<<
>>

§ 5. Техника подготовки локальных нормативных правовых актов (Рубайло Э. А.)

По сравнению с другими видами нормотворчества, локальное нормотворчество имеет свои особенности. Так, главную особенность локального правового регулирования ученые видят в том, что оно направлено на упорядочение, нормирование таких общественных отношений, которые являются специфическими для конкретного предприятия и не урегулированы или недостаточно урегулированы в централизованном порядке[192].

Содержанием локального нормотворчества как особого вида юридической деятельности является система последовательных действий субъектов, реализующих принадлежащее им право на нормотворчество в организации в пределах предоставленной им законом компетенции. Причем локальная нормотворческая деятельность включает производства по: установлению локальных норм права; совершенствованию локальных правовых норм; отмене устаревших и недействующих локальных правовых норм[193]. При этом локальному механизму правового регулирования присущи такие признаки как: нормативность, формальная определенность и санкционированность[194]. В результате локальной нормотворческой деятельности появляется особый вид нормативных правовых актов – локальные нормативные правовые акты.

В литературе под правовым актом корпорации (локальным нормативным правовым актом) понимается «основанное на законе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявление юридического лица, выработанное и оформленное по установленной процедуре в виде специального акта органа юридического лица и направленное на установление локальных правовых норм или возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений в интересах достижения целей, ради которых юридическое лицо создано»[195].

В структуру локальной нормы права входит гипотеза, элемент, указывающий на субъектный состав регулируемого отношения, и диспозиция. Однако, хотя санкция и не входит в структуру локальной нормы права, ответственность за неисполнение нормы может быть установлена как на законодательном уровне, так и в договорном порядке[196].

Юридическая сила локальной нормы, по мнению правоведов, фактически тождественна юридической силе нормативных актов исходящих от государства, что выражается в следующем: в случае нарушения локальной нормы права, работнику предоставляется право требовать восстановления нарушенного права; действует принцип неотменяемости локальных норм права, установленных соглашениями, трудовыми договорами; за нарушение локальных норм права предусматривается такая же ответственность, как и за несоблюдение законодательства; в силу своего подзаконного характера локальная норма не может противоречить действующим централизованным нормативным правовым актам[197]. Локальный уровень нормативного правового регулирования в целом отражает компромисс между устремлениями государства к наиболее полному урегулированию существующих общественных отношений и частными интересами (граждан и бизнес-структур) к самостоятельному (пусть и чаще всего конкретизирующему общегосударственные нормативные установления) регулированию вопросов внутриорганизационной деятельности.

Локальному нормативному правовому акту присущи все обычно выделяемые признаки нормативного акта: неперсонифицированность (распространение действия на неопределенный круг работников, иных лиц); формальная определенность (письменная форма выражения и принятие в установленном порядке); многократность применения и др.[198] Локальные нормативные акты (положения, инструкции) содержат правила поведения общего характера, что отличает их от организационно-распорядительных документов, являющихся индивидуальными актами (приказы, решения) или актов толкования, используемых для доведения до сведения и разъяснения норм централизованного государственного регулирования с учетом специфики каждой конкретной организации[199]. При этом локальный нормативный акт должен отражать объективную реальность, что предполагает учет в процессе его принятия экономической обоснованности, возможных организационных издержек и барьеров на пути его реализации[200].

Таким образом, локальные нормативные акты занимают хотя и обособленное место в системе нормативных правовых регуляторов в стране, но, вместе с тем, являются необходимым структурным элементом целостной нормативно-правовой системы, обеспечивающим ее структурную взаимодополняемость и, в конечном итоге, функциональную эффективность.

В судебной практике в этой связи указывается, что локальные нормативные акты следует отграничивать от организационно-распорядительной документации и индивидуальных правоприменительных актов. От тех и других локальный нормативный акт отличается отсутствием персонально определенного или конкретного адресата и распространением сферы своего действия на весь коллектив или часть коллектива работников организации. При этом локальный нормативный акт характеризуется многократностью реализации и предполагает применение, когда фактические условия или результаты труда работников совпадают с указанными в данном акте. Для принятия локального нормативного правового акта требуется учет мнения представительных органов работников, в то время как организационно-распорядительная и правоприменительная деятельность работодателя, по общему правилу, осуществляется в одностороннем порядке[201]. Данная судебная правовая позиция подтверждает на практике существующие доктринальные положения относительно общих оснований разделения нормативных и правоприменительных правовых актов и распространяет их на юридические документы, принимаемые в процессе локального нормотворчества.

Особенности локальных нормативных актов в системе правовых актов Российской Федерации обусловлены специфическими чертами локального уровня регулирования.

Следует остановиться на определении предмета регулирования локального нормативного правового акта. Так, В. А. Тарасова отмечает отличие предмета локальной нормы, например, от предмета индивидуального предписания, заключающееся в том, что «предмет локальной нормы права составляет группа общественных отношений, выделенная по каким-то общим, не индивидуализированным признакам, тогда как предмет индивидуального предписания составляет одно или несколько индивидуально определенных отношений»[202].

С точки зрения юридической техники правильный выбор предмета правового регулирования определяет формулировки названия документа. В целом же предмет регулирования локальных нормативных актов в отдельных случаях устанавливается в централизованных актах; в других – определяется и в централизованных документах, и в локальных правовых актах; также, в пределах предоставленных предприятиям, учреждениям, организациям полномочий по саморегулированию, может быть определен только на внутриорганизационном уровне в локальных правовых актах.

Порядок подготовки проекта локального нормативного акта и юридико-технические требования к нему имеют как общие черты с порядком подготовки нормативных актов, так и некоторые особенности, обусловленные природой локального правового регулирования. В этой связи ученые отмечают, что в процессе разработки нормативного акта должен быть учтен ряд важных факторов, которые могут быть отнесены и к локальным правовым актам: правильно выбран круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; определена цель правового воздействия; своевременность разработки правовой нормы; установлена адекватная форма нормативного правового акта[203]. При этом основные законодательные требования к разработке и утверждению локальных актов в сфере трудового права формулируются в ст. 8, 9 и 372 Трудового кодекса РФ. Для отдельных юридических лиц также действуют особые правила подготовки внутренних правовых актов – такие нормы содержат, например, федеральные законы «Об акционерных обществах»[204], «Об обществах с ограниченной ответственностью»[205], и Закон «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»[206] и др. В данных хозяйственных обществах приоритет перед другими внутренними документами имеют учредительные документы: устав, учредительный договор, договор о создании юридического лица.

Существуют следующие варианты принятия локальных нормативных правовых актов, что вносит соответствующие коррективы и в технику их составления: а) работодатель принимает локальный правовой акт с учетом мнения представительного органа работников; б) работодатель принимает локальный правовой акт по согласованию с представительным органом работников (совместно); в) работодатель принимает локальный правовой акт самостоятельно (единоначально); г) локальные правовые акты принимаются представительным органом работников[207].

При этом следует отметить, что названные способы принятия локальных нормативных правовых актов являются одинаково правомерными (при условии соблюдения установленной компетенции) и не влияют на их юридическую силу Для некоторых локальных нормативных актов какой-либо из указанных порядков принятия может быть установлен на законодательном уровне в качестве обязательного.

В этой связи, Т. А. Сошникова, основываясь на нормах Трудового кодекса РФ, предлагает следующий перечень нормативных правовых актов организации, которые должны быть приняты при участии выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников[208]: о введении и об отмене режима неполного рабочего времени (ст. 74 Трудового кодекса РФ); о привлечении работников к сверхурочным работам в случаях, не предусмотренных ч. 2 ст. 99 (ст. 99 Трудового кодекса РФ); о перечне должностей работников с ненормированным рабочим днем (ст. 101 Трудового кодекса РФ); о разделении рабочего дня на части, с тем чтобы общая продолжительность рабочего времени не превышала установленной продолжительности ежедневной работы (ст. 105 Трудового кодекса РФ); об определении порядка и условий выплаты работникам (за исключением работников, получающих оклад или должностной оклад) за нерабочие праздничные дни, в которые они не привлекались к работе, дополнительного вознаграждения (ст. 112 Трудового кодекса РФ); о привлечении работников к работам в нерабочие праздничные дни в случаях, не предусмотренных ч. 2 ст. 113 (ст. 113 Трудового кодекса РФ); об установлении с учетом производственных и финансовых возможностей работодателя дополнительных отпусков для работников (ст. 116 Трудового кодекса РФ); об утверждении графика отпусков (ст. 123 Трудового кодекса РФ); о введении системы оплаты и стимулирования труда, в т. ч. повышении оплаты за работу в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочную работу (ст. 135 Трудового кодекса РФ) и др.

Ученые отмечают, что внутренняя нормативная база предприятия должна состоять из трех последовательных документальных уровней.

Первый уровень может быть представлен уставом, а также кодексом корпоративного управления (поведения); второй – документами субъектов корпоративного управления (положения об органах управления); третий – документами корпоративного управления (положения, инструкции о порядке осуществления тех или иных внутриорганизационных действий). При разработке локальной системы управления необходимо учитывать ограничения законодательного характера в отношении субъектов корпоративного управления и только после фиксации этих ограничений имеет смысл переходить к разработке конкретных документов[209]. Таким образом, как и другим нормативным правовым подсистемам целостной системы правового регулирования в стране, локальному правовому регулированию присуще разделение на определенные нормативные подуровни в соответствии с иерархическими связями соподчинения и взаимодополнения между соответствующими правовыми документами.

В целом же традиционно обязательными внутренними документами в коммерческих организациях являются: структура и штатное расписание организации; правила внутреннего трудового распорядка; положение о персонале; положение о кадровой службе; номенклатура дел кадровой службы; положения о структурных подразделениях; должностные инструкции; положение об аттестационной комиссии; перечень сведений, составляющих коммерческую тайну[210]. В литературе различают, например, следующие локальные правовые акты: локальные правовые акты о труде (письменные официальные документы организации, направленные на конкретизацию или восполнение пробелов трудового законодательства и иных актов применительно к задачам конкретной организации); локальные нормативные акты о труде (содержат общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющие свое действие на неограниченный круг лиц в пределах отдельной организации); локальные договорные акты о труде (локальные правовые акты, содержание которых определяется сторонами трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений)[211].

В дополнение к вышеуказанному перечню документов особое внимание работодателя должно быть уделено разработке и принятию локальных нормативных актов, направленных на защиту персональных данных работника: перечень информации о работнике в связи с его трудовыми отношениями; порядок обработки персональных данных работника; порядок хранения и использования персональных данных работника; порядок передачи персональных данных работника в пределах организации; правила о защите персональных данных работника[212]. Представляется, что также можно различать локальные нормативные акты обязательные для всех работников организации (устав, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка), так и применяющиеся в отношении отдельных структурных подразделений или работников (положения о структурных подразделениях, должностные инструкции).

Значительное место в локальном регулировании занимают договорные нормы. Так, например, в соответствии с трудовым законодательством регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров (ст. 9 Трудового кодекса РФ). Названные договоры с точки зрения юридической техники подпадают как под общие правила составления юридических документов, так и имеют специфику подготовки, принятия и реализации.

Особая роль в механизме локального правового регулирования принадлежит такому локальному нормативному акту, как коллективный договор. Ученые в этой связи подчеркивают, что коллективный договор – «основной закон» организации, другие локальные нормативные акты не могут ему противоречить[213]. Данный вывод подтверждает, главным образом, законодательное положение о том, что локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с коллективным договором, являются недействительными (ст. 8 Трудового кодекса РФ) и применяются правила коллективного договора. Изначально коллективный договор возник как инструмент ограничения власти работодателя, побуждения его к социально ответственным действиям[214]. При этом юридическое значение указанного документа выражается в том, что он «выражает волю как работников, так и работодателя, служит интересам развития социально-партнерских отношений, достижению наиболее эффективной экономической деятельности предприятия»[215]. Вместе с тем, например, по мнению Е. А. Ершовой коллективные договоры и соглашения «не являются разновидностью нормативных правовых актов, так как их источником является не деятельность правотворческих органов, а соглашение сторон»[216].

Как представляется, порядок принятия коллективного договора – по соглашению сторон, не является препятствием для признания данного документа нормативным правовым актом, как, например, не вызывает возражений принятие нормативных актов на референдуме (общегосударственном или муниципальном). Кроме того, вполне можно поддержать высказанное в литературе мнение о том, что «нормативные положения (условия) коллективного договора признаются источниками трудового права социально-партнерского (договорного) характера, занимающими место на уровне источников социального партнерства в конкретной организации, предваряя иные локальные нормативные акты, регулирующие социально-трудовые отношения»[217]. Таким образом можно сделать вывод об особой юридической природе коллективного договора как акта социального партнерства, который имеет как специальное назначение в системе правового регулирования трудовых правоотношений, так и специфический порядок принятия и юридико-технического оформления.

На практике, как правило, используются следующие варианты сочетания коллективных договоров, заключенных с одним работодателем: а) заключается один коллективный договор, который действует в отношении всех работников организации, в том числе работников обособленных структурных подразделений; б) заключаются один коллективный договор, действующий в отношении всех работников, и коллективные договоры в обособленных структурных подразделениях; в) коллективные договоры заключаются в обособленных структурных подразделениях[218].

Юридическая техника самого коллективного договора как особого нормативного акта должна соответствовать общим правилам нормотворческой юридической техники. С содержательной стороны это, прежде всего, требования четкости, ясности языка, правильного выбора предмета регулирования и методов правового воздействия, а с внешней – оформление с использованием установленных бланков организации, прохождение установленной процедуры согласования, заполнение необходимых реквизитов, подписание уполномоченными лицами.

Статья 41 Трудового кодекса РФ закрепляет специальные требования к содержанию и структуре коллективного договора. По общему правилу содержание и структура коллективного договора определяются сторонами. При этом в коллективный договор могут включаться обязательства работников и работодателя по следующим вопросам: формы, системы и размеры оплаты труда; выплата пособий, компенсаций; механизм регулирования оплаты труда с учетом роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных коллективным договором; занятость, переобучение, условия высвобождения работников; рабочее время и время отдыха, включая вопросы предоставления и продолжительности отпусков; улучшение условий и охраны труда работников, в том числе женщин и молодежи; соблюдение интересов работников при приватизации государственного и муниципального имущества; экологическая безопасность и охрана здоровья работников на производстве; гарантии и льготы работникам, совмещающим работу с обучением; оздоровление и отдых работников и членов их семей; частичная или полная оплата питания работников; контроль за выполнением коллективного договора, порядок внесения в него изменений и дополнений, ответственность сторон, обеспечение нормальных условий деятельности представителей работников, порядок информирования работников о выполнении коллективного договора; отказ от забастовок при выполнении соответствующих условий коллективного договора; другие вопросы, определенные сторонами.

В соответствии со ст. 43 Трудового кодекса РФ коллективный договор заключается на срок не более трех лет и вступает в силу со дня подписания его сторонами либо со дня, установленного коллективным договором. При этом стороны имеют право продлевать действие коллективного договора на срок не более трех лет.

Важную группу локальных нормативных правовых актов составляют учредительные документы организации. Как правило это – учредительный договор (для отдельных категорий юридических лиц), договор о создании юридического лица (в обязательном порядке законодательством предусмотрен только для акционерных обществ) и устав.

Согласно ст. 52 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. При этом учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками).

В числе общих требований к содержанию учредительных документов юридического лица Гражданский кодекс РФ (ст. 52) предписывает, что в них должна присутствовать следующая информация: наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления деятельностью юридического лица, а также иные сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций, должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным.

В учредительном договоре учредители обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности. Договором определяются также условия и порядок распределения между участниками прибыли и убытков, управления деятельностью юридического лица, выхода учредителей (участников) из его состава.

Изменения учредительных документов приобретают силу для третьих лиц с момента их государственной регистрации, а в случаях, установленных законом, с момента уведомления органа, осуществляющего государственную регистрацию, о таких изменениях. Однако юридические лица и их учредители (участники) не вправе ссылаться на отсутствие регистрации таких изменений в отношениях с третьими лицами, действовавшими с учетом этих изменений.

Сходство учредительного договора и договора о создании юридического лица заключается в том, что они направлены на создание юридического лица корпоративного типа (основанного на членстве (участии)) и являются по своей природе консенсуальными, многосторонними, фидуциарными договорами. Оба договора содержат элементы договора в пользу третьего лица. Кроме того, они не могут быть отнесены ни к числу возмездных, ни к числу безвозмездных сделок в классическом их понимании, поскольку предоставление по этим договорам (которое не всегда может быть, но всегда предполагается или допускается в будущем) не является встречным для участников договора.

В связи с этим необходимо иметь в виду, что между данными договорами имеются не только сходства, но и существенные различия. Договор о создании юридического лица затрагивает только обязательственные отношения между учредителями в процессе создания юридического лица. В то же время учредительный договор регулирует не только обязательственные отношения, которые возникают между учредителями после его заключения в рамках совместной деятельности по созданию юридического лица, но также и отношения, возникающие между учредителями (участниками), юридическим лицом и третьими лицами после государственной регистрации юридического лица в течение всего срока существования юридического лица, за исключением определенных случаев[219]. Существуют разные мнения по поводу необходимости существования того или иного из названных договоров в правовом пространстве России, в рамках же данной диссертации следует лишь кратко сказать о том, что учредительный договор или договор о создании юридического лица можно признать необходимой, своего рода подготовительной, формой юридического закрепления самого волеизъявления на создание предприятия. Более подробно соответствующие права и обязанности участников внутриорганизационных отношений, структура и компетенция органов управления, основы локального нормотворчества и другие важные для деятельности компании вопросы могут быть закреплены в уставе юридического лица.

В этой связи следует иметь в виду, что в настоящее время на отдельных предприятиях, в силу прямого указания закона (общества с ограниченной и дополнительной ответственностью, ассоциации (союзы), некоммерческие партнерства и автономные некоммерческие организации), действуют одновременно учредительный договор и устав. В данных случаях с точки зрения юридической техники следует обеспечить непротиворечивость и взаимодополняемость указанных «статутных» локальных документов.

Далее более подробно рассмотрим такой важный нормативный локальный документ как устав. В целом в литературе справедливо отмечается, что «качество и полнота уставов во многом определяют успешное решение вопросов текущей деятельности»[220]. Г. Ф. Шершеневич в этой связи подчеркивал, что «юридическая сила устава заключается в его договорном характере, который приобретается им с момента состоявшейся подписи»[221]. Устав является своего рода внутренним регламентом деятельности организации[222]. Главное назначение устава – в пределах предоставленной юридическому лицу компетенции на саморегулирование сформулировать четкие нормативные правовые основы функционирования органов управления организацией, ее нормотворческой и правоприменительной локальной юридической деятельности.

Юридико-технические требования к форме и содержанию устава определены в ряде специальных федеральных законов, относящихся к регулированию вопросов создания и деятельности юридического лица того или иного вида. Так, в ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»[223] говорится, что устав кооператива должен содержать обязательные сведения, включающие: наименование кооператива; место нахождения кооператива; срок деятельности кооператива либо указание на бессрочный характер деятельности кооператива; предмет и цели деятельности кооператива; достаточно определить одно из главных направлений деятельности кооператива с указанием, что кооператив может заниматься любой деятельностью в пределах целей, для достижения которых кооператив образован; порядок и условия вступления в кооператив, основания и порядок прекращения членства в кооперативе; условия о размере паевых взносов членов кооператива; состав и порядок внесения паевых взносов, ответственность за нарушение обязательства по их внесению; размеры и условия образования неделимых фондов, если они предусмотрены; условия образования и использования иных фондов кооператива; порядок распределения прибыли и убытков кооператива; условия субсидиарной ответственности членов кооператива; состав и компетенцию органов управления кооперативом, порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, требующим единогласного решения или принятия решения квалифицированным большинством голосов; права и обязанности членов кооператива и ассоциированных членов кооператива; характер, порядок и минимальный размер личного трудового участия в деятельности производственного кооператива, ответственность за нарушение обязательства по личному трудовому участию; время начала и конца финансового года; порядок оценки имущества, вносимого в счет паевого взноса, за исключением земельных участков; порядок публикации сведений о государственной регистрации, ликвидации и реорганизации кооператива в официальном органе; порядок и условия реорганизации и ликвидации кооператива. При этом устав кооператива может включать в себя и иные сведения, не противоречащие настоящему Закону.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ[224] предусматривает, что в уставе жилищного кооператива должны содержаться сведения о наименовании кооператива, месте его нахождения, предмете и целях деятельности, порядке вступления в члены кооператива, порядке выхода из кооператива и выдачи паевого взноса, иных выплат, размере вступительных и паевых взносов, составе и порядке внесения вступительных и паевых взносов, об ответственности за нарушение обязательств по внесению паевых взносов, о составе и компетенции органов управления кооператива и органов контроля за деятельностью кооператива, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, порядке покрытия членами кооператива понесенных им убытков, порядке реорганизации и ликвидации кооператива.

Согласно предписаниям Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»[225] (ч. 2 ст. 6) устав фонда должен содержать: полное и сокращенное наименования фонда, причем в наименование должны быть включены слова «негосударственный пенсионный фонд», сведения о его местонахождении; положения о предмете и целях деятельности фонда; сведения о структуре и компетенции органов управления фонда, нормах представительства в органах управления; положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности должностных лиц, принятия решений, опубликования отчетов, осуществления контроля за его деятельностью, реорганизации и ликвидации фонда, распределения доходов от размещения пенсионных резервов, а также о порядке распределения имущества при ликвидации фонда.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» устав общества должен содержать: полное и сокращенное фирменное наименование общества; сведения о месте нахождения общества; сведения о составе и компетенции органов общества, в том числе о вопросах, составляющих исключительную компетенцию общего собрания участников общества, о порядке принятия органами общества решений, в том числе о вопросах, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов; сведения о размере уставного капитала общества; права и обязанности участников общества; сведения о порядке и последствиях выхода участника общества из общества, если право на выход из общества предусмотрено уставом общества; сведения о порядке перехода доли или части доли в уставном капитале общества к другому лицу; сведения о порядке хранения документов общества и о порядке предоставления обществом информации участникам общества и другим лицам; иные сведения.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», устав акционерного общества должен содержать следующие сведения: полное и сокращенное фирменные наименования общества; место нахождения общества; тип общества (открытое или закрытое); количество, номинальную стоимость, категории (обыкновенные, привилегированные) акций и типы привилегированных акций, размещаемых обществом; права акционеров – владельцев акций каждой категории (типа); размер уставного капитала общества; структуру и компетенцию органов управления общества и порядок принятия ими решений; порядок подготовки и проведения общего собрания акционеров, в том числе перечень вопросов, решение по которым принимается органами управления общества квалифицированным большинством голосов или единогласно; сведения о филиалах и представительствах общества; иные положения, предусмотренные законодательством.

Федеральный закон от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах»[226] (ст. 5) закрепляет требования к уставу кооператива. Так, в уставе кооператива должны определяться: фирменное наименование кооператива; место его нахождения; содержаться условия о размере паевых взносов членов кооператива; о составе и порядке внесения паевых взносов членами кооператива и об их ответственности за нарушение обязательств по внесению указанных взносов; о характере и порядке трудового и иного участия членов кооператива в его деятельности и об их ответственности за нарушение обязательств по личному трудовому и иному участию; о порядке распределения прибыли и убытков кооператива; о размере и об условиях субсидиарной ответственности членов кооператива по его долгам; о составе и компетенции органов управления кооперативом и порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов; о порядке выплаты стоимости пая или выдачи соответствующего ему имущества лицу, прекратившему членство в кооперативе; о порядке вступления в кооператив новых членов; о порядке выхода из кооператива; об основаниях и о порядке исключения из членов кооператива; о порядке образования имущества кооператива; о перечне филиалов и представительств кооператива; о порядке реорганизации и ликвидации кооператива.

Особым нормативным локальным актом является трудовой договор. В общем значении трудовой договор понимается как «соглашение о сотрудничестве по организации труда, в силу которого гражданин, включаясь в личный состав предприятия или учреждения, обязуется выполнить определенную трудовую функцию и подчиняться установленным правилам внутреннего трудового распорядка, а предприятие или учреждение обязуется обеспечить гражданину условия труда и выплачивать заработную плату и премии в соответствии с законодательством и договорными соглашениями»[227]. Согласно ст. 56 Трудового кодекса РФ трудовым договором признается соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя. Сторонами трудового договора являются работодатель и работник.

Для оформления договорных отношений, в том числе трудового договора, в литературе формулируется ряд правил юридической техники: 1) договор должен содержать обязательные реквизиты (наименование сторон, стоимостное выражение сделки (цена товара, услуги либо размер оплаты труда), подписи сторон); 2) договор оформляется в нескольких (по числу сторон), обладающих равной юридической силой, экземплярах; 3) подписывать договор должны уполномоченные представители сторон; 4) положения договора формулируются в лаконичные, емкие по содержанию пункты, а пункты группируются в соответствующие разделы договора; 5) условия договора не могут противоречить законодательству; 6) исходя из принципа диспозитивности (свободы усмотрения сторон), участники обязательства могут включать в текст договора такие условия, которые не оговорены законом, но при этом им прямо не запрещены; 7) должно быть достигнуто согласие по существенным условиям договора. Перечисленные общие правила договорной юридической техники применимы и к договорным отношениям, возникающим в процессе локального правового регулирования с учетом специфики такого регулирования.

В отношении содержания трудового договора законодательство формулирует ряд требований (ст. 57 Трудового кодекса РФ). Так, предписывается, что в трудовом договоре должны быть указаны: фамилия, имя, отчество работника и наименование работодателя (фамилия, имя, отчество работодателя – физического лица), заключивших трудовой договор; сведения о документах, удостоверяющих личность работника и работодателя – физического лица; идентификационный номер налогоплательщика (для работодателей, за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями); сведения о представителе работодателя, подписавшем трудовой договор, и основание, в силу которого он наделен соответствующими полномочиями; место и дата заключения трудового договора.

При этом обязательными для включения в трудовой договор являются следующие условия: место работы, а в случае, когда работник принимается для работы в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, расположенном в другой местности, – место работы с указанием обособленного структурного подразделения и его местонахождения; трудовая функция (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы); дата начала работы, а в случае, когда заключается срочный трудовой договор, также срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного трудового договора в соответствии с законом; условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты); режим рабочего времени и времени отдыха (если для данного работника он отличается от общих правил, действующих у данного работодателя); компенсации за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда, если работник принимается на работу в соответствующих условиях, с указанием характеристик условий труда на рабочем месте; условия, определяющие в необходимых случаях характер работы (подвижной, разъездной, в пути, другой характер работы); условие об обязательном социальном страховании работника в соответствии с законом; другие условия в случаях, предусмотренных законодательством.

По соглашению сторон в трудовой договор могут также включаться права и обязанности работника и работодателя, установленные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, а также права и обязанности работника и работодателя, вытекающие из условий коллективного договора, соглашений. Невключение в трудовой договор каких-либо из указанных прав и (или) обязанностей работника и работодателя не может рассматриваться как отказ от реализации этих прав или исполнения этих обязанностей.

В целом, как представляется, значение трудового договора в механизме локального правового регулирования заключается в том, что в данном документе находит выражение кадровая политика работодателя. Трудовой договор должен обеспечить соблюдение прав и законных интересов работника, закрепленные на законодательном уровне.

Наиболее широко используемыми на предприятии нормативными правовыми внутриорганизационными актами являются положения о структурных подразделениях предприятия и должностные инструкции работников. В области юридической техники подготовки и оформления данных документов также как и других локальных нормативных актов действуют как законодательно установленные требования, так и ряд вопросов отнесен на усмотрения предприятия, учреждения или организации.

Существует немалое количество типовых форм, образцов и утвержденных на нормативном уровне положений о структурных подразделениях различных учреждений и ведомств[228], но общими, как правило, являются следующие сведения, разделенные по нескольким основным разделам документа: общие положения (цели, задачи, основные функции структурного подразделения, основные направления взаимодействия с другими структурными подразделениями организации, какими документами данное структурное подразделение руководствуется в своей деятельности, структура и управление структурным подразделением); функции структурного подразделения; порядок взаимоотношений структурного подразделения с другими подразделениями; права структурного подразделения; ответственность. В целом же при разработке положения необходимо исходить из того, что в нем должны быть указаны: место в структуре организации (самостоятельное подразделение или входит в состав департамента, управления и т. д.), какими документами в своей деятельности руководствуется (федеральными законами, уставом, другими документами организации), структура подразделения, непосредственный руководитель подразделения, основные задачи подразделения, функции, права, ответственность подразделения. Подготовленное положение визируется руководителем подразделения и утверждается руководителем организации.

