3.3. Строительство новых государственных институтов в переходный период
Переходность составляется не только из социального отрицания и социальной преемственности, но и строительства новых институтов и отношений. Этот компонент переходности также требует всестороннего изучения.
Наряду с демонтажом части институтов прежней государственно-правовой системы идет процесс оформления новых норм, процедур и органов – создаются новые властные структуры, обновляется кадровый состав государственных служащих в центре и на местах, осуществляется переориентация работающего персонала государственных органов, вводится в действие новое законодательство, декларируются принципы новой официальной идеологии, формируется новая экономическая основа государства и т.д.Элементы новой системы могут являться либо совершенно "новыми", т.е. неизвестными прежде, либо возникшими в старой системе, но получившими полноценное развитие только в условиях перехода. Общим свойством новых государственных институтов является их типологическое соответствие новой модели государства, новому типу общественных отношений. Определение новых государственных элементов в ряду иных позволяет отграничить от "старых" и собственно переходных (временных), не принадлежащих полностью ни прежнему, ни новому механизму государства, всецело отвечающих требованиям нового конституционного строя.
Все новые органы государства можно подразделить на:
1) исторически новые, способные в перспективе стать составной частью нового механизма государства и временно существующие новые институты, необходимые для решения чрезвычайных задач первоначального этапа перехода.
Важно обратить внимание на связанную с данным основанием классификации тенденцию – складывающиеся временные структуры нередко сохраняются даже тогда, когда уже выполнили свои задачи и более не нужны. Примером может служить министерство печати и информации Российской Федерации, создававшееся временно для разгосударствления и демонополизации прессы.
А за несколько лет после создания поста генерального секретаря ЦК большевистской партии, первоначально задумывавшегося как сугубо технического и временного, он превратился в главный не только в партии, но и в государстве. Вспоминается один из афоризмов С.Н. Паркинсона: "Создать министерство - по – искоренению - чего - бы - то - ни - было – это значит создать гарантии сохранения этого самого "чего бы то ни было";2) легальные и нелегальные, существующие без законодательного закрепления структуры. Проблема состоит в том, что условия возникновения переходной власти и ее государственных форм порой не совпадают. И наряду с официальными органами власти появляются неформальные политические формирования. При этом те или иные функции государства пытаются принять на себя другие элементы политической системы (политические партии, общественные, в том числе криминальные, организации, церковь и пр.). Это объясняется необходимостью восполнения пробелов в структуре государственного механизма в условиях, когда функции этого механизма должны осуществляться постоянно и бесперебойно. Здесь мы выходим на проблему соотношения государственной и политической власти в переходных условиях. Организационная слабость государственного аппарата вызывает подмену его функций деятельностью других элементов политической системы и государственную власть начинает подменять власть политическая.
В первом российском цикле переходности XX века в процессе социального творчества самого населения в стране возникали нелегальные и полулегальные политические структуры, посредством деятельности которых происходило овладение институтами государства и подготовка к захвату государственной власти. Наконец, это вылилось в появление двоевластия в России, длившегося в течение нескольких месяцев 1917 г. Тогда носителем государственной власти выступало Временное правительство, а политическую власть осуществляли Советы. Однако становление нового Советского государства шло не через органы Советской власти, а в основном, как отмечает С.С.
Алексеев, "через негосударственные, преимущественно партийные структуры, прямо не попадающие под эгиду закона и правосудия…". В.И. Ленин высказывался за выполнение государственных функций не только правящей партией, но и такой общественной организацией как профсоюзы.В теории государства и права считается, что государственная власть выступает одновременно политической (поэтому, кстати говоря, деполитизация государственных органов в переходный период не может быть абсолютной), но не всякая политическая власть приобретает качества государственной, т.е. принимает форму особого публичного специализированного аппарата с определенной иерархией государственных органов.
Известный советский правовед и нарком юстиции П.И. Стучка в свое время имел все основания употребить следующее образное выражение: "государственная власть Коммунистической партии РСФСР". Специфика советского государства заключается в том, что различия политических и государственных форм властвования, характерные для переходных периодов, были сохранены и в условиях стабильно функционирующего нового строя. Наряду с аппаратом государства параллельно существовал аппарат партийной власти в обстановке однопартийной диктатуры. Все это привело к тому, что в Советском Союзе государственная власть не была ни верховной, ни самостоятельной, ни независимой, ибо выше нее была власть партийная. И только в последние годы существования СССР были предприняты попытки передачи реальной политической власти государству путем отмены статьи 6 Конституции СССР, предусматривавшей "руководящую и направляющую роль" коммунистической партии и введением поста президента.
В настоящих условиях перехода в Российской Федерации также имеют место случаи подмены функций официальной власти различными формами иной власти. На той или иной части территории страны нелегальным образом возникают политические органы, претендующие называться прообразом самостоятельного в перспективе государства. На этой почве возник "чеченский" кризис. Наконец, структуры финансового капитала и кланы организованной преступности, сращиваясь с аппаратом государства и скупая средством массовой информации, пытались формулировать принципы и приоритеты нового государственного курса страны.
Чтобы не допускать такой подмены государственных форм управления неформальными (там и в той мере, где это влечет разрушение государства), необходимо уже на первоначальном этапе перехода перед упразднением старых структур иметь в наличии зачаточные формы новых государственных институтов, сложившихся еще в недрах старой системы. Данная рекомендация осуществима лишь в условиях эволюционного и относительно мирного пути преобразований общества.
Эволюционная форма перехода позволяет использовать в качестве метода строительства новых органов государства изменения полномочий соответствующих старых органов. Какая-то часть старых органов получает в результате более широкую компетенцию, чем прежде, компетенция иных изменяется в сторону сокращения властных полномочий, но в любом случае содержание деятельности прежних структур преобразуется на качественно новых началах. Порой от старого государственного органа сохраняется одно название, а по сути дела, мы имеем дело с совершенно новым элементом механизма государства. Чаще всего подобные пертурбации касаются правительств и высших представительных органов государства. Этот способ преобразования старого государственного аппарата в новое качество в будущем будет иметь широкое применение, поскольку он наиболее отвечает демократическим традициям перехода и не связан с насильственными путями осуществления преобразований.
Небезынтересным будет проиллюстрировать процесс изменения полномочий старого государственного органа сквозь призму соотношения преемственности, отрицания старого и строительства нового в условиях переходной России одним показательным примером: Государственный таможенный комитет, Государственная налоговая служба получили право использовать внеплановые доходы на собственные нужды вплоть до приобретения конфискованного имущества. Прежняя оболочка формы этих органов наполнилась новым содержанием. Эти структуры отныне действуют в условиях складывающейся рыночной экономики, когда само появление подобных полномочий свидетельствует об определенной коммерциализации государственной службы.
А преемственность в данном случае наблюдается с небезызвестной "системой кормления", которая использовалась в феодальный период истории Руси для стимулирования заинтересованности чиновников в повышенных результатах своей служебной деятельности.Сосуществование в переходный период старых и новых элементов государственной власти, характеризующееся их сложным переплетением, ставит проблему совместимости старых и новых черт государства. "В каждой стране меняются государства со своими элементами, и подчас оказывается трудно определить меру сохраняемого "старого" и меру устанавливаемого "нового", - отмечает Ю.А. Тихомиров.
Но такого мнения придерживаются далеко не все ученые. Так, А.Е. Мушкин полагает, что "процесс преобразования происходит преимущественно в старых формах, но не исключен переход и в новых формах"[96]. В.В. Журавлев утверждает, что в современной России "реального перехода к рыночным отношениям не происходит ни в финансовой, ни в производственных сферах, а изменения в экономике определяются в основном логикой развития прежней системы"[97]. Диаметрально противоположных взглядов придерживается В.Е. Чиркин: "В целом форма постсоциалистического государства характеризуется сочетанием старых и новых институтов с преобладанием последних"[98]. В другой своей работе он указывал: "Старые институты и формы, наполненные новым содержанием, еще сохраняются, но доминируют новые институты, новые виды государственных органов"[99].
Следовательно, в случае доминирования новых институтов государства вся система государства развивается по новой схеме связей и отношений, при доминировании прежних – по старой. С учетом многовариантности переходного развития трудный и многообразный процесс поглощения "старого" "новым" не может выглядеть как однонаправленный. Нужно учитывать сложность объединения разнородных структур и институтов власти, многоукладность, аморфность, мозаичность и фрагментарность переходного государства.
Неужели нам остается лишь констатировать существование неких "переходных форм" государства, которым соответствуют переходные же институты и механизмы, являющие собой комбинированные формы прежних и новых? Такое суждение окажется явно недостаточным.
Во-первых, характер различий нового и старого имеет важное значение. Во-вторых, даже в условиях многоукладности можно обнаружить ведущий и системообразующийуклад. Речь здесь идет не о превышении количества старых либо новых черт государства. Имеется ввиду перевес одной из тенденций, выступающей доминантой развития переходных процессов. Тенденция может выступать доминирующей при небольшом количестве соответствующих ей государственных форм. Так, тенденции социалистических преобразований в 1917 г. и демократических в 1991 г. в России заметно одерживали верх уже после первых побед реформаторских сил в столице страны при том, что старый государственный аппарат количественно превосходил органы новой власти. В такие исторические моменты прежняя модель власти, сколь многочисленной бы она не была, теряет свою привлекательность в глазах большинства населения.Таким образом, в переходной многоукладности всегда имеется ведущая государственная форма, приоритетно поддерживаемая населением в процессе легитимации нового строя или внедряемая самим государством. Этот доминирующий уклад и задает логику и ритм социальных преобразований переходного времени, а главное – обусловливает тип складывающейся государственности, основы нового конституционного строя.
Методологическим "ключом" в определении доминирующего уклада каждой очередной переходной эпохи может служить господствующий в данной стране экономический уклад, национализация и приватизация собственности, приоритетная форма собственности, господствующие экономические отношения – все это позволяет судить о наличии ведущего сектора экономики, а, следовательно, о путях преобразований и конечной цели перехода данного общества. Но главное определяющее значение имеют подлинные духовные либо анти-духовные идеалы реформаторских сил, адекватно установить которые не так то просто.
Продолжая разговор о совместимости "старого" и "нового" в содержании и форме переходного государства, обратим внимание на мысль Б.Н. Топорнина: "смешение старого и нового сдерживает прогресс"[100]. Не является ли, другими словами, переходный период временем регрессивного развития, отката назад на общецивилизационном пути?
Корень многих социальных деформаций усматривается рядом ученых во внутреннем аспекте переходных процессов. Последний характеризуется множеством неустойчивых сегментов, черт и институтов государства, находящихся в состоянии постоянной динамики, обновлении и кризиса деятельности. Переходное государство находится в процессе глубоких изменений, поэтому создание новой системы государственных органов не завершено. Это обстоятельство определяет неустойчивый, синкретический характер государственной власти. Государственная власть еще не в полной мере обособлена от смежных форм социальной власти.
Форма переходного государства еще не соответствует его содержанию, а тем более - социальной среде. Система органов государства в таких условиях неодинакова на всей территории страны и на разных ступенях переходного процесса. В силу их неоднородности им чрезвычайно трудно дать некую общую классификацию. Высшие и местные органы власти пока не составляют единой унифицированной системы (одни только представительные органы субъектов Российской Федерации имеют до десятка различных наименований – краевое законодательное собрание, областной совет, народный хурал, курултай и т.д.), они функционально слабы и структурно недостроены.
Форма государственного устройства также не обладает единообразием и качеством завершенности (длительное время неопределенным остается статус отдельных национальных территорий, входящих в состав единого государства).
Многоукладный, сегментарный характер переходной государственности может вызвать многовластие в пределах данного государства, когда одна ветвь власти как бы "принадлежит" одним социальным силам, вторая – другим. Как правило, в переходный период исполнительная ветвь власти оказывается в руках реформаторских сил, которые используют ее мобильность в интересах преобразования общества. Каждая из ветвей власти в таких условиях стремится перетянуть как можно больше полномочий и первенствовать по отношению к другим. Поскольку в современном мире основное соперничество возникает между исполнительной и законодательной ветвями власти, то в условиях их противостояния и высокой степени автономности на отдельных этапах перехода речь можно вести о двоевластии. Противостоящие друг другу ветви могут даже территориально разделяться в такие периоды и превращаться в самостоятельные центры власти. Так было в течение нескольких месяцев 1917 и 1993 гг. в России.
Осенью 1917 г. партия большевиков не исключала возможности создания комбинированной формы государства с коалиционным характером государственных органов и соединением системы Советов с Учредительным собранием. Данная комбинация рассматривалась как временная, переходная и она, по словам Е.Г. Гимпельсона, "могла послужить фактором легитимации Советской власти", но в силу некоторых субъективных, а преимущественно объективных причин очень скоро была отринута.
К 1993 г. было совершенно очевидно, что Верховный Совет РСФСР заметно отстает от динамики социальных преобразований не только своим персональным составом, но, что важнее, своей законотворческой деятельностью. Причем такое отставание объяснялось, прежде всего, глубоким конфликтом между ветвями власти. Верховный Совет систематически отказывался поддерживать новые инициативы преобразовательной деятельности президента и правительства.
Верховный Совет допускал акции, фактически дублирующие полномочия исполнительной власти, создавал параллельные структуры (Российский фонд федерального имущества и Пенсионный фонд создавались Верховным Советом как параллельные аналогичным структурам исполнительной ветви власти). Постановления и Указы Президиума Верховного Совета нередко носили характер распорядительных документов по специальным управленческим вопросам. Подобная же тенденция наметилась и на местных уровнях власти, где председатели региональных и местных Советов уподобляли себя главам администраций и не могли поделить с ними сферы влияния.
Глубокие внутренние противоречия переходности, вызывающие к жизни двоевластие в стране, привели к диффузии государственной власти. "Противоречия и конфликты между ветвями власти – вещь в демократическом обществе неизбежная, - писал в это время В.Е. Гулиев. - Но когда взаимное недоверие превращается в доминанту в отношениях между парламентом и правительством, а блокирование инициатив друг друга в основную цель деятельности, нормальное управление обществом становится невозможным"[101].
Длительное время (даже в рамках переходного периода) существовать двоевластие не может. Двоевластие 1993 г. закончилось драматическими событиями вооруженного противостояния с человеческими потерями с обеих сторон. Как и семьдесят лет назад попытки соединения системы Советов с чрезвычайными полномочиями главы государства оказались неудачными.
Но сегментация переходного государства характерна не только для периода двоевластия. В иных условиях переходности последняя проявляется в создании множества дублирующих друг друга государственных структур и параллелизме их деятельности. В переходной России создавались Правительство и Администрация Президента, Совет Обороны и Совет безопасности, Президентский совет и разного рода чрезвычайные комиссии, включающие в свой состав практически один и тот же круг высших должностных лиц государства. "По сути дела в стране действует два аппарата исполнительной власти – президентский и правительственный, но это, к сожалению, не делает их работу достаточно эффективной", - замечал по этому поводу В.М. Корельский.
Параллелизм обнаруживает себя и на более локальном уровне. Так, например, в Замечаниях Комитета по правам человека ООН о состоянии соблюдения прав человека в Российской Федерации отмечается: "Обязанности прокуратуры в отношении защиты прав человека во многом совпадают с обязанностями Уполномоченного по правам человека"[102].
Следовательно, критический уровень противостояния старого и нового ставит государственно-правовую систему в положение неустойчивого равновесия, при котором возможны откат назад и разрушение, сопровождающееся перерастанием кризиса в катастрофу.
Ряд сохраняемых старых институтов государства, с одной стороны, выступают источником воспроизводства консервативных тенденций, острого социального противостояния, с другой – сохраняемые в силу необходимости архаичные институты становятся тормозом социальных преобразований. В результате многие мероприятия государственной власти не получают должного эффекта и просто оказываются безуспешными.
Но, несмотря на изложенные обстоятельства суждение Б.Н. Топорнина о том, что смешение старого и нового в переходном государстве сдерживает его прогресс, не является истинным в полной мере.
Во-первых, старые элементы государства, сохраняемые в новых условиях, не всегда являются носителями дисфункциональных черт. Рассмотренный выше механизм социальной преемственности демонстрирует, что без использования целого ряда старых институтов государство не может обойтись, чтобы не утратить свое социальное значение. К тому же, далеко не все новые институты соответствуют прогрессивному содержанию и сами могут уводить общество с пути исторического прогресса.
Во-вторых, в настоящее время цивилизованное, демократическое общество основывается на принципе: "В многообразии сила и единство". Столкновение двух начал, старого и нового, дает мощный импульс преобразовательной деятельности. Этот процесс немыслим без учета мнения оппозиции, если государство стремится к демократии. При этом борьба разнополюсных сил в сфере идеологии предпочтительнее вооруженного противостояния.
Многообразные, различные противоречия переходного времени являются двигателями положительной динамики преобразований, если протекают в рамках эволюционной, мирной формы перехода. Эволюционная форма удерживает социальные противоречия в контролируемых рамках.
И, в-третьих, многие государства в современном мире делают сознательный выбор в пользу комбинаторных государственных форм. Подобные комбинаторные государственные формы обладают заметными позитивными чертами (так, в смешанной республике достигается соединение стабильности правительства с выгодами парламентаризма). Современные государства не боятся смешения противоположных элементов в одной модели государства, поскольку имеют относительно надежные механизмы взаимодействия и взаимосвязи различных укладных форм. Такие механизмы, проверенные в течение десятилетий, могут гарантировать более или менее конструктивное сочетание противоречивых элементов переходного государства и в условиях российского опыта коренных преобразований. В частности, речь идет о механизмах институционализации и легитимации нового строя. Л.А. Гордон и П.М. Пинскевич отмечали: "Одна их причин провала стабилизационного плана 1992 г. в России состоит в том, что команда реформаторов целиком сосредоточилась на макроэкономической политике, пренебрегая задачами институциональных преобразований"[103].
Институциональные основы регулирования социальных конфликтов крайне необходимы в переходный период. В результате институционализации устраняются "пробелы" в складывающемся механизме государства, в нем возникают новые звенья. В итоге создается целостная, зрелая система государственной власти, обеспечивающая соответствующий целям перехода официальный курс. Роль институционализации в переходный период заключается еще и в том, что с ее помощью формирование системы новых государственных институтов происходит не за счет механического перенесения прежних структур и отношений в новое состояние, а посредством нового синтеза этих структур и отношений. И если повторение прежних свойств государственной власти и имеет место в новых условиях, то речь идет именно о синтезе этих свойств – их критической "переработке", "переплавке" разнородных элементов в новое качество. Старые институты государства приобретают новый типологический характер, что позволяет их использовать в условиях нового качественного состояния государственности (сначала в условиях переходного периода, затем – в условиях нового строя). Можно резюмировать: через механизм институционализации нарождающиеся социальные интересы выражаются в зрелых формах.
Процесс коренных социальных преобразований всегда связан с кризисом легитимности – обоснованности и законности мероприятий переходной власти в представлениях населения. С точки зрения концепции легитимности, основу перехода составляют два взаимообусловленных процесса: процесс делегитимации прежнего строя и процесс легитимации нового. Заметим, собственно переходные формы государства также нуждаются в ореоле законности и всеобщего признания.
А.С. Панарин пишет: "С 1917 года политические режимы в России были нелегитимными и поэтому объявляли себя чрезвычайными или переходными"[104]. С учетом специфики социального содержания переходного государства легитимность переходной власти может предполагать лишь поддержку большинства либо относительной половины населения. Легитимацию государственной власти в переходный период осложняет и утрата прежнего авторитета государства, не способного в кризисных условиях разрешать насущные проблемы населения. Кризис легитимности переходной власти напрямую связан с осознанием населением чрезмерно длительной несбыточности ее обещаний в сфере благосостояния и социального обеспечения людей.
В переходной России общенациональными политическими силами одним из приемлемых и универсальных способов легитимации переходной власти признаны выборы. В Указе Президента России № 1400 говорилось: "Необходимость выборов диктуется также тем, что Российская Федерация – это новое государство, пришедшее на смену РСФСР в составе СССР"[105].
Можно назвать, как минимум, три немаловажных фактора процесса легитимации нового строя посредством выборов.
Первый. Каждые очередные выборы в переходный период решают, по существу, не столько вопрос о ротациях власти, сколько вопрос о путях дальнейшего развития страны (о продолжении либо сворачивании переходных процессов, их темпов, приоритетов и т.д.).
Второй. Российский опыт преобразований показывает, что переходная власть имеет стремление легитимировать свои акции уже после того, как они произошли. Вспомним, если Союз Советских Социалистических республик легитимировался после референдума, то Российская Федерация легитимировалась задним числом посредством представительных и иных выборов.
Третий фактор. Реальная, действительная легитимация власти возможна только в условиях демократического режима, когда самые широкие социальные слои свободно и осознанно осуществляют политическое участие и каждой отдельной личности гарантирована общественная самореализация. Переходные государства в силу известного отчуждения от населения ограничивают возможности активного участия граждан в решении вопросов их повседневной жизни, что нередко приводит к мнимой легитимации.
Подведем предварительный итог: чем ниже институциональный уровень коренных социальных преобразований и уровень легитимности складывающихся общественных отношений, тем болезненнее будет кризис, испытываемый переходным государством, тем выше будет степень интенсивности государственного насилия для удержания власти и продолжения преобразовательной деятельности.
ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. Какие сегменты государства можно считать качественно новыми?
2. Какие методы и средства строительства новых государственных институтов соответствуют эволюционной и революционной форме перехода?
3. Каковы условия институционализации и легитимации новых государственных институтов?
4. Как определяется доминирующий уклад в развитии переходного государства?