Социально-экономические реформы. Построение государства социальных гарантий
Состояние экономики. Национализация ряда отраслей.
В первые послевоенные годы хозяйство европейских стран, разрушенное войной, нуждалось в британском экспорте. Переход военной индустрии на мирные рельсы сопровождался обновлением ее технической базы.
Быстрыми темпами развивались новые отрасли: химическая, электротехническая и авиационная. К 1947 г. объем промышленного производства страны достиг довоенного уровня. В следующем году этот уровень был превзойден. Прирост промышленной продукции составлял 6% в год. Но одновременно производство испытывало недостаток сырья, продовольственные запасы были истощены. Вплоть до 1954 г. основные продукты питания, бензин, предметы первой необходимости население получало по карточкам.В августе 1945 г. США прекратили поставки по ленд-лизу, которые впредь Британия обязана была оплачивать в долларах. В декабре того же года Вашингтон предоставил Лондону кредит на сумму в 3,75 млрд долл. сроком на шесть лет. При этом помимо снижения пошлин на поступающие из США товары американские кредиторы добились свободного обмена долларов на фунты стерлингов, что за короткое время лишило Британию золотых и долларовых запасов на сумму 25 млрд ф. ст. В условиях острого финансового кризиса правительство решилось на сокращение импорта продовольствия, что привело к повышению цен на продукты питания.
Выход из сложной экономической ситуации лейбористы нашли 1948 г. в присоединении к «Плану Маршалла», названному так по имени провозгласившего его Государственного секретаря США Дж. Маршалла. С целью предотвращения социальных потрясений в странах Европы американская администрация решила оказать им экономическую помощь.
За время действия плана (до 1950 г.) Британия получила 2351 млн долл. в виде поставок продуктов и товаров и 337 млн долл. в качестве займов. В целях приостановки утечки долларов и валюты в сентябре 1949 г.
была осуществлена девальвация фунта стерлингов. Стоимость фунта стерлингов снизилась с 4,03 до 2,8 долл.Придя к власти, лейбористы выполнили обещания, данные в избирательном манифесте, приступив к национализации ряда отраслей. В 1945—1948 гг. в собственность государства перешли отрасли, составлявшие инфраструктуру страны и превратившиеся за годы войны в убыточные. К таковым относились: угледобывающая и газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный и внутренний водный транспорт, часть автомобильных перевозок, ряд авиакомпаний, значительная доля радио и телекоммуникаций. Государство взяло на себя их реконструкцию. Был также национализирован Английский банк.
Национализация осуществлялась на компенсационной основе. Прежние владельцы предприятий получали от правительства выкупные платежи в виде облигаций и других ценных бумаг на сумму, превышающую стоимость национализированных компаний. При этом правительство неоднократно заявляло об отсутствии планов «тотальной национализации». В итоге проведенных мероприятий был создан государственный сектор, охвативший от 20 до 25% хозяйства страны. В нем было занято около 20% наемных рабочих. В обиход вошел термин «государственно-монополистический капитализм» (ГМК). Созданная модель смешанной экономики просуществовала в Великобритании в течение жизни целого поколения — до реформ консервативного правительства М. Тэтчер (1979—1990).
Лейбористское правительство во многом руководствовалось теорией «регулируемого капитализма» Дж. Кейнса[98]. На основе ее делались попытки регулировать потоки импорта, экспорта, рынка рабочей силы, вывоз капитала. Финансировались военные заказы предприятиям, научные исследования. В 1947 г. был учрежден Консультативный совет государственного планирования. В том же году в целях увеличения производства продуктов питания была принята четырехлетняя программа развития сельского хозяйства, которая предусматривала фиксирование минимальных цен на продукцию фермеров и выдачу им субсидий за повышение урожайности полей и продуктивности животноводства.
В целом же переход в руки государства отсталой инфраструктуры промышленности и ее модернизация за счет налогоплательщиков создавали основы для дальнейшего развития экономики. Методы проведения национализации не наносили ущерба британскому бизнесу. Подтверждением тому служило отсутствие противодействия лейбористским планам со стороны парламентской фракции консерваторов.
Мир в Палате общин был нарушен, когда в 1948 г. правительство внесло законопроект о национализации сталелитейных компаний. Такая продукция пользовалась широким спросом на европейских рынках и приносила высокий доход собственникам этих концернов. Оппозиции не удалось забаллотировать законопроект в нижней палате, но консервативная по своему составу верхняя палата воспользовалась правом вето и отложила его на два года. В конечном итоге после упорной борьбы обе партии пошли на компромисс. В 1949 г. Парламент утвердил законопроект, по которому Палата лордов отныне могла задерживать закон, принятый в Палате общин, лишь на один год. Что же касается законопроекта о национализации сталелитейных концернов, то он был принят, но его вступление в силу было отложено до февраля 1951 г., что превышало срок полномочий действующего лейбористского правительства.
Построение государства социальных гарантий. Основы социальной политики были определены в докладе экономиста и либерала У. Бевериджа о социальном обеспечении, подготовленном в годы войны (1 декабря 1942 г.) по заказу коалиционного правительства У. Черчилля.
Беверидж считал, что социальное обеспечение является лишь частью социальной политики, предполагавшей полную занятость и всестороннее медицинское обслуживание. Исходным моментом социального обеспечения, по его мнению, должно быть сотрудничество государства и индивида. При этом государство берет на себя обеспечение базовых потребностей членов общества и помощь в особых случаях. За индивидом же сохраняется право обеспечивать для себя и своей семьи доход сверх такого общенационального минимума.
В 1946 г.
Парламент принял закон о создании Национальной службы здравоохранения, вводивший принцип бесплатной медицинской помощи для всех категорий населения. Создавалась единая система управления отрасли, в которую входили лечебницы благотворительных организаций и больницы местных органов власти. Реформа проходила не без сопротивления врачей, выступавших против превращения их в государственных служащих, работающих за заработную плату, и отмены частной медицинской помощи. Однако общественная поддержка нововведения была достаточно сильной, что позволило лейбористам провести закон через Парламент. Министр здравоохранения Э. Бивен настаивал на полной национализации отрасли, но в итоге ему пришлось пойти на компромисс и разрешить врачам иметь частную практику.Немного позднее была введена плата за выписку рецептов, услуги дантистов и офтальмологов. Но и при этих отступлениях британская система здравоохранения стала одной из лучших в Европе. И в начале XXI в., несмотря на разногласия по вопросу об организации и финансировании этой службы, партии, чтобы собрать голоса избирателей, объявляли о ее поддержке.
В 1948 г. была введена в действие система социального страхования, которая расширила и объединила различные виды социального обеспечения. Всему населению была гарантирована выплата пенсий по возрасту — для женщин с 60 и для мужчин — с 65 лет. Предусматривались выплаты пособий по безработице, по болезни, при потере трудоспособности, на рождение ребенка, а также вдовам и инвалидам детства. Фонд страхования на 35% формировался за счет взносов застрахованных. Остальные средства вносили предприниматели и государство. Система социального страхования охватила около 23 млн британцев при численности населения в 1951 г. в 50 млн человек. Расходы государства на ее реализацию увеличились в 2,5 раза.
Особое место в социальной политике властей занимала прямая материальная помощь семьям с детьми. Впервые закон о пособии для семей, имеющих двух и более детей, независимо от доходов семьи, был принят еще при коалиционном правительстве в 1945 г.
В нем устанавливалось, что пособие впервые в истории страны выплачивается матери. Законом 1948 г. о национальном вспомоществовании был учрежден орган, ведающий выдачей таких пособий. Вводимая мера пользовалась широкой популярностью у населения, так как многие видели в ней средство поощрения рождаемости, снижения бедности и возможность вырастить здоровых детей. К тому же выплаты были не настолько велики, чтобы у людей пропал стимул к поиску работы, что удовлетворяло как работодателей, так и профсоюзы.Значительные средства государства были вложены в строительство более 1 млн муниципальных домов. Почти 800 тыс. семей сменили обветшалое жилье на современные, комфортабельные квартиры. Правительство контролировало размер арендной платы за жилье, стараясь сохранить ее на уровне военного времени.
В целях восстановления индустрии и борьбы с безработицей в разоренных районах государственная помощь была направлена в Уэльс и центральный промышленный район Шотландии. Произошли изменения в рабочем законодательстве, касавшиеся деятельности тред-юнионов. 13 февраля 1946 г. был отменен закон 1927 г. о трудовых спорах, запрещавший всеобщие забастовки и забастовки солидарности.
В результате проведенных реформ было построено социально ориентированное государство, которое принято называть государством «всеобщего благосостояния», или социальных гарантий. По сравнению с довоенным временем оно обеспечило большинству британцев лучшее качество жизни. В первую очередь это относилось к пенсионерам и нетрудоспособным людям. В целом же модель государственного устройства, созданную лейбористами и включавшую весь комплекс экономических и социальных мер, принято именовать социал-реформистской. По словам известного британского социолога Э. Гидденса, конечной целью социальной политики лейбористов было создание «общества, в котором оплачиваемый труд играл бы основную роль для большинства людей, а социальная помощь обеспечивала бы нужды людей, кто оказался вне рыночной экономики из-за несчастной случайности, связанной с безработицей или инвалидностью».
Фактически такое представление о «государстве всеобщего благосостояния» основывалось на патриархальной модели семьи, в которой мужчина-кормилец должен был содержать семью, а женщина — заботиться о домашнем хозяйстве и детях. В целом же «государство всеобщего благосостояния» рассматривалось его строителями как гарант национального единства, поскольку все население было включено в общую систему социальных служб.Политика в области образования. Особое место во внутренней политике лейбористов занимала реализация закона о среднем образовании, принятого коалиционным правительством У. Черчилля в 1944 г. Акт был подготовлен министром образования коалиционного правительства Р. Батлером. В соответствии с ним подавляющее большинство школ было освобождено от сохранившейся опеки государственной Церкви Англии и других деноминаций и подчинено местной власти. Среднее образование стало светским и бесплатным. Значительное число англиканских и католических заведений сохранили религиозный статус, что выражалось в их праве назначать учителей и контролировать курс обучения. Тем не менее и они были частью государственной системы, поскольку получали так называемую добровольную помощь от местных властей, направленную в основном на ремонт зданий и приобретение нового оборудования.
Р. Батлер считал подготовку и принятие закона 1944 г. главным своим достижением за всю многолетнюю парламентскую карьеру. Закон предусматривал введение трех категорий средних школ: средних современных школ, грамматических, или классических, школ и технических училищ. Средние современные школы составляли самую многочисленную группу учебных заведений такого рода и давали смешанное общее и профессиональное образование, учитывающее склонности учащихся. В грамматических школах дети получали углубленное общее образование с изучением таких классических языков, как латынь и греческий. Большинство таких заведений финансировалось за счет бюджета, но в некоторых были и платные места. Технические училища были немногочисленны и готовили специалистов для промышленности и сельского хозяйства.
В 11 лет в Англии и Уэльсе (в Шотландии с 12) выпускники начальных классов[99] проходили тестирование. В зависимости от его результатов более способные дети становились учениками грамматических школ и оканчивали их в возрасте от 16 до 18 лет. Менее способные, оказавшиеся в большинстве, продолжали обучение в средних современных школах до 15 лет, так как закон 1944 г. ввел обязательное обучение в школе до 15 лет. Первые составляли 15—17% британцев, вторые — 80%. В 1967—1968 гг. в университеты попало около 74% учащихся классических школ. Для подростков, завершавших учебу в средних современных школах, высшее образование практически было недоступно. Часть из них поступала в «технические» заведения, которые долгое время не получали широкого распространения.
Средства на образование выделялись из местного и государственного бюджетов. Местные власти отвечали за оплату учителей и уровень обучения. Ответственность за качество обучения несли также руководители учебных заведений и учителя. Министр образования обеспечивал национальную политику в области образования и эффективную работу местных органов в этой сфере.
Традиционным, чисто английским институтом, в основном сложившимся в XVI в., являлись независимые школы, или так называемые «паблик скулз», представлявшие собой закрытые учебные заведения (пансионы) с высокой платой за обучение. Число их невелико, а курс обучения близок к грамматическим школам. Но для значительной части учеников здесь разрабатывались специальные программы, учитывавшие не только индивидуальные особенности ребенка, но и новейшие достижения науки. В пансионах обучались дети из богатых семей. Возраст поступающих в эти школы составлял 13 лет, а их выпускников — 18 лет[100]. Большая часть окончивших становились студентами престижных британских университетов, прежде всего Оксфорда и Кембриджа, и в будущем пополняли политическую, научную и экономическую элиту британского общества. Независимые школы управлялись советами директоров и в отличие от средних современных и грамматических школ существовали на средства, получаемые за счет высокой оплаты за обучение и пожертвований от различных спонсоров.
Произошли изменения и в высшем образовании. По закону 1944 г. студенты получили возможность бесплатного обучения в университетах.
Изменения в социальной политике. Национализация и социальные реформы потребовали огромных средств. Дефицит платежного баланса приобрел хронический характер. Для покрытия возросших государственных расходов помимо указанных мер правительство прибегало к повышению налогов.
В условиях развернувшейся в мире научно-технической революции Британия постепенно отставала от ведущих капиталистических стран, прежде всего от США, по темпам экономического роста. Сказывались неравномерность промышленного развития и недостаток инвестиций. Если новые отрасли — электроэнергетика, машиностроение, химическая — переживали подъем, то старые — угольная, текстильная — так и не достигли к 1951 г. довоенного уровня. Значительная доля капиталов по-прежнему уходила в колонии, где благодаря дешевизне рабочей силы они приносили большие и более быстрые прибыли. Немалых затрат требовало и содержание армии. С 1947 по 1961 г. в Великобритании действовал закон об обязательной воинской повинности для мужчин от 18 до 26 лет. За время лейбористского правления военные расходы возросли с 2,3 млрд до 4,7 млрд ф. ст. Доля Великобритании в общем объеме валовой продукции капиталистического мира заметно уменьшилась. Если в 1938 г. она составляла 11,3%, то в 1947 г. — 9,8%.
Объявляя о жесткой экономии государственных средств, лейбористы впервые стали прибегать к замораживанию заработной платы.
Официальным решением Генерального совета БКТ одобрил эти меры. Риск потерять поддержку профсоюзов был небольшим, так как в период лейбористского правления отмечалось значительное снижение забастовочного движения. Немногочисленные «дикие стачки» не получали санкцию руководства тред-юнионов.
К концу 40-х годов лейбористы решили отложить новые проекты по национализации. Стало ясно, что дальнейшее продвижение по этому пути неизбежно приведет к углублению экономических трудностей и столкновению с крупным капиталом. В предвыборном манифесте к очередным выборам 1950 г. говорилось только о национализации производства сахара, цемента, водоснабжения и части минерального сырья. Вокруг идеи национализации всех основных средств производства, распределения и обмена развернулась острая борьба. Правые лейбористы выступали за закрепление «достигнутых рубежей». Левые еще раньше опубликовали манифест «Держись левее» (1947) и по-прежнему требовали продолжения реформ. Единство партии было нарушено.
Выборы 1950 и 1951 гг. Парламентские выборы 23 февраля 1950 г. не повторили успеха выборов июля 1945 г. Лейбористы получили в Палате общин 315 депутатских мандатов, консерваторы — 298. При столь незначительном превосходстве в голосах своей фракции по отношению к оппозиции положение сформированного четвертого лейбористского правительства становилось крайне шатким. К этому добавились противоречия в самом кабинете. В апреле 1951 г. в связи с сокращением расходов на медицинское обслуживание ушел в отставку один из лидеров левого крыла министр здравоохранения Э. Бивен.
В осложнившейся обстановке лейбористское правительство приняло решение о проведении досрочных выборов, которые состоялись 25 октября 1951 г. На них обе партии собрали почти равное число голосов: лейбористы — 13,9 млн, консерваторы — 13,7 млн. Но на избирательных округах преимущество оказалось на стороне консерваторов: в Палате общин они получили 321 мандат, в то время как лейбористы — 295. Четвертое лейбористское правительство, продержавшееся у власти до октября 1951 г., уступило место консервативному кабинету, возглавляемому У Черчиллем.
Предвыборные манифесты тори 1950 и 1951 гг. были построены с учетом изменений в партийной идеологии, происшедших в период оппозиции.
Культурная жизнь. Во второй половине 1940-х годов все большую роль в общественно-политической и культурной жизни британцев стало играть радио и телевещание государственной корпорации «Би-Би-Си». С начала 1950-х годов телевидение превратилось во всенародный феномен. В 1940-х годах благодаря дешевизне билетов и непринужденной атмосфере зрелищем массового зрителя являлось кино, демонстрировались и зарубежные фильмы, служившее для населения своеобразным «окном в мир».
Очевидное оживление наблюдалось в музыкальном искусстве. Международную известность приобрел дирижер, пианист и композитор Б. Бриттен, создавший ряд симфонических произведений и опер (среди них оперы «Питер Граймс» и «Альберт Херринг»). Увлечение музыкой с этого времени перестало быть уделом истеблишмента и интеллигенции. Возникло множество школьных оркестров и музыкальных групп. Во многих городах начали организовываться музыкальные фестивали, и одним из первых и самым значительным стал фестиваль в Эдинбурге, проведенный в 1947 г.
Восстановление старых городов, разрушенных воздушными налетами, происходило без учета их исторических особенностей. На месте старинных зданий вырастали современные строения из стекла и бетона.
Для обеспечения досуга рабочих, составлявших большую часть населения, строились общественные здания и футбольные стадионы. На футбольных полях в центре и предместьях городов, по некоторым подсчетам, каждую неделю собиралось около 60 тыс. болельщиков (тогда еще мирных). Помимо футбола самым популярным спортивным занятием британцев был крикет. Знаменательным событием спортивной жизни стало проведение в Лондоне в июле—августе 1948 г. XIV Олимпийских игр.
На исходе своего правления, в 1951 г., лейбористы решили отметить столетие Всемирной выставки, организованной в XIX в. супругом королевы Виктории принцем Альбертом, проведением фестиваля. Праздник прошел с огромным успехом. На нем были продемонстрированы современные произведения архитекторов, скульпторов, дизайнеров, технические изобретения и народные ремесла. Для широкой публики на берегу Темзы была размещена ярмарка с аттракционами и балаганами. Фестиваль свидетельствовал, что культура народа Британии развивается и британцы берегут свое наследие.
6.3.