7.1. Понятие и виды муниципальных образований
По мнению специалиста в области муниципального права Екатерины Сергеевны Шугриной, термин «муниципальное образование» в отечественной юриспруденции был введен Гражданским кодексом РФ в 1994 г.
и раскрыт в Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В данном документе понятие «муниципальное образование» определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления . В соот-ветствии с новой редакцией Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения .Л.А. Ревенко полагает, что понятие «муниципальное образование» в том виде, в котором оно существует в российском федеральном законодательстве, представляет собой компромисс между понятием «административно-территориальная единица», которая по сути своей – образованная «сверху» управленческая ячейка, и понятием «общины» – добровольное объединение граждан для управления своими делами. В наибольшей степени понятие «муниципальное образование» призвано отражать основной интерес гражданина в самоуправлении – его связь с землей, с местом его проживания .
К видами муниципального образования, в зависимости от соответствующей территории, относятся: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут выполнять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Е.С. Шугрина выделяет ряд критериев, согласно которым определяется территория муниципального образования.
Среди них, как представляется, весьма важными являются те, согласнокоторым:
1) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования, независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности;
2) все муниципальное образование имеет непрерывную внешнюю границу, определяемую законом субъекта федерации;
3) муниципальное образование есть населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т.п. В пункте 10 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. В указанной статье несколько норм посвящено особенностям учета численности населения. Так, в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.
В соответствии с законами субъекта федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
4) территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.