§ 4. Право постоянного (бессрочного) пользования
В отличие от предыдущего вида прав на землю, субъектами права постоянного (бессрочного) пользования (далее землепользования) могут быть как юридические лица, так и граждане. В условиях господства исключительной государственной собственности на землю в дореформенный период, земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам исключительно на праве постоянного или временного пользования.
После начала земельной реформы и возникновения правовой базы для приватизации земельных участков, как гражданами, так и юридическими лицами – собственниками приватизированных предприятий либо иных зданий, строений, сооружений, объектов незавершенного строительства, число пользователей земельных участков в России уменьшилось. Однако до сих пор их количество исчисляется тысячами.Земельное законодательство, уделяя основное внимание праву собственности и аренды, содержало противоречивое регулирование права пользования земельным участком. ЗК РСФСР 1991 г. включал соответствующие нормы, однако, п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», была признана недействующей статья 12 ЗК РСФСР «Бессрочное (постоянное) пользование земельными участками».
Впоследствии принимается ряд федеральных законов, предусматривающих для определенных категорий юридических лиц именно данный вид прав на землю. Так, согласно ст. 39 Федерального закона от 13 января 1996 г. «Об образовании», земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливалось, что земельные участки, на которых размещаются здания и сооружения органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, безвозмездно предоставляются им в постоянное пользование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п.
2 ст. 48). Приведенный перечень таких федеральных законов не является исчерпывающим.Земельный кодекс РФ продолжает данное направление земельной реформы, связанное с постепенным отказом от данного титула прав на землю и его замену правом собственности и аренды. Новизна положений ЗК РФ заключается в следующем:
1. Вместо существовавшего ранее указания на конкретные категории юридических лиц - землепользователей, ЗК РФ (п.1 ст. 20) устанавливает правило о том, что на праве постоянного (бессрочного) пользования земельные участки предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления.
Следует отметить разницу в подходах к данному вопросу ГК РФ и ЗК РФ. ГК РФ в ст. 268 устанавливает, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Таким образом, ГК РФ не содержит какого-либо перечня юридических лиц - землепользователей, а также не устанавливает запрета на предоставление земельных участков на праве пользования гражданам.
2. Земельный кодекс прямо закрепляет норму о том, что гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование впервые не предоставляются, однако предоставленные ранее на данном титуле земельные участки за ними сохраняются в полном объеме (п.2 ст. 20). Однако ЗК РФ подчеркивает, что при разрушении здания, строения, сооружения, расположенного на таком участке, он сохраняется за гражданами-землепользователями в течение трех лет при условии, что ими осуществляется восстановление указанной недвижимости. В противном случае права землепользователей в отношении земельного участка принудительно прекращаются.
Для юридических лиц закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ» установил обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком либо путем выкупа в собственность, либо путем заключения договора аренды в срок до 1 января 2004 г.
3. ГК РФ предусматривает для землепользователей возможность ограниченного распоряжения земельным участком. Согласно ст. 270 ГК РФ, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Такое же право предоставляли и иные федеральные законы, например, Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (п.3 ст. 30). В большинстве случаев субъектами данного вида прав на землю являлись государственные и муниципальные учреждения. По общему правилу, сформулированному в ст. 298 ГК РФ, учреждение не может, даже с согласия собственника, распоряжаться земельным участком посредством продажи, передачи его в аренду и т.д.
Однако в течение ряда лет существовало несколько исключений из общего правила. Так, в соответствии с п.4 ст. 27 Закона РФ от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя и арендатора имущества, в том числе вправе сдавать в аренду земельные участки. Средства, полученные высшим учебным заведением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса.
Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» предусмотрены условия и порядок сдачи в аренду земельных участков государственными и муниципальными учреждениями, занимающимися образованием и воспитанием детей. Для таких учреждений заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения образования, воспитания, развития детей, оказания им медицинской и иной помощи и защиты. Договор аренды не может заключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения указанных условий (п. 4. ст. 13 закона).
Однако нам представляется, что возможность учреждения быть арендодателем земельного участка прекратила действие после вступления в силу Земельного кодекса РФ. Согласно ст. 20 ЗК РФ государственным и муниципальным учреждениям земельные участки могут быть предоставлены только на праве постоянного (бессрочного) пользования. Землепользователи не вправе распоряжаться этими участками, независимо от согласия собственника.
4. В отличие от ГК РФ, ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» включает норму о том, что при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся на праве землепользования у юридических лиц (кроме вышеназванных), данное право подлежит переоформлению на право аренды, либо должно быть выкуплено в собственность по выбору покупателей.