В отношении должностных инструкций отдельных работников, как было сказано в связи со структурными подразделениями, также действуют законодательно установленные образцы[229]. Важно отметить, что отношении работников определенных категорий должностные инструкции или требования к их составлению могут быть утверждены на ведомственном нормативном уровне[230]. Для других категорий работников каждое предприятие, учреждение или организация вправе разработать собственные должностные инструкции. Как правило структурно должностные инструкции разделены на несколько частей: общие положения (функциональные обязанности, права и ответственность работника; порядок назначения на должность и освобождается от должности; подчиненность; требования к квалификации и уровень необходимых знаний); функциональные обязанности (определяются, как правило, на основе и в объеме квалификационной характеристики по должности и могут быть дополнены, уточнены при подготовке должностной инструкции исходя из конкретных обстоятельств); права работника (в числе обычно закрепляемых в должностной инструкции прав – требовать от руководства организации оказания содействия в исполнении своих должностных обязанностей, повышать свою квалификацию; знакомиться с проектами решений руководства организации, касающимися его деятельности; представлять на рассмотрение своего непосредственного руководителя предложения по вопросам своей деятельности; получать от работников организации информацию, необходимую для осуществления своей деятельности); ответственность работника (определяется, как правило, путем отсылки к действующему законодательству о том или ином виде юридической ответственности); условия работы (не могут быть ниже установленных законодательством нормативов и стандартов в сфере охраны труда).

Рассматривая вопросы юридической техники локальных нормативных правовых актов, следует остановиться на отдельных моментах установления действия в пространстве (территориальной сферы действия) данных юридических документов. В литературе в этом отношении подчеркивается, что «локальная норма, будучи местной, тем не менее имеет общий характер, хотя она распространяется на локально ограниченную группу общественных отношений известного вида»[231]. Признается, что территориально сфера действия локальных актов не ограничена территорией предприятия, важен принцип осуществления функции организации, структурного подразделения или работников[232]. Причем, по мнению Т. В. Кашаниной, значение для распространения корпоративной (локальной) нормы имеет членство или принадлежность субъекта к коллективу, возникающее по различным основаниям[233]. В этой связи также отмечается, что важным отличительным признаком локальных правовых норм является не территориальный признак (как определитель сферы их действия), а членство в коллективе. Таким образом, сфера действия локальной нормы ограничивается принадлежностью субъекта к определенному коллективу или юридически оформленное членство в той или иной организации[234]. В целом же следует согласиться с тем, что «действие корпоративных актов в пространстве связано не с административно-территориальным делением, а с функциями, осуществляемыми корпорацией, ее структурными подразделениями, а также отдельными лицами»[235]. Таким образом, вопросы действия локальных нормативных правовых актов в пространстве являются в определенной мере условными, так как здесь основополагающим признаком является не местоположение предприятия, а «сопричастность» того или иного участника правоотношений к деятельности организации.

С проблемами определения сферы действия локальных нормативных актов тесно связаны вопросы их действия по кругу лиц. В этом отношении ученые отмечают, что локальные нормы трудового права регулируют как индивидуальные отношения, складывающиеся между работодателем и работником, так и отношения по организации труда и управлению трудом, социальному партнерству, субъектами которых является работодатель и трудовой коллектив[236]. При этом локальное регулирование служит не только интересам членов определенной корпорации, но и обеспечивает распространение локальных норм на лиц, не являющихся ее непосредственными членами, но «юридически связанных с корпорацией посредством отношений, имеющих относительную природу»[237]. В этой связи, как представляется, можно сделать вывод о том, что сфера действия локальных правовых норм и круг лиц на которые они распространяются фактически по своему содержанию являются тождественными, что обусловлено спецификой локального правового регулирования.

Действие во времени локальных нормативных правовых актов зависит от вида соответствующего акта. Как правило, действие локальных нормативных актов, как и других нормативных правовых актов, во времени не ограничено. Однако, как уже было сказано, например, действие коллективного договора и трудового договора может быть ограничено во времени. В отношении других локальных нормативных актов, при отсутствии на то законодательного запрета, срок их действия, по всей видимости, может быть ограничен по усмотрению руководства предприятия.

Стадии принятия локальных нормативных актов различаются от той или иной разновидности локального нормотворчества. Так, например, самостоятельное принятие локального нормативного правового акта включает следующие основные стадии: 1) подготовительная стадия (принятие официального решения о подготовке проекта локального нормативного акта; выработка текста первоначального варианта проекта; согласование текста проекта; доработка текста проекта); 2) вынесение официального решения нормотворческого органа по проекту, в результате которого он превращается в правовой акт); 3) доведение локального нормативного правового акта до сведения работников[238]. При этом может быть разработана пояснительная записка к проекту локального нормативного акта, которая должна содержать информацию о предполагаемом предмете регулирования, целях и задачах принимаемого локального акта; обоснование необходимости разработки проекта локального нормативного документа; правовое, экономическое, техническое обоснование целесообразности принятия соответствующего акта; основные положения проекта локального правового акта; просчет возможных последствий издания соответствующего локального нормативного акта; необходимость внесения изменений и дополнений в ранее изданные локальные нормативные акты; наличие в локальном нормативном акте специальных условий, ограничений (требования к квалификации сотрудников)[239]. Перечисленные стадии принятия локального документа и возможность подготовки сопроводительной записки к нему позволят обеспечить эффективность локальной нормотворческой процедуры и принятие качественных локальных актов.

Порядок согласования проекта локального нормативного акта имеет особенности по сравнению с согласованием иных нормативных правовых актов. Так, при принятии локального нормативного правового акта с учетом мнения представительного органа работников должно быть обеспечено соблюдение процедуры согласования: направление проекта локального нормативного акта и обоснования необходимости его принятия в представительный орган работников (с просьбой сообщить мотивированное мнение по данному локальному нормативному акту); рассмотрение проекта локального нормативного акта на заседании коллегиального органа работников (пять рабочих дней после получения запроса от работодателя); принятие локального нормативного акта[240]. При этом при положительном мнении представительного органа работников, который поддерживает принятие локального нормативного акта, он утверждается приказом руководителя с указанием времени начала действия данного правового акта.

В целом же по общему правилу согласование документа проводится при необходимости оценки целесообразности документа, его обоснованности и соответствия действующему законодательству и правовым актам. При этом согласование документа может проводиться, как внутри предприятия, учреждения, организации (подразделениями и должностными лицами), так и вне него (с подчиненными и не подчиненными организациями).

Утверждение локального нормативного акта является необходимой, завершающей стадией локального нормотворчества. Утверждение является способом введения локального нормативного акта в действие, так как правовой документ, подлежащий утверждению, приобретает юридическую силу с момента его утверждения, либо с момента, указанного в распорядительном документе. При этом документы, издаваемые в организации, утверждаются соответствующими органами или лицами, в компетенцию которых входит решение вопросов, изложенных в утверждаемых документах.

Утверждение документа производится двумя способами: а) проставлением грифа утверждения; б) изданием распорядительного документа (если требуются дополнительные предписания и разъяснения). При этом, например, положения о структурных подразделениях предприятия, учреждения или организации подлежат утверждению их руководителем и приобретают юридическую силу с момента их утверждения.

Ответственность за качество подготовки документа и достоверность содержащихся в нем данных возлагается на лиц, подготовивших, завизировавших и подписавших документ.

В необходимых случаях могут быть оформлены приложения к локальному нормативному акту. Данные приложения могут быть трех видов: 1) приложения, утверждаемые или вводимые в действие соответствующими распорядительными документами (приложения к нормативным актам); 2) приложения, поясняющие или дополняющие содержание основного документа; 3) приложения, являющиеся самостоятельными документами, направляемыми с сопроводительным письмом.

Юридическое значение локальных нормативных правовых актов в локальном правовом регулировании в частности и в правовом механизме государства в целом учеными справедливо объясняется тем, что принимаемые организациями и не противоречащие законодательству локальные нормативные акты имеют юридически обязательную силу для всех субъектов «внутриорганизационных отношений», а также могут быть связаны и с «внешними» субъектами (выпуск ценных бумаг, судебные споры, трудовые отношения), учитываться при принятии решений судебными и правоохранительными органами[241]. При этом существенное значение для эффективного правового регулирования управления персоналом имеет как организация процедуры локального нормотворчества с привлечением для разработки документов всех заинтересованных лиц и учет их мнения, так и практика применения действующих норм[242]. Здесь можно вести речь как о «внешнем», так и о «внутреннем» значении локальных правовых норм – с внешней стороны локальные предписания принимаются во внимание всеми заинтересованными «внешними» субъектами и органами власти, а во внутриорганизационных правоотношениях локальные нормы выступают основой деятельности предприятия по разрешению разнообразных вопросов локального регулирования и управления, а также должны служить гарантией достойной реализации права работников предприятия на труд.

В этой связи ученые отмечают, что в целях оптимизации локального нормотворческого процесса в организациях целесообразно издавать специальные локальные акты, определяющие порядок разработки и принятия локальных документов. При этом такие специальные локальные акты могут быть двух видов: порядок составления и пересмотра отдельных категорий локальных нормативных правовых актов; порядок разработки и принятия в организации единой системы локальных нормативных актов[243].

Подытоживая, можно сформулировать общее определение юридической техники локальных нормативных актов. Юридическая техника локальных нормативных актов представляет собой совокупность принципов, приемов и правил подготовки, принятия, изменения или отмены внутренних нормативных правовых актов (коллективный договор, учредительный договор, устав, положение, должностная инструкция и др.) учреждения, предприятия или организации.

Особенности юридической техники локальных нормативных правовых актов объясняются как спецификой правовой природы локального регулирования, так и особой социальной значимостью локальных правоотношений.

<< | >>
Источник: Н.А. Власенко. Нормотворческая юридическая техника. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013г.. 2013

Еще по теме § 5. Техника подготовки локальных нормативных правовых актов (Рубайло Э. А.):

  1. § 5. Техника подготовки локальных нормативных правовых актов (Рубайло Э. А.)
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -