<<
>>

3. ОПЫТ ОБСЕ: ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ

Анализируя политику СССР, а позднее России в отношении СБСЕ/ ОБСЕ, нельзя не заметить, что для этой политики были характерны некоторые устойчивые модели, приверженность которым не всегда приводила к позитивному результату.
Так, российская дипломатия если не всерьез рассматривала, то постоянно декларировала идею об ОБСЕ как альтернативе НАТО в качестве ведущей конструкции европейской безопасности. Между тем ОБСЕ никогда не имела достаточного потенциала для того, чтобы играть роль такой конструкции. Дело не только в мизерном бюджете этой организации. Проект создания собственных вооруженных сил ОБСЕ, активно поддерживавшийся Россией и (одно время) Германией хотя и был весьма затратным, но вовсе не обеспечивал превращения организации в становой хребет новой архитектуры безопасности на континенте. Неудачный опыт СООНО в бывшей Югославии ясно показал, что даже относительно крупные по численности и имеющие многолетний опыт специальных операций миротворческие силы ООН практически бессильны без поддержки (в том числе и авиационной) мощного военного блока, каким является НАТО. Альтернативной возможностью было бы превращение ОБСЕ в действительно полноправный координирующий орган, контролирующий взаимодействие, взаимоотношения и разделение функций между различными организациями, действующими в сфере безопасности в Европе. При этом российские политики высказывали идею о создании специального органа — Совета Безопасности ОБСЕ, по модели СБ ООН, и превращении НАТО в один из инструментов ОБСЕ с постепенной трансформацией в миротворческую организацию, подмандатную СБ ООН и ОБСЕ32. Осуществлению такой схемы мешало, помимо естественной негативной реакции США и их союзников по НАТО, два чрезвычайно важных фактора: принцип консенсуса и отсутствие международно-правового характера решений ОБСЕ.

Организация, объединяющая 54 государства Европы, Америки и Центральной Азии и принимающая свои решения на основе консенсуса, не может координировать деятельность блоковых организаций, подобных НАТО или ЗЕС.

В то же время, отмена принципа консенсуса объективно будет работать против

интересов России, которая, как правило, при обсуждении ключевых вопросов находится в меньшинстве. Поэтому сферой, в которой допускается частичное исключение из принципа консенсуса («consensus minus one») остается человеческое измерение ОБСЕ. Любые попытки государств-участников расширить действие правила consensus minus one на другие области деятельности ОБСЕ (в том числе, миротворческую активность) постоянно блокируются российской стороной. В частности, по инициативе России в тексте Хартии европейской безопасности было зафиксировано решение «и далее поддерживать принцип

33

консенсуса как основу принятия решений в ОБСЕ» . Таким образом, создается патовая ситуация, когда Россия сама препятствует реализации модели, энтузиастом которой она является.

Отсутствие международно-правового характера решений ОБСЕ является

U С» U U 1—1

своеобразной «родовой травмой» этой организации. Еще на консультациях, предшествовавших подписанию Заключительного Хельсинкского акта 1975 г. было решено, что обязательства ОБСЕ носят не международно-правовой, а политический характер, т.е. не имеют обязательной юридической силы. Отдельные (достаточно скромные) попытки принять решения, имеющие международно- правовой характер, например, в области Суда ОБСЕ по примирению и арбитражу, наталкивались на мощное сопротивление группы стран, в авангарде которых выступали США. В качестве основного аргумента выдвигался тезис о том, что международно-правовой характер решений СБСЕ изменит саму природу совещания, придаст обязательствам юридическую силу и нарушит целостность общеевропейского единства, так как не все государства-участники захотят присоединиться к конвенции34. После учреждения первых долгосрочных миссий СБСЕ на Балканах и в странах СНГ СМИД СБСЕ на своем заседании в Риме (1993 г.) принял решение по вопросу о правоспособности институтов СБСЕ, а также их привилегиях и иммунитетах. Однако именно отсутствие международно- правового характера решений СБСЕ позволило значительному числу государств-участников проигнорировать решение Римского СМИД.

Неопределенный юридический статус миссий, а также необходимость платить местные налоги вызывали понятное недовольство государств-участников, финансировавших программы миссий. Возможно, положение изменится в результате дискуссии по вопросу о правовом статусе постоянных миссий ОБСЕ на местах. Некоторый оптимизм внушает включение в текст Итоговой декларации Стамбульского саммита ОБСЕ (от 19 ноября 1999 года) специального пункта, посвященного необходимости «предпринять решительные шаги» по выяснению правового статуса институтов ОБСЕ. Постоянному совету было поручено создать неофициальную рабочую группу для подготовки доклада с рекомендациями относительно ис-

35

правления нынешнего положения (пункт 34) . Вероятно, именно на этом направлении будут сделаны конкретные шаги по приданию международно- правового характера хотя бы части решений ОБСЕ. До настоящего момента США и большинство их союзников в рамках ОБСЕ остаются принципиальными противниками перевода обязательств ОБСЕ из категории мало к чему обязывающих «commitments» на уровень «obligations». Действительно, международно- правовой характер решений ОБСЕ существенно повысил бы ее статус и расширил бы горизонт возможностей в решении задач политической стабильности на континенте. Тем не менее, даже политический характер обязательств ОБСЕ позволяет достаточно эффективно использовать ее в качестве авторитетного на-

блюдателя и аудитора в таких областях, как человеческое измерение, что, собственно, вполне устраивает большинство государств-участников. Кроме того, не стоит забывать о том, что когда нормы международного права помешали мировому сообществу осуществить давление на СРЮ для обеспечения операции по установлению мира в Косово, их просто обошли, активно используя именно гуманитарную риторику. Таким образом, если когда-нибудь обязательства ОБСЕ и будут иметь международно-правовой характер, одно это не сделает ее несущей опорой архитектуры европейской безопасности, хотя, без сомнения, позволит решить многие из стоящих перед организацией задач.

Не обладающая возможностями координировать действия военных блоков, ограниченная политическим характером своих решений, ОБСЕ, тем не менее, остается приоритетом российской внешней политики.

Причины такого отношения достаточно ясны: СССР стоял у истоков Хельсинкского процесса, идеалистические лозунги периода горбачевской «перестройки» нашли свое отражение в Парижской Хартии для новой Европы, а образ Европы без разделительных линий как нельзя лучше отвечал интересам страны, переставшей быть сверхдержавой и утратившей почти всех своих союзников среди государств ЦВЕ. Однако желание видеть структуру, позволяющую защищать интересы России в сфере безопасности, только в ОБСЕ, существенно ограничивало свободу маневра отечественной дипломатии. Так, несмотря на утверждения ряда российских политиков о важном значении связей между Россией и НАТО, остался практически нераскрытым потенциал такой организации, как Совет североатлантического сотрудничества, и программы «Партнерство ради мира», возможности которой в сфере проведения миротворческих операций были, безусловно, более серьезными, нежели у ОБСЕ. Более того, иногда согласие российской стороны сотрудничать с НАТО напрямую увязывалось с изменениями в позиции государств-участников Североатлантического альянса по отношению к ОБСЕ36.

В этом же контексте следует рассматривать вторую, тесно связанную с предыдущей, модель, использовавшуюся российской дипломатией в период дискуссии по вопросу о принятии в состав НАТО рада государств ЦВЕ: укрепление ОБСЕ как антитеза расширению НАТО на восток. Эта модель получила свое отражение в предвыборной программе Б. Ельцина в 1996 г., в его послании к Федеральному Собранию Российской Федерации (1996 г.), в выступлении то-гдашнего первого заместителя министра иностранных дел России Игоря Иванова на пресс-конференции «Об основных внешнеполитических итогах 1996 г.» и т.д. Вариацией этой модели можно считать идею Владимира Лукина, в рассматриваемый период возглавлявшего Комитет по международным делам Государственной Думы РФ, в которой расширению НАТО на восток противопоставлялись одновременно «превращение ОБСЕ из форума для дискуссий. в своего

37

рода ООН для Европы и близлежащих регионов» и «расширение ЗЕС» .

События последующих нескольких лет показали, что даже сильная и институционализированная ОБСЕ не является для стран ЦВЕ серьезной альтернативой Североатлантическому альянсу, а расширение ЗЕС за счет ассоциированных членов — государств ЦВЕ может пока рассматриваться в сугубо теоретическом плане.

В целом противопоставление НАТО — ОБСЕ, как представляется, носит достаточно надуманный характер. Влияние НАТО на формирование СБСЕ/ОБСЕ в его нынешних институциональных рамках было достаточно велико. Так, например, в Лондонской Декларации о преобразовании Североатланти-

ческого альянса (5-6 июля 1990 г.) содержится развернутое предложение о том, чтобы на встрече в верхах СБСЕ в Париже было принято решение об институ- ционализации СБСЕ «для более широкого диалога в более объединенной Европе». Все достаточно подробные рекомендации, указанные в Декларации, включая создание механизма СБСЕ для наблюдения за выборами, центра по предотвращению конфликтов, парламентской ассамблеи СБСЕ и т.д. были реализованы четыре месяца спустя на встрече в Париже и отражены в Парижской хартии для новой Европы. Многие решения, содержащиеся в Итоговом документе Хельсин- ки-2 — «Вызов времени перемен», практически повторяют формулировки более ранних по времени документов НАТО. Так, в Римской декларации сессии Североатлантического совета о мире и сотрудничестве, принятой главами государств и правительств Североатлантического альянса в Риме 7-8 ноября 1991 г. зафикси-рована приверженность участников «укреплению процесса СБСЕ, который должен сыграть жизненно важную роль, содействуя стабильности и демократии в Европе в период исторических перемен» и активизации усилий, направленных на то, «чтобы встреча «Хельсинки-2». стала еще одним важным шагом на пути к созданию новой Европы». В Декларации отмечалось, что «огромное преимущество» СБСЕ состоит в том, что это единственный форум, где представлены все страны Европы, Канада и Соединенные Штаты, выполняющие общий кодекс правил в области соблюдения прав человека, основных свобод, демократии, правопорядка, безопасности и экономической свободы.

Главы государств, участвовавших в сессии Североатлантического совета обязались «активно поддерживать дальнейшее развитие процесса СБСЕ, чтобы укрепить его возможности как органа для прове-дения консультаций и сотрудничества между всеми государствами-участниками этого процесса, способными на эффективные действия в соответствии с новой и возросшей ответственностью.»38. Более того, в тексте Декларации содержались конкретные предложения по организационной реформе СБСЕ, получившие воплощение в ходе встречи Хельсинки-2 семь месяцев спустя.

Сессия Североатлантического совета в Брюсселе (19 декабря 1991 г.) также оценивала саммит в Хельсинки как «важный этап на пути консолидации новой европейской архитектуры и укрепления институтов и механизмов СБСЕ». Участники сессии заявили, что «СБСЕ надлежит играть присущую ему все более важную роль в развитии сотрудничества и обеспечении безопасности в Европе, стимулируя процесс демократических преобразований. и создавая в перспективе их применения эффективные инструменты предупреждения конфликтов, мирного урегулирования разногласий и преодоления кризисов»39. В подобных текстуальных совпадениях нет ничего удивительного; более того, они выглядят вполне логично, учитывая тот факт, что все государства-участники Североатлантического альянса — являются членами ОБСЕ, и при необходимости могут выступить в рамках этой организации единым фронтом, образовав подавляющее большинство. Согласно правилам ОБСЕ, большинство не может применить к одному государству-участнику меры принуждения, но может легко обеспечить его изоляцию, торпедирование его инициатив, или (как это было с Югославией) приостановление членства в организации. Это дает возможность сильным группировкам в рамках ОБСЕ проводить свою политику и оказывать существенное влияние на стратегическое развитие организации. По этой же причине инициативы России, не устраивающие, например, государства-члены НАТО, практически не имеют шансов быть одобренными при обсуждении всеми странами-

участниками ОБСЕ. США и их союзники по НАТО обладают подавляющим перевесом в рамках ОБСЕ, в то время как Россия почти полностью изолирована и не находит поддержки даже у тех государств, представители которых сочувственно относятся к российским предложениям. Не секрет, что именно по этой причине почти шесть лет тянулась работа над Хартией европейской безопасности, начавшаяся по инициативе российской стороны на заседании Будапештского СМИД в 1995 г. Действительно, в отличие от НАТО, ЕС или ЗЕС, ОБСЕ является широкомасштабным форумом, на котором Россия (теоретически) может с полным правом отстаивать свои интересы и добиваться поставленных целей. Проблема заключается в том, что расклад сил в рамках ОБСЕ самым непосредственным образом зависит от политической конъюнктуры в евроатлантическом регионе, с одной стороны, и от степени влияния того или иного государства- участника, с другой. На данный момент США играют в ОБСЕ (как, впрочем, и во многих других международных организациях) бесспорно лидирующую роль. Россия, ослабленная в экономическом, политическом и военном отношениях, имеющая в союзниках одиозную для Запада Белоруссию и находящуюся в сложной ситуации Армению (не считая СРЮ, членство которой в ОБСЕ приостановлено в 1992 г.), обречена в рамках ОБСЕ лишь на более или менее успешную оборону. Вести разговор о том, что Россия может в настоящий момент использовать ОБСЕ как эффективный инструмент своей политики безопасности, на наш взгляд, означает выдавать желаемое за действительное.

Значит ли это, что ОБСЕ бесполезна для России, что правы те ее критики, которые считают, что у нее не существует реальных возможностей для формирования архитектуры европейской безопасности, и, соответственно, все усилия российской внешней политики, направленные на усиление ОБСЕ, превращение ее в рамочную структуру, координирующую деятельность всех организаций, ответственных за военно-политическую стабильность в евроатлантическом регионе, пропали втуне?

С нашей точки зрения, это не так. Несмотря на многочисленные неудачи и откровенную беспомощность ОБСЕ перед лицом некоторых кризисных ситуаций, потенциал этой организации очень велик. Как представляется, ключевыми понятиями, характеризующими потенциал ОБСЕ, являются комплексность и гибкость в сочетании с мощным созидательным потенциалом. Широкая ин-ституциональная база ОБСЕ позволяет ей решать разнообразные задачи: от во-просов свободы средств массовой информации до контроля над миротворческими операциями. Трудно не согласиться с определением, данным в Хартии европейской безопасности — «ОБСЕ — это широко представительная, всеобъемлющая организация для проведения консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе».

Деятельность ОБСЕ в настоящий момент осуществляется по следующим основным направлениям:

мирное урегулирование споров, раннее предупреждение, предотвращение конфликтов, регулирование кризисов, постконфликтное восстановление (часто эти направления деятельности ОБСЕ объединяют и называют не вполне точным термином «миротворчество»);

интенсификация субрегионального сотрудничества — относительно новый вид деятельности ОБСЕ, опирающийся на «Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве», оперативный документ, включенный в Хартию ев-

ропейской безопасности (ОБСЕ предоставляет заинтересованным организациям возможность использовать свои институты в качестве форума для субрегионального сотрудничества, включая обмен информацией и опытом между субрегиональными группами, получение и хранение текстов договоренностей и соглашений между ними и т.д.);

«человеческое измерение» (включает деятельность ряда институтов ОБСЕ, в том числе Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ) и Представителя по вопросам свободы средств массовой информации) варьируется от контроля за соблюдением прав человека и основных свобод, демократии и верховенства закона, защиты прав национальных меньшинств и проведения се-минаров по повышению квалификации судей и сотрудников административных органов власти — до наблюдения за выборами и координации действий различных неправительственных организаций (НПО);

военно-политическое измерение (включает меры укрепления доверия и безопасности, Договор об обычных вооруженных силах в Европе, договор «Открытое небо» и консультации в рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности) — одно из наиболее эффективных и результативных направлений деятельности ОБСЕ40;

экономическое и экологическое измерение (слабая нормативная база, включающая лишь общие положения Заключительного акта в Хельсинки и Ор- хусскую конвенцию 1998 г. о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды);

борьба с коррупцией (новое направление деятельности, выделившееся из человеческого измерения и впервые обозначенное, как отдельная сфера активно-сти ОБСЕ на Стамбульском саммите 1999 г.) тесно связана с идеей верховенства закона (rule of law) и предполагает тесное взаимодействие с НПО.

Традиционно считается, что ОБСЕ относительно сильна в области, относящейся к «человеческому измерению», в частности, при проведении подготовки и наблюдения за выборами. Столь же расхожим является представление о том, что в области предотвращения кризисов и урегулирования конфликтов

ОБСЕ практически бессильна, так как не обладает необходимым военным пои /-Ч и

тенциалом для проведения миротворческих операций. С нашей точки зрения, такая постановка вопроса создает предпосылки для еще одного «мифа ОБСЕ», который, в отличие от рассмотренных ранее, распространен не только в России, но и во многих странах Запада. Действительно, за десять лет своего существования ОБСЕ накопила значительный опыт наблюдения за выборами. Бюро по демократическим институтам и правам человека в Варшаве является небольшой, но весьма эффективно действующей организацией, сотрудники которой при необходимости способны координировать работу нескольких сотен наблюдателей в масштабах средней европейской страны. Инструментарий и методика ОБСЕ позволяют проводить наблюдение за выборами (и, в ряде случаев, их подготовку) даже в экстремальных условиях.

Тем не менее, признание результатов выборов действительными либо недействительными, а в ряде случаев и само решение о проведении выборов, являются политическими вопросами, находящимися в компетенции высших органов ОБСЕ (в первую очередь, Действующего председателя). Практика показыва-

ет, что в ряде случаев такие вопросы решаются в зависимости от политической конъюнктуры, а иногда и под давлением других международных организаций. Примером может служить ситуация в Боснии и Герцеговине, где ОБСЕ обеспечивала функции инструмента гражданской стабилизации. Одной из ключевых задач ОБСЕ в Боснии и Герцеговине было решение вопроса о том, действительно ли существует возможность проведения выборов в сложившихся условиях. Оценивая информацию, собранную сотрудниками миссии на местах (миссия располагала 5 региональными центрами, 20 полевыми бюро, 238 сотрудниками, 35 из которых являлись экспертами по наблюдению за выборами) действующий председатель ОБСЕ Ф. Котти на заседании Постоянного Совета ОБСЕ в Вене 25 июня 1996 г. указал на отсутствие условий для проведения свободных, справедливых и демократических выборов, предусмотренных Дейтонскими соглашениями. Однако под давлением США, выступавших архитекторами и режиссерами Дейтонской системы, Ф. Котти подтвердил необходимость проведения выборов 14 сентября 1996 г. Журналисты и независимые наблюдатели отмечали многочисленные и грубые нарушения закона о выборах, однако ОБСЕ признало, что технически выборы были проведены правильно и прошли без серьезных инцидентов. Фактически в Боснии был реализован сценарий, общие контуры которого, намеченные еще в решениях Совета НАТО в Осло (4 июня 1992 г.) легли в основу Парижского мирного договора (14 декабря 1995 г.) и Договора о мерах по укреплению доверия и безопасности в Боснии и Герцеговине, подписанного 26 января 1996 г. в Вене. Согласно этому сценарию, структуры ОБСЕ действовали в сфере гражданского строительства параллельно с военным компонентом — Силами по выполнению соглашений (СВС), а позднее Силами стабилизации НАТО, выполняя политические рекомендации руководящего комитета Совета по выполнению [Дейтонских] соглашений, главную роль в котором играла американская делегация, возглавляемая заместителем госсекретаря США Р. Холбруком.

