<<
>>

8.1. Понятие и правоспособность государственных и муниципальных образований

В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

При этом п. 2 названной статьи устанавливает, что к ним как к субъектам гражданского правоотношения применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

В судебной практике принято ссылаться на ст. 124 ГК РФ во всех случаях применения норм, устанавливающих права и обязанности физических или юридических лиц, распространяя тем самым их действие и на Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования.

ГК РФ не использует какого-либо единого термина для обозначения данных субъектов. Не используется для их идентификации и термин «государство». Следует отметить, что использование термина «государство» в нормативных и судебных актах может приводить к неправильному их толкованию, поскольку в той или иной степени он применим не только к самой Российской Федерации, но и к субъектам Российской Федерации (в частности, так именуются республики в ст. 5 Конституции РФ). Субъекты Российской Федерации являются самостоятельными от нее субъектами права государственной собственности. Особенно принципиальным разделение значений термина «государство» является для правоприменительных актов в сфере наследственного права, где в разных случаях наследниками выморочного имущества может быть как Российская Федерация, так и два ее субъекта — города Москва и Санкт-Петербург, а также муниципальные образования. При этом в первых двух случаях выморочное имущество переходит в государственную собственность, но ее собственники различаются.

В научных трудах, в ряде подзаконных актов и в новой редакции ГК РФ в п. 5 ст. 66 и в п. 1 ст. 114 используется общий термин «публично-правовое образование». Анализ литературы показывает, что одним из первых источников этого термина является учебник гражданского права Московского государственного университета[19]. Сам этот термин может быть переводом английского body governed by public law — такое название в англоязычной литературе дается тому явлению, которое континентальная юриспруденция именует юридическими лицами публичного права. В отечественной науке высказываются доводы как за[20], так и против[21] введения категории юридического лица публичного права в российском праве.

Следует отметить, что Концепция развития гражданского законодательства отвергла идею юридических лиц публичного права. Представляется, что выделение юридического лица публичного права допустимо в тех национальных правовых системах, где существует принципиальная возможность деления юридических лиц по отраслевому принципу. Так, во Франции самостоятельно существуют юридические лица гражданского права (ст.

1832 — 1873 ФГК[22]) и торгового (коммерческого) права (ст. L2010-L229-15 Коммерческого кодекса Франции[23]). Безусловно, если в данной правовой системе даже в двух отраслях частного права существует самостоятельное регулирование отраслевых юридических лиц, то логичным выглядит появление собственных юридических лиц и в других отраслях, в том числе в публичном праве.

В России правовое положение отдельных видов юридических лиц, определяемое в специальных законах, базируется на положениях ГК РФ (ст. 1 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и т. д.). Все юридические лица участвуют в отношениях, регулируемых как отраслями, относимыми к частному праву, так и отраслями, относимыми к публичному праву (например, все юридические лица участвуют в налоговых правоотношениях, в административных правоотношениях по поводу государственной регистрации и т. д.)

Термин «публичные образования» также не является подходящим для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников гражданских правоотношений, поскольку понятие «публичный» является неоднозначным, что подтверждается и появлением категории «публичное акционерное общество» в ГК РФ (ст. 97).

Кроме того, при участии в большинстве видов отношений, регулируемых гражданским законодательством, имеются существенные различия в содержании правоспособности данных субъектов, что ставит под сомнение необходимость введения для них общего термина. Однако в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть отличия от лиц, присущие Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, представляется наиболее корректным называть их «государственные и муниципальные образования».

Государственные образования — это Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Их понятия в нормативных правовых актах не определены.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Данные понятия являются видами территории, что позволяет определить муниципальное образование как территорию, на которой осуществляется местное самоуправление. Данное определение указывает на деятельность людей как на важнейший квалифицирующий признак, наделяющий территориальное образование свойствами субъекта права. Если на территории административно-территориального образования не проживают люди и не осуществляют местное самоуправления, оно не может быть признано муниципальным образованием, не станет носителем прав и обязанностей, в том числе, регулируемых гражданским законодательством.

В любом случае из ст. 124 ГК РФ следует, что государственные и муниципальные образования по общему правилу отождествляются с юридическими лицами, что позволяет предположить наличие для них общего родового понятия. Вероятнее всего, таким понятием является организация.

их особенности, следующие из их правовой природы и социального назначения. Следует отметить, что правом нормотворчества в сфере гражданского права наделяется только один из данных субъектов — сама Российская Федерация. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не имеют права принимать акты, содержащие нормы гражданского права и поэтому властный элемент в их гражданско-правовом статусе существенно меньше, чем в статусе Российской Федерации.

В теории гражданская правоспособность государственных и муниципальных образований характеризует в основном как специальная (Е. А. Суханов)[24], либо как целевая (А. А. Иванов)[25].

Представляется, что ответить на вопрос о характере правоспособности государственных и муниципальных образований можно, охарактеризовав участие органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее также — органы власти) в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

ГК РФ устанавливает, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125). Аналогично от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять данные права и обязанности органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Указанные нормы являются общим правилом приобретения прав и обязанностей государственными и муниципальными образованиями через действия органов власти.

Кроме того, п. 3 ст. 125 устанавливает, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это частный случай приобретения государственными и муниципальными образованиями гражданских прав и обязанностей через действия органов власти, юридических лиц и граждан по их специальному поручению. Таким случаем может быть, например, выдача доверенности органом власти государственному или муниципальному служащему на совершение действий от имени государственного или муниципального образования.

Кроме того, юридические лица наделяются отдельными правами на совершение действий от имени государственных и муниципальных образований специальными нормами права. Так, казенное учреждение может от имени государственного или муниципального образования заключать государственные или муниципальные контракты в силу ст. 4 Федерального закона от 4 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).

Выступая от имени государственных и муниципальных образований, органы власти, тем не менее, могут являться юридическими лицами в форме казенных учреждений. При этом получение статуса юридического лица не требуется для осуществления соответствующим органом властных полномочий. В этом случае его деятельность обеспечивается иными органом (так, деятельность представительного органа местного самоуправления может обеспечиваться местной администрацией, если представительный орган не наделен правами юридического лица в соответствии с п. 9 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), либо специально созданным аппаратным органом (например, управлением делами), который, в свою очередь, регистрируется как учреждение[26].

Во всех случаях государственные и муниципальные образования не вступают в гражданско-правовые отношения с юридическими или физическими лицами иначе как через органы власти или иных лиц, действующих от их имени и приобретающих для них права и обязанности.

Наделение самих органов власти правами юридических лиц позволяет сделать вывод, что имеет место гражданско-правовое представительство или похожий на него прием, поскольку один субъект действует от имени другого, приобретая для него права и обязанности. Ю. В. Романец справедливо отмечает, что «суд может применить по своей инициативе двустороннюю реституцию для возврата государству незаконно приватизированного имущества, если уполномоченный государственный орган уклоняется от предъявления иска», что (по его мнению) не противоречит принципу защиты нарушенного права, поскольку имеет место «не добровольный отказ от защиты своего права, а недобросовестное выполнение обязанности по защите чужого (выделено нами. — А. К.) права»[27], что также является аргументом существования здесь представительства.

Приобретать права и обязанности от своего имени органы власти могут потенциально, однако в большинстве случаев им это запрещено. В частности, п. 6 ст. 66 ГК РФ устанавливает, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе от своего имени участвовать в хозяйственных обществах и товариществах. Законодательство о контрактной системе не позволяет органам власти от своего имени приобретать товары, работы и услуги. При этом органы власти, являющиеся юридическими лицами, действуют от своего имени в отношениях с государственными и муниципальными образованиями, например, при передаче им государственного или муниципального имущества в оперативное управление или безвозмездное пользование, а также при определении их компетенции государственным или муниципальным образованием.

Государственное или муниципальное образование обладает способностью иметь и осуществлять большинство прав и обязанностей юридического лица, но для их осуществления оно создает другие субъекты, ограничивая их компетенцию. В то же время, ГК РФ признается сама возможность для органов государственной власти и местного самоуправления приобретать гражданские права и обязанности от своего имени. Следовательно, органы государственной власти и местного самоуправления нельзя рассматривать исключительно как часть соответствующего государственного или муниципального образования (что отличает их от органов юридического лица).

От своего имени органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать, прежде всего, в отношениях между собой. Например, при передаче имущества на основании договора безвозмездного пользования или договора передачи имущества на праве оперативного управления от одного органа государственной власти или местного самоуправления другому (при сохранении на него права собственности государственного или муниципального образования), очевидно, ни один из них не будет действовать от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В противном случае соответствующее государственное или муниципальное образование получит свое собственное имущество в пользование от самого себя либо станет обладателем права оперативного управления.

Первый случай делает заключение договора бессмысленным, а второй не предусмотрен действующим законодательством и означает наличие двух вещных прав (собственности и оперативного управления) у одного субъекта. В юридическом лице подобные действия относятся к внутренним отношениям (например, передача имущества от одного филиала к другому). Особенности государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского права приводят к тому, что внутренние отношения в государственном или муниципальном образовании по своей форме становятся отношениями между самостоятельными субъектами гражданского права.

Однако в тех отношениях, которые и для юридических лиц являются внешними (закупки товаров, сдача в аренду имущества), государственные и муниципальные органы действуют от имени государственного или муниципального образования.

Поскольку органы государственной власти и местного самоуправления не только совершают сделки от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, но и совершают от их имени любые другие юридически значимые действия, постольку этот прием по своему содержанию соответствует правовому регулированию деятельности органов юридического лица (орган юридического лица также совершает не только сделки, но и иные юридические действия: «выступает в суде, несет имущественную ответственность перед юридическим лицом, принимает управленческие решения»[28]), в силу чего не может быть сведен к представительству.

Учитывая изложенное, представляется, что правоспособность государственного или муниципального образования не отличается принципиально от правоспособности юридического лица и может быть названа общей, в отличие от правоспособности органов власти как юридических лиц, которая ограничивается их компетенцией и потому может быть названа специальной или целевой. Тем не менее, и правоспособность последних является достаточно широкой, включая даже возможность в определенных случаях осуществлять приносящую доход деятельность, что подтверждается судебной практикой. Так, Президиум ВАС, рассматривая дело по договору, в соответствии с условиями которого Минобороны России (исполнитель) взяло на себя обязательство по заявке общества (заказчика) на протяжении определенного в договоре срока предоставлять за плату услуги (работы) судов (морских и рейдовых буксиров, буксирных катеров, плавучих кранов) для оказания услуг по обеспечению мероприятий при подготовке к Зимней Олимпиаде в городе Сочи, признал Минобороны России «профессиональным судовладельцем»[29]. Данное Постановление не только указывает на возможность федерального министерства быть исполнителем по возмездному договору с предпринимателем, но и подчеркивает профессиональный характер его деятельности, что сближает ее с предпринимательской.

Следует отметить, что помимо юридических лиц органы власти, являющиеся представителями государственных и муниципальных образований, могут быть и должностными лицами. Так, одним из органов местного самоуправления является глава муниципального образования (физическоелицо), имеющий право действовать от его имени (ст. 34, 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

<< | >>
Источник: Андреев В.К., Кирпичев А.Е.. Юридические лица. Введение в корпоративное право: Лекция. — М.: РАП, 2014. 2014
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме 8.1. Понятие и правоспособность государственных и муниципальных образований:

  1. Осуществление государственной и муниципальной (публичной) собственности.
  2. 2. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие и подходы, отечественная практика оценки
  3. 2.1. Проблема определения эффективности государственного и муниципального управления
  4. 3. Понятие и классификация государственных и муниципальных услуг
  5. 3.2. Классификация государственных и муниципальных услуг
  6. Мониторинг эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг
  7. Понятие финансов муниципального образования
  8. § 4. Государственные и муниципальные унитарные предприятия Статья 113. Унитарное предприятие
  9. Комментарий к статье 32. Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
  10. Статья 32. Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
  11. 30. ПОНЯТИЕ, ЭЛЕМЕНТЫ И ОСОБЕННОСТИ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
  12. 2.4 Имущественная ответственность муниципального образования
  13. Статья 63. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
  14. СОДЕРЖАНИЕ
  15. ГЛАВА 5. Государственные и муниципальные унитарные предприятия
  16. 8.1. Понятие и правоспособность государственных и муниципальных образований
  17. 8.2. Участие государственных и муниципальных образований в отдельных видах отношений, регулируемых гражданским законодательством
  18. § 2. Проблемы определения правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -