждения документами об образовании (например, «дошкольное») либо вовсе (в ситуации утери документов об образовании и невозможности их быстрого восстановления до окончания периода выдвижения кандидатов) указать в заявлении о согласии баллотироваться сведения об отсутствии у него какого-либо образования и, тем самым, освободить себя от предоставления в избирательную комиссию подтверждающего документа.

Не урегулировано никаким образом (также отсутствуют разъяснения на уровне избирательных комиссий), возможно ли предоставление в качестве подтверждающего документа об образовании документа, полученного в иностранном государстве. Такие случаи имеют место в практике проведения выборов в современной России. Так, на выборах депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва (назначенных на 8 сентября 2013 года) ряд кандидатов, баллотировавшихся в составе партийных списков избирательных объединений, представили именно такие документы. Так, кандидат Гринёв Игорь Васильевич (баллотировавшийся в составе списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением «Свердловское областное отделение политической партии КПРФ»), в заявлении о согласии баллотироваться указал образование «высшее профессиональное» и представил диплом от 25 июня 1997 года Кустанайского государственного университета им. А.Байтурсынова (Республика Казахстан), о получении специальности «преподаватель английского и казахского языков». Другой кандидат на тех же выборах - Васьков Петр Александрович (выдвинутый в составе списка кандидатов Региональным отделением в Свердловской области политической партии «Гражданская платформа») в заявлении о согласии баллотироваться указал образование «среднее (полное) общее», в качестве подтверждающего документа представил аттестат о полном общем среднем образовании от 20 июня 1998 года об окончании Симферопольского экономического лицея Автономной Республики Крым (Украина)[142]. Избирательная комиссия, организующая выборы, сочла данные документы надлежащими и подтверждающими указанные кандидатами сведения об образовании, и зарегистрировала данных кандидатов в составе соответствующих списков кандидатов, выдвинутых перечисленными избирательными объединениями.

Полагаем, что на уровне правовых позиций требуют разъяснения и истолкования следующие вопросы:

-при каких условиях документ об образовании иностранного государства является надлежащим документом об образовании кандидата, баллотирующегося на выборах в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо в органы местного самоуправления, на выборные должности соответствующего уровня;

-требует ли документ об образовании иностранного государства (для признания его надлежащим в сфере избирательных правоотношений) какой-либо специальной процедуры легализации иностранных документов либо (вследствие присоединения России к Болонскому процессу) такая легализация не требуется;

-каким образом устанавливается соответствие полученного в иностранном государстве образования образовательным уровням и видам образования, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Рассматривая реализацию избирательных прав граждан на стадии выдвижения кандидатов, необходимо отметить, что различного рода правовые неопределенности может возникать не только применительно к содержанию документов, предоставляемых в избирательную комиссию соответственно, кандидатом либо представителем избирательного объединения. Не меньше вопросов кроется и в процедуре взаимодействия избирательной комиссии и кандидатов на стадии приема документов, подготовки и принятия решения о регистрации / отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов). В данной сфере избирательных отношений роль правовых позиций избирательных комиссий также достаточно велика.

Региональное законодательство о выборах, зачастую, устанавливает особый порядок подачи документов, необходимых для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидатов. Так, в соответствии с частями 8 и 9 статьи 41 Избирательного кодекса Приморского края кандидат, избирательное объединение (в случае выдвижения списка кандидатов) представляет в избирательную комиссию, организующую выборы, документы, необходимые для выдвижения кандидата (списка кандидатов) единовременно. Данная норма, трактуемая избирательными комиссиями как запрет дополнительного (не единовременного) представления документов, порождает правовую неопределенность в сфере реализации пассивного избирательного права. Представляется необходимой правовая позиция избирательной комиссии по данному вопросу, основанная на системном толковании следующих норм законодательства:

-норм частей 8,9 статьи 41 Избирательного кодекса Приморского края, норм (предусматривающих одновременное представление документов, необходимых для выдвижения кандидата, списка кандидатов);

-нормы части 1 статьи 39 Избирательного кодекса Приморского края (устанавливающей период выдвижения кандидатов, списков кандидатов, осуществляемого не ранее чем через 5 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов и заканчивающегося не позднее, чем за 40 дней до дня голосования в 18.00 часов по местному времени);

-во взаимосвязи с нормами пунктов 24, 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 6,7 статьи 46 Избирательного кодекса Приморского края (устанавливающими основания отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов).

То есть, в отсутствие регулирующего воздействия норм федерального и регионального избирательного законодательства, необходимо внести правовую определенность в вопрос - является ли не одновременная сдача документов основанием для применения к кандидату (избирательному объединению) каких-либо мер юридической ответственности, в том числе ответственности в виде отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Полагаем, что сделать это можно в форме правовой позиции избирательной комиссии.