Неоднозначными представляются итоги деятельности ОБСЕ в Косово. Как известно, первая миссия ОБСЕ в этом регионе была учреждена еще в 1992 г. После отзыва долгосрочных миссий СБСЕ в Косово, Санджаке и Воеводине летом 1993 г., вызванного реакцией СРЮ на приостановление ее членства в СБСЕ, ситуация в крае долгое время находилась вне контроля международного сообщества. Для ОБСЕ, которая ставила себе в заслугу «предотвращение конфликта в Косово» в результате организации политического диалога между лидером ко- соваров И. Руговой и лидерами сербского населения края, такое положение вещей было особенно невыгодным. Начиная с весны 1998 г. ОБСЕ активизировало настойчивые и достаточно жесткие попытки убедить президента СРЮ С. Милошевича дать согласие на размещение на территории края миссии ОБСЕ по проверке в Косово (МПК). Несмотря на то, что югославское руководство тесно увязывало этот вопрос с возобновлением членства СРЮ в ОБСЕ, действующий председатель ОБСЕ Б. Геремек, использовал все находившиеся в его распоряжении возможности для того, чтобы добиться развертывания миссии на территории Косово без каких бы то ни было предварительных условий. С этой целью он усилил давление на Генерального секретаря ООН, буквально бомбардируя его докладами с информацией о положении в Косово и о мерах, предпринятых ОБСЕ. Со ссылкой на информационные источники ОБСЕ, в том числе на наблюдения, проведенные миссией ОБСЕ в Албании, Б. Геремек сообщал Генеральному секретарю ООН о наступательных операциях, сопровождавшихся

ожесточенными боевыми действиями и потерями в живой силе, потерях среди гражданского населения и росте числа беженцев из региона. Он довел до сведения Генерального секретаря ООН свое мнение, согласно которому кризис в Косово вступил в фазу, «чреватую непредсказуемыми последствиями для региональной стабильности». При этом подчеркивалось, что ОБСЕ по-прежнему готова содействовать мирному урегулированию конфликта в Косово в рамках реше-

41

ний, принятых ее государствами-участниками .

Многие аспекты деятельности миссии ОБСЕ в Косово позволяют сделать вывод о том, что одной из ее основных, хотя и не декларируемых задач, была подготовка к последующему развертыванию на территории края сил НАТО, осущест-

42

вленному после натовских бомбардировок Югославии42. Эта подготовка велась как внутри края (проводились переговоры с полевыми командирами OAK, фактически выстраивалась административная структура края, рассчитанная на период гуманитарной интервенции), так и вне его (обработка общественного мнения в западных странах с использованием непроверенной либо фальсифицированной информации, наподобие случая с массовыми захоронениями у села Рачак). Наконец, по данным российских военных специалистов, входивших в состав миссии в Косово, среди 2000 наблюдателей ОБСЕ были специальные команды- авианаводчики, в задачу которых входила установка радиомаячков, нанесение на карту целей с помощью приборов для определения точных координат объектов со спутника. Таким образом, за четыре месяца работы миссии ими была подготовлена полная карта всех целей в Косово43. Эта информация, безусловно, требует дальнейшей проверки, однако связь полевой деятельности миссии с эскалацией военных действий в крае признается даже в сентябрьском (1999 г.) докладе Постоянного совета ОБСЕ, посвященном проблеме Косово.

В то же время нельзя недооценивать ту безусловно положительную роль, которую миссия ОБСЕ по проверке сыграла в предотвращении массовых «этнических чисток» и в общем снижении межэтнического и межконфессионального противостояния в Косово. В течение нескольких месяцев в крае была фактически выстроена система «мягкого международного протектората», делавшая не-возможными серьезные конфликты между сербами и албанцами. Можно пред-положить, что, если бы созданная тогда структура просуществовала еще несколько лет, проблему Косово действительно удалось бы решить мирными средствами. С другой стороны, уход ОБСЕ из края, безусловно, спровоцировал рост сербо-албанского противостояния и, как следствие, вмешательство военно- политической машины НАТО.

Нельзя не отметить и тот факт, что потенциал ОБСЕ в области урегулирования конфликтов и особенно координации миротворческих операций оценен пока что далеко не должным образом. При этом внимание аналитиков, как правило, привлекает к себе тот факт, что ОБСЕ не располагает собственными миротворческими силами наподобие «голубых касок» ООН. Однако этот вопрос никоим образом не может считаться ключевым для повышения роли ОБСЕ в поддержании мира и стабильности в зоне ее ответственности. Более того, в активе ОБСЕ имеется весьма успешная операция по поддержанию мира (peacekeeping operation), известная как «операция Альба». Она заключалась в размещении весной 1997 г. на территории Албании, где многочисленные вооруженные столкновения между сторонниками Демократической и Социалистической партий грозили перерасти в крупномасштабную гражданскую войну, многонациональных

сил. Хотя действия многонациональных сил (в состав которых входили контин- генты европейских стран, главным образом, Италии) осуществлялись в соответствии с мандатом СБ ООН, общий политический контроль за проведением операции, соблюдением демократических принципов в Албании, посреднические функции и обеспечение связи между различными элементами операции (военными структурами, международными организациями и НПО) были возложены на ОБСЕ. Справедливо отмечалось, что подобная ситуация стала возможной не столько благодаря стремлению ОБСЕ получить роль координатора операции, сколько вследствие нежелания других европейских организаций брать на себя эту миссию44. Тем не менее нельзя не признать, что объем полномочий ОБСЕ в ходе операции «Альба» был реализован на достаточно высоком уровне, не в последнюю очередь благодаря усилиям и энергии личного представителя действующего председателя Ф. Враницкого, выступавшего сторонником проведения полномасштабной миротворческой операции, полностью подмандатной ОБСЕ. Координируя деятельность Присутствия ОБСЕ в Албании, Ф. Враницкий добился значительного прогресса в обеспечении мира и гражданской стабильности в стране. Этот пример показателен, так как позволяет опровергнуть скептические утверждения о том, что ОБСЕ является не более чем бессильным наблюдателем, не располагающим необходимым для миротворческой активности инструментарием. И структурно, и организационно ОБСЕ вполне может брать на себя выполнение подобных задач: проблема, как правило, заключается в выработке единой политической позиции и персональной способности координатора задейст-вовать потенциал ОБСЕ для достижения заявленных целей. Возможно, как раз в силу относительной слабости ОБСЕ по сравнению с другими институтами международной и европейской бюрократии, эффективность ее действий во многом связана с человеческим фактором.

Дополнительные возможности в этой сфере открывает перед ОБСЕ концепция оперативного реагирования (РЕАКТ), принятая на Стамбульском (1999 г.) саммите ОБСЕ. Она предусматривает создание групп оперативной экспертной поддержки и сотрудничества, находящихся в распоряжении ОБСЕ. Этот потенциал быстрого развертывания, базирующийся на широком спектре знаний и опыта гражданских экспертов, позволит ОБСЕ решать проблемы до их перерастания в кризисы, и, при необходимости, быстро развертывать гражданский компонент операции по поддержанию мира. Такие группы могли бы также использоваться в качестве мобилизационного ресурса, способного служить подспорьем в быстром развертывании крупномасштабных или специализированных операций. Планиро-вание и развертывание деятельности с использованием ресурсов РЕАКТ на местах будет осуществляться специальным Оперативным центром в рамках Центра по предотвращению конфликтов, который в случае необходимости будет поддерживать связь с другими международными организациями и институтами в соответствии с Платформой безопасности, основанной на сотрудничестве.

Важным шагом на пути к дальнейшему раскрытию потенциала ОБСЕ в поддержании мира и стабильности в зоне ее ответственности является зафиксированное в Хартии европейской безопасности положение о том, что ОБСЕ может, от случая к случаю и на основе консенсуса, принимать решение о выполнении той или иной роли в поддержании мира тогда, когда государства-участники сочтут, что ОБСЕ является наиболее эффективной и подходящей организацией. Согласно Хартии, ОБСЕ также может принимать решение о предоставлении мандата, по-

крывающего деятельность других инструментов по поддержанию мира, и прибегать к поддержке государств-участников, а также других организаций для привлечения ресурсов и экспертной помощи. Она вправе предоставлять координационные рамки для таких усилий в соответствии с Платформой безопасности, осно-

45

ванной на сотрудничестве . В то же время опасно переоценивать возможности ОБСЕ в этой области, поскольку, связанные принципом консенсуса, государства- участники могут не принять необходимого для проведения миротворческой операции решения в ситуации, когда будут затронуты стратегические интересы страны или группы стран, вовлеченных в конфликт. «Мы должны быть реалистами, — заявил новый действующий председатель ОБСЕ В. Шюссель в послании Постоянному совету 13 января 2000 г., — несмотря на все стандарты и нормы поведения, совместно одобренные государствами-участниками, не ОБСЕ принимает решения о войне и мире». С этим трудно не согласиться.

