<<
>>

§4 Защита публичных прав и интересов в зарубежных странах континентального и общего права

Особенности и различия в организации защиты прав, свобод и законных интересов разных стран отражают традиции и историю, судоустройство, а также специфику систем права. Исходя из этого, выделяются две модели административной юстиции, сложившиеся в западных странах: континентальную и англоамериканскую[70].

Механизмы защиты прав и законных интересов в странах Западной континентальной Европы и стран общего права имеют отличия. Так, во Франции в зависимости от характера ад-

министративно-правового (публичного) спора заинтересованные лица сами выбирают вид обжалования.

Различается несколько видов обжалования: а) неполное; б) полное; в) коллективное и др. Самыми распространенными видами обжалования являются неполное (обжалование в связи с превышением власти) и полное. Рассмотрим каждый из этих видов обжалования. При неполном обжаловании любое заинтересованное лицо может добиваться через суд отмены незаконного административного акта. Предметом судебной проверки в этом случае являются изданные акты исполнительной власти, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или

субъективные права физических лиц, независимо от характера

1

акта .

Заинтересованное лицо обращается с жалобой. Каких-либо определенных требований к жалобе не предъявляется, лишь бы до суда ясно была доведена ее суть. Единственным исключением является то, что заявитель должен указать конкретную норму закона, которая нарушена изданием обжалуемого акта. При рассмотрении жалобы задача суда сводится к нормоконтролю, то есть суд выясняет, нарушает ли данный акт правовую норму, на которую ссылается заинтересованное лицо. При удовлетворении жалобы суд признает данный акт неудовлетворительным (полностью или частично) с момента принятия.

При полном обжаловании заявитель ссылается на ущемление своих прав действиями (бездействием) или решением.

Его требования связаны не только с признанием решений незаконными и действий неправомерными, но и возмещением ущерба. В этом случае заявитель обращается по существу не с обычной жалобой, а с жалобой-иском или административным иском. Здесь заявитель вырастает до положения стороны, так же обеспечивается равенство сторон в процессе. Разбирательство дела осуществляется по правилам искового производства на основе состязательности, публичности, на основе письменности и устности. Все

письменные доказательства предоставляются на стадии подготовки дела к судебному разбирательству. В судебном заседании могут принимать участие не только стороны и их представители, но и представители государственных органов (не являющихся стороной в деле), эксперты, свидетели. В ходе судебного разбирательства суд устанавливает правомерность или неправомерность действий или законность решений, а также определяет материальное право заявителя, размер причиненного ущерба и порядок его возмещения органом управления. В случае наложения взыскания на заявителя может обязать административный орган снять наложенные взыскания. Производство по жалобе осуществляется поэтапно. На первом этапе осуществляется судебное расследование. На этом этапе (стадии) суд направляет копию жалобы главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются. По заявлению заинтересованного лица действие акта может быть приостановлено судом, если его исполнение повлечет за собой вред, который впоследствии не может быть возмещен или исправлен[71].

Срок для обжалования, установленный законом, равен двум месяцам. Для актов, касающихся широкого или неопределенного круга лиц, он исчисляется с момента их опубликования. Для индивидуальных актов - с момента их вручения или вручения извещения об их издании. Для обжалуемых действий - с момента их совершения. Термин «административная юстиция» практически во Франции не используется ни в законодательстве, ни в судебной практике. В основном речь идет о таких понятиях, как судебное разбирательство административных споров и административные судебные учреждения.

В систему административных судебных учреждений входит несколько органов.

1) Система административных судов, осуществляющих судебный контроль за функционированием аппарата государственного управления, которая включает в себя:

а)              административные трибуналы (суды первой инстанции);

б)              апелляционные административные суды;

в) Государственный Совет, который выполняет функции кассационной инстанции, но может осуществлять апелляционное производство и рассматривать определенные категории дел в качестве суда первой инстанции.

2) Иные учреждения (Счетная палата с региональными счетными палатами, суд по вопросам бюджетной дисциплины, Советы профессиональных объединений и т. п., решения которых могут быть обжалованы в Государственный Совет[72].

Круг лиц, имеющих право обратиться с жалобой, не ограничен, и характер обжалуемых актов и действий достаточно широк, поэтому возникают коллизии, связанные с разграничением подсудности административных судов и общих судов. Споры о подсудности разрешаются специально созданным органом - трибуналом по конфликтам[73].

Во Франции административная юстиция сформировалась по существу, из недр администрации, а потому влияние власти на

3

юстицию весьма существенно .

В Германии производство в административных судах осуществляется на основе гражданского процессуального законодательства. Основой административного процесса, как и гражданского, является иск.

Правом на предъявление иска обладают только те лица, чьи права нарушены изданием нормативного акта. Ограничение круга лиц на предъявление иска создает определенные трудности на практике. Суды исходят из положения о том, что у лица есть право на иск, если указанным актом нарушаются основные права истца или он противоречит закону. До обращения в административный суд обязательно обжалование акта в административном порядке. Обращение в административный суд возможно только в случае, если административный орган не удовлетворил жалобу.

Скорее здесь речь может идти об административном производстве, то есть предварительном производстве по отношению к основному исковому производству, которое предусмотрено § 68 Положения об административном производстве[74].

Исходя из этого, производство по разрешению публично-правового спора подразделяется на два вида: а) производство предварительной защиты; б) основное производство. Жалоба в течение одного месяца подается в орган, издавший акт, и в течение одного года, если он не был опубликован или в нем отсутствовали положения о порядке обжалования. Если орган, издавший акт, не отменяет данный акт или не устраняет его недостатков, то вышестоящий орган издает постановление по жалобе и проверяет не только законность, но и целесообразность его издания[75].

Для предъявления иска в суд устанавливаются различные сроки. Обычно этот срок составляет один месяц после вручения решения административного органа, проводившего проверку административного акта (§74 ПобАС). В случае, если решение не содержит разъяснений относительно порядка подачи иска в суд, то срок для обращения в суд составляет один год (§ 58 ПобАС). И если административный орган не выносит решения, то иск может быть направлен непосредственно в административный суд в течение трех месяцев (§75 ПобАС).

В исковом заявлении достаточно обосновать, что имеют место факты нарушения собственных прав истца, также обязательна ссылка на правовые нормы, которые, по мнению истца, нарушены при издании административно-правового акта. В теории гражданского процесса Германии правомочие на возбуждение процесса связывается также с наличием предпосылок права на предъявление иска.

Наряду с иском широко используется и термин «публично- правовой спор», поскольку исходя из этого понятия определяется подсудность дел административным судам. Так, согласно § 40 ПобАС обращение в административный суд представлено по

всем публично-правовым спорам неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к подсудности другого суда. Публично-правовым спором является конфликт, в котором спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения норм публичного права. Публично- правовой считается каждая правовая норма, в которой в качестве носителя государственной власти имеется как минимум субъект подчинения1.

Конституционно-правовыми спорами являются споры, которые не подсудны обычным судам. Кроме того, для ряда публично-правовых споров в Германии существуют суды по социальным делам, финансовые суды. Часть таких споров рассматривается также общими судами. Эти споры, где требуется не только признать акт незаконным, но и определить субъективное право и компенсировать причиненный вред (например, споры о публично-правовых компенсациях). В законодательстве Германии для защиты публичных прав и интересов предусмотрено несколько видов исков (§42, 43 ПобАС).

Концептуально различаются следующие виды исков:

  1. конститутивный иск (об установлении, изменении или отмене правоотношения);
  2. иск об исполнении обязательства (о принуждении ответчика к совершению определенного действия);
  3. установительный иск (о признании).

Эта классификация является общепризнанной2. Конститутивный иск направлен на установление, изменение или отмену правоотношения. В теории гражданского процессуального права

Зоммерман К.-П. Указ. соч. С. 74.

Подобная классификация существует и в гражданском судопроизводстве (§256, 257 и др. ГПК Германии), в финансовом производстве (§ 40, 41 Закона о судопроизводстве по финансовым делам), в производстве по социальным делам (§53 Закона о судоустройстве по социальным делам).

России вместо термина «конститутивный» используется термин «преобразовательный» иск[76].

В качестве разновидности конститутивного иска выступает иск о признании недействительным административного акта. Данный иск предъявляется в том случае, если требуется отменить административный акт, по которому на субъекты права (граждан, организации) возлагаются дополнительные обязанности. Причем понятие «административный акт» является обобщающим понятием. Это не только нормативно-правовой акт, но любое решение или властное мероприятие, которые исходят из государственного органа и создают внешние юридические последствия (например, решение о запрещении предпринимательской деятельности, о запрещении собраний).

Такие виды исков получили наименование оспаривающих исков. Они могут быть предъявлены не только к органу, издавшему акт, но и к третьему лицу, получившему определенные преимущества по данному акту (например, иск к соседу о запрете возведения пристройки к дому). Если это касается внутренних юридических последствий, например, обжалования акта чиновником этого же ведомства, то в этом случае будет использоваться иск об установлении или изменении правоотношения и он будет относиться к подсудности общего суда. Также в качестве самостоятельной формы иска об исполнении обязательств выделяется иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт.

Установительный иск (иск о признании) подается в суд, если требуется установить (идентифицировать) определенное субъективное право, принадлежащее истцу. Закон не содержит точного перечня вида исков. Суды принимают и рассматривают и другие виды исков, не предусмотренные законодательством. Отличи-

тельной особенностью германской административной юстиции, по мнению немецких ученых, считается то, что в отличие от французской системы, в которой важным является осуществление контроля (проверки) применяемой нормы, германская система в первую очередь создана для судебной защиты прав граждан.

Действующее законодательство Англии не содержит запрета для обращения в суд с заявлением (жалобой) на действия административных органов. Общие суды рассматривают такие дела наряду с квазисудебными органами (административными трибуналами). Трибуналы, согласно английской доктрине, осуществляют функции аналогично судебным, поскольку сначала устанавливают вопрос факта и затем применяют к нему правовые нормы. Наличие трибуналов связано с чисто практической целью - стремлением разгрузить суды общего права. Административные трибуналы рассматриваются как часть системы органов управления, за деятельность которых несет ответственность правительство, и как специальная система органов, наделенных актами парламента квазисудебными полномочиями для обеспечения законности и независимого и беспристрастного разрешения административных споров[77]. Рассмотрение жалоб в административных трибуналах осуществляется в порядке искового производства, с соблюдением правил слушания гражданских дел в общих судах, но с некоторыми упрощениями (например, предоставлением возможности свидетелю давать показания сидя). Но незыблемым является соблюдение принципов «естественного» правосудия: гласности, присутствия лица при разборе его дела, состязательности, возможности быть выслушанным и представленным юристом, ознакомления с решением и порядком его обжалования. Также и рассмотрение административно-правового спора осуществляется исходя из стадии процесса: подготовительной, рассмотрения дела по существу, вынесения решения, апелляционного обжалования. Судебный контроль общих судов за административными трибуналами осуществляется в довольно широких пределах и с использованием различных форм такого контроля. Природа судебного контроля за деятельностью административ-

ной юстиции определена исходя из традиций англосаксонского права. Прежде всего общий суд должен обеспечивать контроль за функционированием органов управления. В английской доктрине существует предположение, что когда должностное лицо действует в своем официальном качестве неправомерно, оно перестает быть таковым, то есть становится частным лицом, ставя себя в пределы досягаемости с помощью принципов и специальных средств защиты права. Государство также должно выступать в суде просто в качестве стороны процесса. Оно в целях осуществления производства с соблюдением все тех же принципов «естественного» правосудия лишается публичного характера и публичной власти.

Так, в Англии допускается непосредственное обращение в суд по поводу административного спора. Общие суды рассматривают дела о превышении полномочий административными органами, о злоупотреблении правомочиями или ненадлежащими целями. Контрольные функции общих судов также осуществляются в форме апелляционного производства. Общие суды являются апелляционной инстанцией для обжалования решений административных трибуналов по вопросам права или нарушения принципов. Заинтересованная сторона также имеет право апелляции на решение определенных трибуналов в Высокий Суд. Высокий Суд и выступает как надзорный орган, осуществляя общий надзор за административными трибуналами. Надзорные полномочия он

осуществляет в порядке выдачи административными трибунала-

1

ми прерогативных приказов .

Принцип ubi ius remedium (когда закон дает право, он предоставляет и средства его защиты) - фундаментальный принцип правовой системы Англии.

Процессуальным средством защиты публичного права выступает заявление о выдаче прерогативных приказов («prerogative orders»). Собственно, подача заявления означает осуществление судебного контроля по определенным направлениям. В результате рассмотрения заявления Высшим Судом выдается прерогатив- ный приказ или отказывается в его выдаче.

В Англии средства правовой защиты принято подразделять на два вида: а) частно-правовые средства; б) публично-правовые средства[78]. Публично-правовым средствами являются: прерога- тивный приказ («mandamus»), приказ сертиорори («certiorari»), приказ прохибишн («prohibition»). По существу, все три разновидности публично-правовых средств носят наименование преро- гативных приказов, так как издаются от имени Короны и обязательны для исполнения.

Приказ «mandamus» выдается административному трибуналу (также может быть выдан должностному лицу), действует в пределах юрисдикции установленной законом. Приказ «certiorari» используется для истребования дела с целью проверки решения административного трибунала или административного органа. Приказ «prohibition» - запретительный приказ. Его выдача имеет целью предотвращение нарушения материальных и процессуальных норм административными трибуналами. Данный приказ может быть выдан на любой стадии рассмотрения дела трибуналом, когда возможно совершение какого-либо действия, но оно еще не осуществилось.

Таким образом, заявитель может защитить публичные права путем обращения: а) с жалобой (иском) в общий суд; б) в административный трибунал; в) в Высокий Суд за выдачей прерога- тивного приказа.

Преимущество своего типа административной юстиции англичане видят в доступности для рядового гражданина (как правило освобожденного от уплаты судебных расходов), более быстром рассмотрении дела по сравнению с системой общих судов, в проведении расследования, включая сбор доказательств по административному спору, самим трибуналом, наличием в составе трибуналов определенной сферы с упрощенным порядком рассмотрения административных дел.

Гарантия защиты публичных прав и свобод в США связана с регламентацией видов административной деятельности, урегулированием всех стадий административного процесса, разработкой процедурных гарантий, преимущество отдается соблюдению

прав физических и юридических лиц и средствам защиты этих прав.

В США полностью урегулированы все виды административной деятельности: нормотворческая, исполнительная, правоприменительная, правоохранительная деятельность. Это то, что американцы называют квазисудебной деятельностью (административной юстицией).

Правовое регулирование предпринято «в отношении принятия административного акта», начиная от сбора информации и прохождения всех стадий: подготовки, рассмотрения, принятия по нему решения, обнародования, его обжалования в вышестоящие органы и в суд. Процессуальные нормы являются доминирующими по отношению к нормам материальным[79]. Поэтому квазисудебная процедура подробно регламентирована. Максимально строго применяется конституционное требование о соблюдении надлежащей правовой процедуры, как в Англии - принципов «естественного» правосудия.

В США все органы исполнительной власти правомочны рассматривать споры, связанные с их деятельностью. Порядок рассмотрения и разрешения этих споров определен Правилами административной процедуры (1946), которые с изменениями и дополнениями действуют и в настоящее время. В них определена организационная форма административной юстиции. В США - административное агентство. Административное агентство означает любой орган правительства США, за исключением Конгресса, судов и других лиц, не являющихся административными агентствами (§551 Правил административной процедуры). Это специализированные подразделения органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, советы и т. п.); специальные органы, создаваемые Конгрессом (Федеральная торговая комиссия, Комиссия по безопасности потребительских продуктов, Агентство по защите окружающей среды). Окончательной судебной инстанцией по административно-правовым спорам являются общие федеральные суды.

В США контроль судов над администрацией носит всеобъемлющий характер и, как уже отмечалось, базируется на ст. III Кон-

ституции, согласно которой судебная власть распространяется на все дела, которые рассматриваются по общему праву или праву справедливости.

Основу американского процесса, как и английского, составляет иск[80]. В США установлена единая форма иска - гражданский иск. Он используется (приспособлен) и для защиты публичных прав и интересов в общем суде.

Поскольку общие суды рассматривают и разрешают административно-правовые споры наряду с административными агентствами, то существует проблема «первичной» юрисдикции. Согласно доктрине о первичной юрисдикции агентство (учреждение) имеет приоритет перед судом при разрешении споров о факте в сфере своей специализации. Однако по вопросам права первичная юрисдикция принадлежит суду, а также и в тех случаях, когда учреждение действует не в сфере своей компетенции или прохождении дела в административных учреждениях может нанести лицу «непоправимый» ущерб или администрация уже высказалась по данному вопросу.

Судебный контроль в США осуществляется в двух формах: а) статутной; б) нестатутной. Статутная форма имеет место, если она предусмотрена законом. К нестатутной форме судебного контроля относится выдача «прерогативных» приказов, как и в Англии. При запрещении судом незаконных административных действий выдается запретительный приказ («injunction»).

Таким образом, в США объектом судебного контроля является административная деятельность во всех ее видах. Американцы считают, что именно за счет всестороннего контроля осуществляется охрана и защита прав всех лиц и прежде всего частных. Перед лицом могущественной бюрократии исключается административный произвол.

<< | >>
Источник: Колесов П. П.. Процессуальные средства защиты права / НовГУ имени Ярослава Мудрого. - Великий Новгород,2004. - 220 с.. 2004

Еще по теме §4 Защита публичных прав и интересов в зарубежных странах континентального и общего права:

  1. § 3. Уголовное право ФРГ
  2. § 2. Законодательство иных зарубежных стран о преступлениях, связанных с посягательствами на интересы кредиторов
  3. §4 Защита публичных прав и интересов в зарубежных странах континентального и общего права
  4. § 1. Способы защиты гражданских прав
  5. § 1. Общая характеристика корпоративных прав lt;1gt;
  6. § 5. Компенсация как способ защиты исключительных прав
  7. ТЕМА 27 ОБЩЕСТВЕННЫЕ (НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ) ОРГАНИЗАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
  8. Единство правоприменения и механизм его обеспечения судебной системой (Глава из книги)
  9. § 1. Общая характеристика основных видов права собственности
  10. Лекция № 4. Источники уголовного права зарубежных стран (продолжение)
  11. 9.1. Правосознание переходного общества
  12. 1.4.4. Различные виды подразумеваемых соглашенийо выборе применимого права
  13. 2.5. Ограничения автономии воли,связанные с влиянием материальных факторов.Проблема выбора сторонами права,по которому договор является недействительным
  14. § 1. Зарубежный опыт развития нормотворческой юридической техники (Рафалюк Е. Е.)
  15. § 3. Личностный фактор развития эколого-правовой науки
  16. §1. Доктринальная характеристика административно-правовых споров в зарубежных странах
  17. §2. Организационные и процессуальные аспекты деятельности по разрешению административно-правовых споров в зарубежных странах
  18. § 2. Место и роль личных неимущественных прав автора в континентальноевропейском и англо-американском авторском праве
  19. § 2. Концептуальные модели установления правовой природы личных неимущественных прав автора
  20. § 1. Внутригосударственный и международный правопорядок: новые тенденции
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -