8.2. Участие государственных и муниципальных образований в отдельных видах отношений, регулируемых гражданским законодательством

При осуществлении государственными и муниципальными образованиями права собственности имеют место несколько особенностей. Во- первых, законом устанавливаются виды имущества, которые могут находиться только в собственности муниципальных образований.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество составляют казну государственного или муниципального образования, которая делится на распределенную (имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями) казну и нераспределенную (средства бюджета и имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями) казну (п. 4 ст. 238 ГК РФ, п. 4 ст. 239 ГК РФ).

Праву собственности государственных и муниципальных образований присущи специальные основания приобретения (например, конфискация, реквизиция, закупка для государственных или муниципальных нужд) и прекращения (например, приватизация). При этом существуют различия между разными видами государственных и муниципальных образований. Так, конфискация не является способом приобретения права муниципальной собственности, но может быть способом приобретения права государственной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 169, 243 ГК РФ). Право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на нежилые помещения может быть прекращено в результате их выкупа арендаторами, которые являются субъектами малого или среднего предпринимательства в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Обязательствам государственных и муниципальных образований присущ ряд особенностей. Во-первых, существует ряд обязательств, одной стороной которых обязательно должно быть государственное или муниципальное образование (договоры социального найма, государственные и муниципальные контракты, государственные и муниципальные займы и т. д.) Во-вторых, в соответствии со ст. 126 ГК РФ государственные и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Юридические лица, созданные государственными и муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, а сами государственные и муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга.

Спорным для правоприменительной практики является вопрос о применении к обязательствам государственных и муниципальных образований норм об обязательствах, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Представляется, что соответствующие правила (например, п. 3 ст. 401 ГК РФ) применимы к обязательствам государственных и муниципальных образований в той части, в которой они обусловлены особым, не бытовым характером деятельности предпринимателя. В частности, если договор заключен от имени государственного или муниципального образования, ответственность за его неисполнение или ненадлежащее исполнение должна наступать в том случае, если представитель государственного или муниципального образования не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы (несмотря на наличие общего правила п. 3 ст. 401 ГК РФ). Такое правило специально установлено для неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по государственным и муниципальным контрактам в ч. 9 ст. 34 Закона о контрактной системе.

Участие государственных и муниципальных образований в корпоративных отношениях и отношениях по поводу управления учреждениями и унитарными предприятиями имеет несколько особенностей.

В соответствии с п. 17 ст. 3 Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» в случае участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в хозяйственных обществах и товариществах от имени этих публично-правовых образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ), в том числе в случаях, если эти органы названы участниками соответствующих хозяйственных обществ или товариществ в их учредительных документах.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут быть обладателями специального права на участие в управлении открытыми акционерными обществами — «золотой акции» (ст. 38 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», ст. 1, 11 Закона об акционерных обществах), которое позволяет государственным и муниципальным образованиям получать дополнительные права по сравнению с обычными правами акционеров, в частности, право вето при принятии наиболее важных решений общим собранием акционеров.

Наличие государственного или муниципального образования в качестве участника корпорации ограничивает для нее действие диспозитивных норм гражданского права. В частности, хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 50%, ограничиваются в свободе заключения договоров и должны осуществлять закупки товаров, работ и услуг в соответствии с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках).

Государственные и муниципальные образования могут наделять созданные ими юридические лица публичными функциями, в том числе правом разработки обязательных правил в определенной сфере. Так, Российская Федерация создала Государственную корпорацию «Росатом», являющуюся в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» уполномоченным органом управления использованием атомной энергии.

Правовая природа прав отношений между государственным или муниципальным образованием и учреждением или унитарным предприятием является спорной. В частности, делаются попытки признать такие права административными^[30]. Однако закон не устанавливает для них по общему правилу исключений. Как и иные унитарные юридические лица, они управляются одним учредителем. Следовательно, гражданское законодательство должно устанавливать объем правомочий органов власти, выступающих от имени государственных и муниципальных образований в качестве учредителей (собственников имущества) предприятий и учреждений.

Новая редакция ГК РФ предполагает развитие участия государства в отношениях по управлению юридическими лицами, предполагая возможность создания публично-правовых компаний.

Публично-правовые компании являются новой организационно-правовой формой некоммерческой организации, предусмотренной пп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ. Статья 65.1 ГК РФ относит их к унитарным юридическим лицам.

Правовое положение публично-правовых компаний действующей редакцией ГК РФ не определено. Е. Б. Лаутс сводит суть проекта Федерального закона «О публично-правовых компаниях» к переименованию государственной корпорации в публично-правовую компанию^[31].

Однако п. 6 ст. 3 Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» определяет, что к существующим государственным корпорациям (законодатель прямо называет Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов, Государственную корпорацию — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Государственную корпорацию по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Государственную компанию «Российские автомобильные дороги»), а также к «иным юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов», положения ГК РФ о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице.

В отсутствие специального закона о публично-правовых компаниях это означает, что государственные корпорации являются предусмотренной, хотя и не урегулированной ГК РФ организационно-правовой формой некоммерческой организации.

Следовательно, п. 3 ст. 50 ГК РФ в настоящее время не устанавливает исчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Указание на «иные юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов» по существу означает, что и принятие закона «О публично-правовых компаниях» не лишит Российскую Федерацию права создавать государственные корпорации. Кроме того, данная формулировка дает Российской Федерации возможность создавать юридические лица любых типов (коммерческие и некоммерческие организации, унитарные и корпоративные) на основании специальных законов, выводя их из-под действия любых норм ГК РФ о юридических лиц. Процитированная статья не содержит каких-либо указаний на то, что она применима только к юридическим лицам, созданным Российской Федерацией до вступления в силу Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

Определенными особенностями обладает и порядок осуществления государственными и муниципальными образованиями наследственных прав. Так, различные государственные и муниципальные образования могут стать наследниками выморочного имущества. В соответствии со ст. 1151 ГК РФ выморочное имущество в виде расположенного на территории Российской Федерации жилого помещения переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, а если оно расположено в городе федерального значения Москве или Санкт- Петербурге, то переходит в его собственность. Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. Для приобретения выморочного имущества в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 1152 ГК РФ не требуется его принятия (однако п. 5.35 Положения о Федеральном агентстве по управлению имуществом^[32] к компетенции Росимущества отнесено принятие выморочного имущества).

Таким образом, государственные и муниципальные образования являются самостоятельными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, наряду с физическими и юридическими лицами. Их правоспособность существенно не отличается от правоспособности юридического лица, однако имеются особенности осуществления ими отдельных видов прав.