* * *

Анализ документов и практического опыта ОБСЕ опровергает устоявшиеся представления о том, что эта организация представляет собой всего лишь форум для дискуссий, неспособный к осуществлению реальных действий в области европейской безопасности. В равной степени не имеют под собой основания теоретические построения, согласно которым ОБСЕ могла бы стать альтернативой НАТО при формировании структуры европейской безопасности. Однако это следствие слабости не столько самой ОБСЕ, сколько системы кооперативной безопасности, в рамках которой группы государств, имеющих несовпадающие геополитические, стратегические, военно-политические, экономические и т.д. интересы пытаются решать возникающие между ними проблемы неконфронта- ционным путем. Надо иметь в виду, что деятельность ОБСЕ в сфере «человеческого измерения» и постконфликтного строительства, равно как и в области поддержания мира, при всей своей эффективности, может осуществляться для достижения политических целей международных организаций либо групп стран, которые в данный момент занимают лидирующие позиции в ОБСЕ и обладают наибольшим международным авторитетом. В этом смысле ОБСЕ может быть инструментом проведения политики, идущей вразрез с интересами России в том или ином регионе евроатлантического пространства. Однако те же институциональные возможности ОБСЕ могут в ряде случаев быть применены для защиты российских интересов там, где другие дипломатические рычаги неэффективны или неприменимы. Примером может служить деятельность Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ М. Ван дер Стула, достаточно последовательно отстаивающего интересы русского населения стран Балтии.

Важным аспектом проблемы остается недостаточная репрезентативность России в институтах и миссиях ОБСЕ. Так, из 1400 наблюдателей миссии ОБСЕ в Косово (размещенной на территории края после дислокации там СДК НАТО) насчитывалось не более двух десятков представителей России. Это вопрос не столько финансирования (первоначально Россия представила заявку на участие 100 своих наблюдателей), сколько политики Секретариата ОБСЕ и тех государств, интересы которых он отражает, в отношении представительства России в ОБСЕ.

Значительный интерес, который представляет ОБСЕ для России, обусловлен не только тем фактом, что это — одна из немногих европейских организа-

ций, в которой Россия обладает полноценным правом голоса и возможностью влиять на выработку политических решений. В равной степени справедливо и обратное: ОБСЕ играет исключительную роль в том регионе, где другие европейские организации практически не представлены — а именно, в России и странах СНГ. Западная Европа, перенасыщенная институтами международной бюрократии, значительно меньше нуждается в ОБСЕ, нежели страны ЦВЕ, республики Балтии, Закавказья, Средней Азии и сама Россия. По сути дела, на всем огромном пространстве «от Бреста до Владивостока» действуют только две ев-ропейские организации — ОБСЕ и Совет Европы, однако ограниченное влияние последнего и маргинальная роль, которую в нем играет Россия, не позволяют рассматривать его как реальный инструмент влияния Запада. В то же время ОБСЕ действует по преимуществу на востоке Европы, поскольку именно там ее потенциал может быть раскрыт наиболее полно и без риска вторгнуться в сферу

и u u u /—v

ответственности какой-либо другой европейской организации. Осознать тот факт, что Россия и страны СНГ нужны ОБСЕ не меньше, чем ОБСЕ им — одна из первостепенных задач для российской внешней политики.

ОБСЕ, безусловно, не раскрыла еще всех своих возможностей. В интересах России усиливать свои позиции в рамках этой организации, наращивать свое присутствие в миссиях и институтах ОБСЕ, проводить постоянный мониторинг использования инструментов ОБСЕ в тех или иных регионах зоны ее ответственности, искать новых союзников, пусть даже на временной основе, для решения тактических задач и достижения стратегических целей российской внешней политики.

Примечания:

На русском языке в настоящее время существует только одна фундаментальная работа, посвященная истории СБСЕ/ОБСЕ — сборник документов этой организации, подготовленный Институтом Европы РАН совместно со Стокгольмским международным институтом исследования проблем мира (СИПРИ): От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994. — М., 1996. — Т. I-III.

Ropers N., Schlotter P. Regimeanalyse und KSZE-Process // Regime in den interna- tionalen Beziehungen / Ed. by Kohler-Koch B. — Baden-Baden, 1989. — P. 323.

Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки // От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994. — Т. I. — С. 33.

Там же.

Skilling H.G. The Madrid Follow-up // Canada and the Conference on Security and Cooperation in Europe / Ed. by R.Spencer. — Toronto, 1984. — P. 310.

Подготовка такого документа предусматривалась решениями Конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе (Стокгольм, январь 1984 г.), однако до 1986 г. реальных шагов в этом направлении не предпринималось.

Поводом к встрече послужило приглашение президента Франции Ф.Миттерана.

Впоследствии Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).

Парижская Хартия для новой Европы // От Хельсинки до Будапешта. — Т. II. — С. 310.

First Meeting of the Council. Summary of Conclusions. Statement on the Situation in Yugoslavia. — Berlin, 1991. — P. 16.

Eyal J. Europe and Yugoslavia: Lessons From a Failure. — L., 1993. — P. 25.

О ходе переговоров на Венской встрече СБСЕ см.: Lehne S. The Vienna Meeting of the Conference on Security and Cooperation in Europe, 1986-1989. — Boulder, 1991, а также The Human Dimension of the Helsinki Process: The Vienna Follow-up Meeting and its Aftermath / Ed. by Arie Btoed, Pieter van Dijk. — Dordrecht, 1991.

Министр иностранных дел Чехословакии.

Дин Дж. Соединенные Штаты и ОБСЕ — от поддержки к «благосклонному безразличию // Ежегодник ОБСЕ 1995. — М, 1996. — С. 83.

Heraclides A. Helsinki-II and Its Aftermath. — L., N.Y., 1993. — P. 14.

Дин Дж. Ук. соч. — С. 89.

Lehne S. The CSCE in the 1990s: Common European House or Potemkin Village? — Laxenburg (Austria), 1991. — P. 6-10.

Tanja G.J. Peaceful Settlement of Disputes within the Framework of the CSCE // Helsinki Monitor. — 1994. — № 3. — P. 45.

Дин Дж. Ук. соч. — С. 85.

Подробнее об этом см. в Главе 3.

Послание Генерального секретаря ООН участникам встречи в верхах СБСЕ //

Дипломатический вестник. — 1997. — №15-31 авг. — № 15-16. — С. 17.

Речь А.В. Козырева на первом заседании Совета по внешней политике России, 2 июля 1992 г. // Там же. — С. 62.

Выступление Б.Н. Ельцина на встрече руководителей Верховного Совета и Правительства России 14 июля 1992 // Там же.

Там же.

CSCE Budapest Document 1994. Toward a Genuine Partnership in a New Era. — P. 16.

Обращение Б.Н. Ельцина к участникам встречи глав государств и правительств ОБСЕ в Лиссабоне // Дипломатический вестник. — 1997. — Янв. — № 1. — С. 6.

Там же. — С. 5-6.

Выступление Е.М. Примакова на заседании ССАС 11 декабря 1996 г. // Там же. — С. 10.

Выступление Е.М. Примакова в Копенгагене 18 декабря 1997 г.

Говоря о «потеплении» или «охлаждении» отношений в рамках ОБСЕ, следует иметь в виду, что этот процесс как правило (но не всегда) отражал общую картину взаимоотношений России и Запада. С этой точки зрения, период 1986-1992 гг. характеризовался прогрессирующим «потеплением», 1993-1995 гг. — период ярко выраженного «охлаждения», 1996 г. — точка стабилизации, 1997-1998 гг. — постепенное «потепление», 1999 г. — кризис и новое «охлаждение», получившее свое кульминационное выражение в гневной отповеди Б.Н. Ельцина западным державам в Стамбуле («Ельцин не стучал ботинком, но он уже развязывал шнурки», — мрачно пошутил один из американских дипломатов).

Россия за Ивановым // Коммерсант. — 1999. — 20 ноября.

Angelakis T. Russian Elites' Perceptions of NATO Expansion: The Military, Foreign Ministry, and Duma // International Security Information Service Briefing Paper. — 1997. — May. — № 11. — P. 2.

Хартия европейской безопасности // Ук. соч. — Пункт 10.

Tanja G.L. Op. cit. — P. 48.

См. текст Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне от 19 ноября 1999 г. (пункт 34): http://www.osce.org.

Выступление Е.М. Примакова на заседании ССАС 11 декабря 1996 г. // Дипломатический вестник. — 1997, январь — № 1. — С. 10.

Лукин В. У России должна быть своя концепция европейской безопасности // Независимая газета. — 1996. — 14 мая.

Римская Декларация сессии Совета НАТО о мире и сотрудничестве (7-8 ноября 1991 г.) // От Хельсинки до Будапешта. — Т. III. — С. 374.

Коммюнике сессии Совета НАТО. Брюссель, 19 декабря 1991 г. // Там же. —

С. 401.

Военно-политическое измерение ОБСЕ подробно анализируется в Главе 8.

OSCE Digest. — 1998. — March. — Vol. 5. — № 3. — P. 6.

Из интервью автора с сотрудниками Миссии ОБСЕ по проверке в Косово.

Шпионы из ОБСЕ метили цели бомбардировок в Югославии // Версия. — 1999. — 20-26 апр. — № 15 (39); информация подтверждена в интервью с представителями Министерства обороны РФ.

Kwaasteniet M. A lost opportunity for the OSCE? // Helsinki Monitor. —1998. — № 1. — P. 19.

См. пункт 46 раздела «Поддержание мира» Хартии европейской безопасности, принятой Стамбульским саммитом ОБСЕ.

<< | >>
Источник: Т.А. Шаклеина. Внешняя политика и безопасность современной России. 1991-2002. Хрестоматия в четырех томах Редактор-составитель Т.А. Шаклеина . Том II. Исследования. М.: Московский государственный институт международных отношений (У) МИД России, Российская ассоциация международных исследований, АНО «ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование.)»,2002. 446 с.. 2002

Еще по теме 3. ОПЫТ ОБСЕ: ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ:

  1. РОССИЯ И ОБСЕ: РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ СОТРУДНИЧЕСТВА
  2. 3. ОПЫТ ОБСЕ: ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ
  3. УЧИЛИСЬ МЫ В СИБИРИ, НАД ТОМЬЮ, НАД РЕКОЙ...