Субъективные публичные управленческие права, обязанности, законные интересы и их защита.
Проблема выделения и анализа субъективных публичных прав лиц, как элемента объекта административно-правовых споров, обусловлена не только созидающим и охраняющим характером административного права[181] [182] [183], и уж ко- нечно не конъюнктурой1. Обусловленность этого, на наш взгляд, заключается также и в том, что на протяжении десятков (если не сотен) лет между государством и обществом сложились отношения, в которых государственные интересы ставились во главу угла. Безусловный приоритет публичного над частным насаждался в общественном сознании, что не могло не сказаться на правовой политике государства. Такого рода дисбаланс прочно укоренился в качестве условия профессиональной деформации большинства работников юрисдикционных органов. Отсутствие в большинстве случаев диспозитивности у сторон административных правоотношений отнюдь не означает, что государство и личность должны быть поставлены в условия равного правового режима, так как это не реально. Государство, как выразитель общественных интересов, в любом случае выражает, хотим мы того или нет, групповые интересы, которые не всегда совпадают с интересами отдельной личности. Однако, демократический политический режим, являющийся на сегодняшний день неким идеалом к которому стремятся большая часть цивилизованных государств, предполагает учёт воли не только демократического большинства, но и меньшинства. Более того, имеет смысл учёт специфических интересов и отдельной личности, если конечно они не противоречат общеправовым и морально-нравственным дозволениям данного общества. Конечно, дозволение как один из методов административного права на протяжении ряда лет считался подчинённым по отношению к предписаниям и запретам. В настоящее время, по мнению некоторых авторов, для административноправового регулирования отдельных институтов (например, оперативнорозыскной деятельности) административного права характерен разрешитель- А ный метод («разрешено только то, что записано в законе») . ре всех трёх способов правового регулирования: дозволения, предписания и запрета. Сегодня при значительной мобильности административного законодательства довольно трудно говорить о преобладании какого-либо из указанных способов. Но там, где есть дозволения, им обязательно должны сопутствовать и запреты1, определяющие границы дозволений. Следовательно, конструкция типа «разрешено всё, что прямо не запрещено законом» применима даже и там, где имеет место предписание. Реализация предписаний предполагает определённый уровень административного усмотрения, позволяющий как и в случае с дозволениями учитывать интересы как эффективности государственного управления, так и интересы лица, на которого направлено управленческое воздействие. Ю.Н. Старилов справедливо рассматривает административное усмотрение как вариант дозволения[186] [187]. Важно заметить, что одним из элементов административного усмотрения называется правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий . Невозможно представить себе, чтобы каждый носитель дискреционной административной власти понимал публичный интерес в унисон с его пониманием другими субъектами административных правоотношений и потому вызывает сомнение появившиеся ут верждения о том, что общедозволительный принцип не подходит для регулирования деятельности в сфере государственного управления[188]. Действительно, если поставить этот принцип во главу угла деятельности юрисдикционного органа или его представителя, то в скором времени в условиях нашей страны мы столкнемся со значительным объёмом незаконных и необоснованных административных актов, что обусловлено как невысоким общим уровнем юридической грамотности субъектов правоприменения, так и умышленным перерастанием легального понимания публичных прав, караемым в уголовном порядке (ст. деятельности относительно свободен и связан только условиями конкретного производства1. Такого рода переосмысление приоритетов методов государственного управления соответственно ведёт и к переосмыслению соотношения публичных и частных интересов. Требованиям публичной административной власти гражданин противопоставляет субъективное публичное право. В связи с этим следует более глубоко коснуться самого понимания субъективных публичных прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления. Проблема эта вытекает из 'У общего вопроса о правах и свободах человека и гражданина . Современные теории прав и свобод человека, заложенные в науке конституционного права, вытекают, в основном, из идеи естественного права, которая исходит из того, что: во-первых, наряду с «писаным правом», состоящим из совокупности правовых норм, существует неписаное, моральное право, которое проистекает из самой сущности человека; во-вторых, естественное право не всегда соответствует законодательству; [189] [190] в-третьих, права человека составляют значительную часть естественного права1. Современная характеристика теории прав человека включает в себя следующие составляющие: 1. отказ от классового подхода, права и свободы человека не увязываются с его социальным статусом; 2. юридически признана сама категория «права человека», 3. принцип коллективности может и должен быть признан положительным фактором развития гражданского общества только в том случае, если он не игнорирует индивидуальных прав и свобод каждого человека; 4. отказ от принципа приоритета государственного над личным; 5. права неотчуждаемы и принадлежат лицу от рождения, а не предоставляются государством; 6. примат международного права в области прав человека[191] [192]. Вопрос о субъективных публичных правах личности также изначально затрагивался как в отечественной науке административного права[193], так и иностранными исследователями[194]. Становление современных теорий субъективных публичных прав, как справедливо отмечает в своей работе «Концептуальные противоречия социально-экономических прав» Ульрих К. Прейсс неразрывно связано с теориями экономического либерализма с их понятием автономной личности1. Следовательно, можно сделать вывод о том, что возрождение интереса к исследованию субъективных публичных прав в нашей стране связано со становлением рыночного общества, с изменением приоритетов в методах государственного управления. Оставляя за юрисдикционным органом определённую долю прав, юридические доктрины Европы (в том числе и России) в форме субъективных публичных прав защищают частные интересы от возможно искажённого государственного вмешательства. Однако, такого рода соотношение не является абсолютным. Не все субъективные публичные права служат экономическим целям, многие не подчинены принципам экономической эффективности. Такие права определяют моральные основы существования личности (например, право на объединение в религиозную организацию (группу)), возможность реализации интеллектуального потенциала (право на доступ к государственной службе, право на образование). л банда, М. Зайделя, Г. Еллинека о лице - государстве с точки зрения современных представлений о субъективных публичных правах, то следует рассматривать государство и личность в качестве относительно равноправных субъектов. Целью такого подхода является попытка сбалансировать суверен- [195] [196] ные права государства встречными правами личности и наоборот. В этом смысле административно - правовые споры как раз и выступают механизмом такого рода балансировки. Хотя государственная власть и предполагает подчинение, таковое не должно быть абсолютным. Как утверждал А.И. Елистратов «отказавшись от веры в призраки в публичном праве, мы получаем возможность конструировать публичные права и обязанности граждан в одинаковых основаниях с правами и обязанностями должностных лиц и государственных учреждений»1. Действительно, хотя и невозможно поставить интересы государства, как выразителя общественных интересов, в равные правовые условия с индивидуумом, необходимо стремиться к максимальному нивелированию разницы между ними. Не случаен закреплённый в ст. 2 Конституции РФ принцип приоритета прав и свобод человека. Однако, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность именно государства, как говорит та же статья Конституции РФ. Сами по себе публичные права - это мера возможного поведения управомоченного субъекта в сфере публичных отношений. В то же время В.Н. Дур- деневский считает, что субъективное право - это «предоставленная субъективным правопорядком возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов»[197] [198]. C точки зрения рассмотрения вопроса об объекте административно - правового спора очень важно иметь ввиду, что субъективное публичное право включает в себя не только возможность действовать самому носителю субъективного права, но и требовать от лиц, наделённых государственно - властными полномочиями, определённого поведения, если такое поведение обуславливает существование субъективного пуб личного права. В этой связи можно заметить, что, например, Ю.А. Бунеева выделяет три возможности правосубъектного административного права: 1) возможность иметь субъективное право, которая не зависит от активности правосубъектного лица (пассивное право); 2) возможность реализации права собственными активными юридическими действиями (активное право); 3) возможность защиты от посягательств на правосубъектное право1. Последняя возможность может быть рассмотрена как разновидность активного права, хотя не всегда защита от посягательств обусловлена активными юридическими действиями лица, права которого нарушены. Например, прокурор, обнаружив нарушение субъективного публичного права лица может при наличии информации о нарушении прав и свобод, а также иных нарушений закона, обратиться в суд или иной юрисдикционный орган для защиты нарушенного права в соответствии со статьями 21, 26, 27 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»[199] [200]. Наличие субъективного публичного права проявляется в такой категории как правосубъектность. Причём речь идёт о публичной правосубъектности, которая охвачена несколькими отраслями, составляющими публичное право в объективном смысле - конституционным, административным, муниципальным, финансовым, информационным, уголовным и соответствующими процессуальными нормами. При таком многообразии отраслей публичного права гражданин или государство (например, в уголовном праве) трансформируют свою публичную правосубъектность в конкретное публичное право. Следовательно, нельзя отождествлять защиту публичных прав лиц только с административно-правовыми способами. Кроме того, лицо может защищать своё право не только путём обращения в соответствующие юрисдикционные органы, но и путём таких активных действий, как самозащита права. Объём защищаемых административным законом публичных прав имеет тенденцию к увеличению. В этом проявляется стремление к демократизации общества, в котором государство, наделяя лиц административной правосубъектностью, привлекает их к участию в решении публичных дел путём реализации собственных интересов в области государственного управления. Некоторые публичные права могут быть реализованы через осуществление местного самоуправления. Биологическое равенство субъектов и объектов государственного управления выражается в том, что человек с одной стороны является управляющим субъектом, а с другой на поведение человека в числе прочих объектов направлено управленческое воздействие. Управленческая деятельность граждан в публично-правовой сфере осуществляется в рамках созданных публично-правовых институтов и учреждений1. Публичность нельзя отождествлять с принуждением, поскольку главное в ней - это организующие и стимулирующие средства, выражающие и защищающие общественные процессы[201] [202]. Таким образом, субъективные публичные права направлены, с одной стороны на усиление социальной роли государства, а с другой - ограничивают публичную власть, обеспечивая личные интересы граждан в публичной сфере, и это ставит вопрос о гарантиях реализации публичных прав. Одной из таких гарантий выступает возможность оспаривания действий органов публичной власти, в том числе и органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления и иных органов и лиц, наделённых публичными управленческими полномочиями. Следовательно, логично говорить, применительно к объекту административно-правового спора не о субъективных публичных правах вообще, а о субъективных публичных управленческих правах, помня о том, что могут быть корпоративные управленческие права, публичные права вне сферы государственного управления. Вместе с тем, в современной административно-правовой науке не достаточно подробно разработан вопрос о публичных управленческих правах юридических лиц. В сущности, если говорить о юридических лицах, то в их деятельности сочетаются публичные управленческие права, корпоративные управленческие права и имущественные права частного характера (вытекающие из хозяйственной или предпринимательской деятельности юридических лиц). Очень часто субъективные публичные права юридических лиц обобщённо выражают через понятие компетенции. «Компетенция - предпосылка правообладания, реализуемая через субъективные права. C этой точки зрения, она однородна правоспособности», - пишет Ю.Г. Басин1. Однако, компетенция и правоспособность не однородные явления. В зависимости от особенностей правоотношений, в которые вступает юридическое лицо, проявляются различные стороны его правосубъектности, а компетенция связана с характеристикой лишь тех юридических лиц, которые наделены властными полномочиями. Правосубъектность юридического лица связана с правоотношениями, а компетенция юридических лиц, являющихся органами государственного управления, по мнению Б.М. Лазарева, может проявляться и вне рамок правоотношений[203] [204]. Правосубъектность характеризует не только права и обязанности юридического лица, но и цель его деятельности. Компетенция дополняет эту характеристику правовым закреплением властных функций. Данные обстоятельства позволяют дифференцировать как сами публичные управленческие права юридических лиц, так и их объём в зависимости от категорий лиц. Действующая Конституция РФ вообще не говорит о правах юридических лиц, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления. Гражданский кодекс РФ говорит о публичных правах юридических лиц только с точки зрения имущественных или внутриорганизационных управленческих отношений, например, закрепляя в ст. 51 возможность обжалования в суд отказа в государственной регистрации юридического лица.[205] Единый акт, который бы определял хотя бы, в общем, не только частные, но и публичные права юридических лиц отсутствует. Можно лишь говорить о том, что юридическое лицо в зависимости от своего типа может быть наделено различными публичными правами. Объём этих прав определяется целью деятельности юридического лица. Если речь идёт о коммерческих организациях, то в силу того, что основной целью их деятельности в соответствии со ст. 50 ГК РФ является получение прибыли, публичные их права обусловлены необходимостью защиты, как процесса получения прибыли, так и самой прибыли от необоснованных притязаний лиц, наделённых государственно-властными полномочиями. В этой связи И.С. Яценко отмечает, что объектом административно-правовой защиты в экономике рыночного типа выступают: 1. экономические права на занятие предпринимательством, защита их от незаконных ограничений в процессе создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов; право на защиту от произвольного вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность; 2. интересы национальной экономики (в том числе защита интеллектуальной, промышленной собственности иностранными юридическими лицами, приоритет прав отечественных производителей перед иностранными в предусмотренных законодательством случаях, исполнение внешнеэкономического законодательства); 3. интересы преобразования отношений собственности; 4. обеспечение государственных нужд; 5. интересы государственной казны; 6. охрана прав потребителей[206]. Некоммерческие же организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных {публичных) благ. В соответствии с федеральным законом « О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. ФЗ от 25 июня 1999 г.) органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе: предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку[207]. Как видим, объём защищаемых в административно-правовых спорах публичных прав некоммерческих организаций больший по сравнению с коммерческими. Наряду с понятием субъективных публичных управленческих прав и обязанностей как предметов административно - правового спора, не следует забывать и о таком важном компоненте объекта этих споров, как законный интерес, о защите которого идёт речь в п. 1). ст. 2 АПК РФ и в ст. 2 ГПК РФ. Исходя из этого, не основанной на законе представляется точка зрения А.К. Соловьёвой, которая считает, что «также управленческий спор может быть только «спором о праве», так как орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации»2. Но в том то вся и суть законного интереса, что он прямо не предусмотрен правом, а лишь вытекает из его общих принципов и общих дозволений. А.В. Малько под законным интересом понимает отражённое в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определённой степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам - в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным1. Автор отмечает, что «зачастую законные интересы могут быть тесно связаны с принципом целесообразности в правоприменительной деятельности, требование которого заключается в том, что в рамках нормы представляется возможность выбрать наиболее эффективное решение, максимально полно и правильно отражающее идеи права, смысл закона, цели л правового регулирования, обстоятельства конкретного дела» . Данное замечание важно в связи с тем, что законный интерес, как предмет административно-правового спора, состоит не только в стремлении субъекта реализо- •з вать субъективный публичный управленческий интерес, но и в стремлении реализовать общественный интерес, отражающий потребности государственно-управленческой деятельности, а не лично субъекта спора. На наш взгляд, именно такое расширительное толкование законного интереса, выводящее его за рамки личности или организационно обособленных субъектов государственного управления позволяет более полно отразить специфику современных отношений в сфере государственного управления, учитывая наличие законных интересов органов, наделённых государственно-властными полномочиями, которые им приходится реализовать в рамках как вертикальной, так и горизонтальной дифференциации власти в Российской Федерации. Как справедливо указывает В.Ф. Сиренко «...координировать необходимо прежде всего не действия, а интересы участников управленческих отношений. При этом, конечно, возможны несовпадения интересов как системы в целом, так и интересов отдельных субъектов, но факт обнаружения такого [208] [209] [210] несовпадения будет способствовать своевременному принятию дополнительных мер для достижения поставленных целей»1. Другими словами, так называемые ведомственные интересы, будучи включёнными в объект административно-правового спора, позволяют создать основу для выработки механизма эффективного и легального устранения противоречий и несогласованности действий органов, осуществляющих функции государственного управления. В своё время В.А. Лория высказал мысль о том, что основное назначение административно-правовых споров состоит не в восстановлении нарушенных прав, а в предотвращении возможных нарушений прав и интересов субъекта[211] [212]. Однако, большинство административно-правовых споров именно защищают уже нарушенное право[213], а не только предотвращают его нарушение. И то и другое может быть рассмотрено в качестве формы защиты права. Важнейшим элементом объекта административно-правового спора является его предмет. Предмет спора определяется действиями или бездействиями органов, наделённых государственно-властными полномочиями, затрагивающими публичные права и обязанности физических и юридических лиц. Такого рода действия или бездействия принято определять через категорию форм или методов осуществления государственной власти. Причём, речь может идти как о правовых, так и об организационных формах управления, которые в своей совокупности обычно трактуются как организационноправовые: а) издание нормативных актов управления; б) издание индивидуальных (ненормативных) актов; в) заключение административных договоров; г) проведение непосредственных организационных мероприятий; д) осуществление материально-технических операций.1 C точки зрения анализа объекта и предмета административно-правового спора имеют значение такие формы (их можно отнести и к методам государственного управления)[214] [215] осуществления управленческих действий, как издание нормативных и ненормативных актов управления, а также заключение административных договоров. Однако, и отдельные материально- технические операции могут быть оспорены. Например, может быть обжалован отказ в регистрации фактов и событий в сфере управления, имеющих самостоятельное значение. Такого рода факты могут иметь место при составлении протоколов осмотра объектов на предмет их соответствия предъявляемым санитарным, техническим, противопожарным требованиям. Значительно легче предупредить возможную конфликтную ситуацию, связанную с неправильным отражением фактов, тем более, что в дальнейшем может быть утеряна возможность восстановить достоверность отражённых в указанных актах фактов. Кроме того, может быть обжалована процедура непосредственного исполнения предписаний правовых актов управления. Речь может идти об обжалований действий управомоченных органов, а точнее их должностных лиц при проведении конфискации или возмездного изъятия предмета в соответствии с судебным решением. Предметом обжалования в данном случае являются не акты, на основании которых осуществляются материально-технические операции или меры административного принуждения, а сами фактические действия лиц их осуществляющих, вне зависимости от того, зафиксированы они документально или нет. Указанный довод не опровергается содержанием ст. 245 ГПК РФ, где хотя и указывается на ограничение обжалования некоторых категорий актов, подведомственных иным судам, но ничего не говорится об ограничении обжалования неправомерных действий, не являющихся нормативными или правоприменительными актами. Конечно же, отдельного внимания заслуживают правовые акты государственного и муниципального управления1. На наш взгляд, под правовыми актами управления следует понимать юридически властные действия организаций и лиц, наделённых государственными управленческими полномочиями, направленными на установление, изменение и прекращение административных правоотношений или на установление общеобязательных правил поведения. Не все авторы выделяют исключительно властный характер правовых актов вообще, и правовых актов управления, в частности, относя к ним и другие волеизъявления, выступающие в качестве носителя содержательных элементов правовой системы[216] [217]. В этой связи стоит сказать о позиции Конституционного суда РФ, который в Постановлении от 19 мая 1998 года № 15-п. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» подтвердил публично-правовые функции нотариусов и нотариальных палат, следовательно, нотариальные действия также могут быть предметом административно-правового оспаривания[218]. Также ни у кого не вызывает сомнения публично-правовой характер актов органов местного самоуправления1. В.А. Юсупов указывает на такую категорию, как правовые акты органов исполнительной власти, представляющие собой, по его мнению, волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно - распорядительной деятельности и направленные на установление, изменение и прекращение правовых норм или конкретных правоотношений[219] [220] [221]. Соглашаясь в целом с таким определением, заметим, что для предмета административно-правового спора имеют значение не только правовые акты исполнительной власти, но и правовые акты управления во- обще . И те и другие можно разделить на нормативные и правоприменительные. Нормативные акты, как подчёркивает Р.Ф. Васильев, служат регулированию однотипных явлений, в большинстве случаев рассчитаны на неоднократное применение и не указывают заранее определённого субъекта отношений, на регулирование которого они направлены[222]. Исходя из подобной теоретической позиции Верховный Суд РФ в п. 12. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[223] разъяснил судам, что под нормативным правовым актом следует понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Как видим, Верховный Суд не отнёс к нормативным некоторые нормативные акты, издаваемые органами, наделёнными государственновластными полномочиями: Центральным Банком РФ, избирательными комиссиями, Прокуратурой РФ. Это отражает не ограниченное видение Верховным Судом понятия нормативного правового акта, а его привязка к содержанию ст. 251 ГПК РФ, предусматривающей ограничение по перечню обжалуемых в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений актов. На наш взгляд, позиция законодателя в этой части нуждается в корректировке: ст. 251 ГПК должна включать в себя не только обжалование актов органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, но и обжалование любых нормативных актов органов, наделённых государственно-властными полномочиями, если для их обжалования федеральным законом прямо не установлен иной порядок. Правоприменительные акты управления направлены на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений в сфере государственного или муниципального управления. Среди них некоторые авторы выделяют правовые акты административной юрисдикции (имея ввиду юрисдикцию в ее узком понимании), подчеркивая их особый характер[224]. Безусловно, к актам управления относятся нормативные (иногда употребляется термин нормативный акт Президента РФ) и ненормативные указы Президента РФ, акты которого хотя формально и не являются актами исполнительной власти, но подлежат административно-судебному контролю на общих основаниях, хотя механизм такого контроля по мнению ряда авторов ещё недостаточно эффективен1. Как свидетельствует исследование В.О. Лучина и А.В. Мазурова с 1993 по 2000 год даже Конституционный Суд РФ ни один Указ Президента РФ или его отдельные положения не признал неконституционными[225] [226] [227] . Особо следует сказать об актах толкования права. Вопрос об их правовой природе остается дискуссионным до сих пор. И если некоторые судебные акты (например, постановления Конституционного Суда РФ) признаны источниками права, то с актами в сфере исполнительной власти вопрос не совсем ясен. Так, пункт 1.4 Положения о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России говорит о том, что к нормативным актам Банка России не относятся акты толкования норм актов Банка России . Однако стоит заметить, что с точки зрения возможностей обжалования этих актов вопрос о нормативном или правоприменительном характере актов толкования норм права не имеет принципиального значения. Оговоримся, что акты толкования, содержание которых не выходит за пределы внутриор- ганизационной работы органа, не затрагивающие права и свободы лиц вне организационной системы управления, разъяснения технического характера вряд ли могут быть предметом судебного обжалования. В этой связи, стоит вспомнить мысль Роберта Шарвена о том, что для всякой административной власти существует предел терпимости по отношению к судебному контролю[228]. Но и административный контроль имеет свои ограничения. Как правило, контрольными административными полномочиями наделён орган исполни тельной власти (его должностное лицо) вышестоящее по отношению к совершившему акт управления. Но оспаривание актов, не имеющих над собой вышестоящих инстанций органов и должностных лиц, возможно только в судебном порядке. Помимо актов управления - письменных документов, выделяется понятие правового акта как действия вообще - и это суждение основано на законе. Не случайно ч.4 ст.14 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержит положения о письменном подтверждении отданных устно распоряжений. Письменная форма акта хоть и не всегда возможна, создаёт более благоприятные предпосылки для защиты прав лиц, нарушенных указанным актом. Особо хотелось бы сказать о такой, сравнительно новой категории актов управления, как административные договоры (имея ввиду ,что термин административный договор употребляется и для обозначения источника права, как юридический факт, как форма правоотношения)[229]. Предметом административно-правового обжалования может выступать как сам факт заключения договора (если субъект, наделённый государственно-властными полномочиями, вышел за пределы своей компетенции, не имея права заключать договор), так и отдельные положения договора, не соответствующие закону или другому акту, обладающему большей юридической силой по сравнению с данным договором. Административный договор, неся в себе отпечаток как публичного, так и частного права, обладает, таким образом, комбинированным характером оснований признания его недействительным. Это: во- первых, характер состава и компетенции субъектов; во-вторых, содержание положений административного договора и их соответствие закону; в-третьих - характер исполнения сторонами положений административного договора. В последнем случае административный договор играет роль источника публичного права для его сторон и обжалованы могут быть как действия, так и бездействия, связанные с его реализацией. Но в любом случае, следует согласиться с мнением В.А. Юсупова о том, что административный договор является сопутствующим (но не всегда правоприменительным, как говорит автор) актом1. Действительно, договоры, содержащие в себе нормы административного права, могут, хотя и быть сопутствующими, носить нормативный характер[230] [231]. Место бездействий в системе объекта административно-правового спора обусловлено тем, что, как уже упоминалось, для государственных и муниципальных органов их права одновременно выступают и в качестве обязанностей. Однако, если речь идёт о диспозитивных нормах, здесь есть место административному усмотрению. Например, в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ должностное лицо, управомоченное наложить административное взыскание, при малозначительности правонарушения может освободить лицо от административной ответственности, ограничившись устным замечанием. И если в данном примере можно говорить о том, что лицо совершило хоть какое - то действие (устное замечание), то в случае с отсутствием реакции ор- гана или лица, управомоченного рассматривать предложения, заявления или жалобы граждан на такое обращение речь идёт о бездействии, так сказать, в «чистом виде». Исходя из изложенного, можно предположить, что объект административно-правового спора видится в единстве и борьбе противоположных взглядов на субъективные публичные управленческие права, обязанности и законные интересы, то есть объектом спора выступают не сами субъективные публичные управленческие права, обязанности и законные интересы, а защита соответственно управленческих прав, законных интересов и порядка реализации публичных управленческих обязанностей. Сами же нарушенные действиями или бездействиями органов, наделённых государственновластными управленческими полномочиями, права и обязанности, неудовлетворённый публичный управленческий интерес могут быть рассмотрены как предмет спора. Многообразие субъективных публичных прав, обязанностей и законных интересов граждан и организаций с неизбежностью приводит к вопросу о классификации объектов административно-правовых споров.