§ 2. Форма государственного единства

Как уже отмечалось, в предыдущий период произошло сущест­венное расширение прав союзных республик, что соответственно ограничило права центра. Вскоре после освобождения H.C. Хру­щева от партийных и государственных должностей начинается возврат к централизации Советского государства, приводящей в конце концов к оптимизации формы государственного единства.

Прежде всего процесс централизации коснулся сферы руко­водства хозяйством, особенно промышленностью. B 1965 г. систе­ма управления промышленностью кардинально изменилась, пе­рейдя от территориального к отраслевому принципу. Поскольку все совнархозы были ликвидированы и управление промышлен­ностью передано отраслевым министерствам, созданным как об­щесоюзные и союзно-республиканские органы, все управление ма­шиностроением было сосредоточено в руках общесоюзных ве­домств, а другие отрасли промышленности перешли в совместное ведение Союза и республик. B 1967 г. в центре было сконцентри­ровано и управление строительством: создано несколько союзно­республиканских строительных министерств, которым передава­лись объекты, возводимые ранее организациями, подчиненными республиканским ведомствам. B 1970 г. в ведение Союза было передано целиком управление химической и нефтяной промыш­ленностью[146].

Произошла централизация и в области руководства культурой. Многие десятилетия после Октябрьской революции государство проводило политику всемерного развития и сближения нацио­нальных культур в масштабе Союза.

B том же году важнейшие вузы страны были вновь переданы в ведение Министерства высшего и среднего специального обра­зования СССР.

Централизация управления просвещением привела и к объеди­нению педагогической науки в масштабе Союза. Впервые в исто­рии Советского государства была создана Академия педаготчес- ких наук СССР.

B июле 1973 г. бьши приняты Основы законодательства Союза CCP и союзных республик о народном образовании. Они закре­пили широкие права Союза в руководстве этой сферой, в том числе установление общих принципов управления народным об­разованием в СССР, общих принципов учебно-методическош ру­ководства всеми учебно-воспитательными учреждениями, утверж­дение учебных планов и определение порядка утверждения учеб­ных программ, государственный контроль в области народного об­разования и установление порядка его осуществления. Основы подчеркивали право граждан получать образование на родном языке или любом другом языке народов СССР, т.е. давали свободу выбора языка. А. Авторханов считает такую свободу излишней. Он полагает необходимым принуждать к изучению языка титуль­ной нации, в том числе даже и самих ее представителей.

B Основах закреплялась обязательность всеобщего среднего образования. Закон регламентировал общие принципы организа­ции высшего образования и охватывал разные уровни и типы учебных заведений[149].

B октябре 1976 г. был принят общесоюзный Закон «06 охране и использовании памятников истории и культуры»[150].

Централизация коснулась также органов охраны общественно­го порядка и юстиции. B 1966 г, было создано союзно-республи- канское Министерство охраны общественного порядка.

Было восстановлено и централизованное управление органами юстиции: в 1970 г. вновь создан Минюст СССР.

Итоги развития организации государственного единства были подведены Конституцией CCCP 1977 r. и созданными на ее баэе конституциями союзных и автономных республик: Надо сказать, что общие принципы организации государственного единства, за­фиксированные в новой конституции, мало отличались от тех, ко­торые были закреплены в предыдущем Основном Законе Союза. Тем не менее определенные изменения можно отметить.

Прежде всего иэменилось место, на котором стоит в Консти­туции глава о форме государственного единства. Если в Консти­туции 1936 г. о ней говорилось в главе второй, то теперь анало­гичные вопросы трактуются в разделе третьем. Ему предшествует принципиально новьгй раздел, посвященный проблемам личности.

Такая структура подчеркивает большое внимание Основного За­кона к личности.

Изменилась терминология. B прежней Конституции соответст­вующая глава называлась «Государственное устройство». Этот тер­мин рыэывал справедливую критику в науке как неоднозначный, B новой Конституции раздел третий озаглавлен «Национально-го­сударственное устройство СССР». Этот термин полнее отражает содержание проблемы, хотя и не является универсальным для всех государств, ибо, очевидно, не подходит для однонациональных*

B Основном Законе РСФСР 1978 r* аналогичный раздел на­зван «Национально-государственное к административно-террито­риальное устройство РСФСР»1* Здесь отражено стремление пока­зать федеративный характер Российской Республики и в то же время зафиксировать деление ее преимущественно русской части* Этот дуализм, отсутствие общего термина, трактующего о соотно­шении государства в целом с его частями, говорит о несовершен­стве и новой терминологии.

Статья 70 Конституции Союза характеризует наиболее общие черты конструкциигосударства* Подчеркивается, что Советский Союз — единое государство. Вместе с тем это федерация, притом в форме союзного государства* Закон выделяет основную цель фе­дераций — разрешение национального вопроса, поскольку гово­рит о многонациональном характере Союза и объединении в нем народностей и наций* Говоря о союзных республиках, Закон от­мечает их советский и социалистический характер, но не называет национальными. Такая трактовка отражала реальное положение вещей: ни одна из существовавших союзных республик не была в полном смысле слова однонациональной* Даже в Армении, где процент титульного (давшего имя республике) населения бьиі наи­более высок, все же 12% составляли неармяне.В некоторых же республиках (Казахстан, Киргизия) титульное население вообще было тогда в меньшинстве*

Названная статья, да и вся Конституция, подчеркивает равно­правие союзных республик. B этом смысле как громадная Россия, так и маленькая Эстония, по населению равная лишь 1% жителей РСФСР, бьши абсолютно равноправны, Ha практике, правда, по­лучалось так,что маленькие республики имели как раз больше преимуществ, например экономических, за счет, соответственно, крупных*

Статья 73 Основного Закона CCCP дает перечень прав Союза. B этом отношении он продолжает традицию, установившуюся еще со времен Конституции 1924 г* K компетенции Союза отно­сятся, в частности, определение государственной границы CCCP и утверждение изменений границ между союзными республиками, обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории CCCP3 установление основ законодательства Союза CCP и союзных республик, руководство экономикой страны, включая разработку и утверждение государственных планов эко­номического и социального развития, бюджет, война и мир, орга­низация обороны, руководство Вооруженными Силами, обеспече­ние государственной безопасности, международные отношения, внешняя торговля на основе ее монополии, координация отноше­ний союзных республик с иностранными государствами, контроль за соблюдением Конституции CCCP и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР.

Конституция, как и прежние основные законы Союза, исходи­ла из идеи сочетания суверенитета Союза с суверенитетом союз­ных республик. Первоначально в проекте Конституции, представ­ленном на всенародное обсуждение, суверенитет союзных респуб­лик не подчеркивался. Однако в ходе обсуждения было выдвинуто настоятельное требование закрепить формулировку о сувереннос­ти членов Союэа*

Компетенция союзных республик определялась по тому же принципу, что и прежде, т.е. она не распространялась только на те сферы, которые относились к ведению Союза> вне этих преде­лов союзная республика могла осуществлять любую деятельность.

Конституция Союза содержала специальную главу, посвящен­ную правовому положению союзных республик (гл, 9). B ней, в частности, отмечалось, как и раньше, что все союзные республики имеют свои конституции. Й действительно, в следующем, 1978 г. все союзные республики приняли новые основные законы. Как и прежде, они полностью соответствовали Конституции Союэа,

- Статьей 77 Конституции 1977 г. предусматривалось некоторое расширение хозяйственных прав союзных республик, они могли B определенной степени вмешиваться в управление предприятиями союзного подчинения.

Сохранялся прежний порядок, при котором территория союз­ной республики не может быть изменена без ее согласия (ст. 78), B ходе хозяйственного строительсѴва иногда возникала потреб­ность в изменении границы той или иной союзной респубдики, C

тем чтобы сложившиеся экономические связи были увязаны с по­литическими. Вопросы эти решались обычно безо всяких ослож­нений* Так, например, в 1971 г. понадобилось изменить границу между Узбекской CCP и Казахстаном. Президиумы Верховных Со­ветов обеих республик вощли с представлениями об этом в Вер­ховный Совет Союза, который и утвердил новые рубежи.

Современные авторы говорят о формальном согласии респуб­лик на такого рода изменения1. Однако очевидно, что без нуждьг границы не менялись, а согласие всегда должно быть формальным, т.е* формализованным в правовом акте, что, как мы видим, и де­лалось*

B новой Конституции сохранилось положение, установлен­ное еще во время Великой Отечественной войны, по которому со­юзные республики имели право внешних сношений.

Тихо и незаметно отпало право союзньгх республик на военное управление и воинские формирования, провозглашенное в 1944 г, одновременно с правом внешних сношений. Собственно говоря, оно никогда в полной мере и не осуществлялось. Статья 73 Кон­ституции 1977 г. вопросы организации обороны, руководства Во­оруженными Силами отнесла к компетенции Союза* B Конститу­ции РСФСР 1978 г. имелась специальная глава «Внешнеполити­ческая деятельность и защита социалистического Отечества». Од­нако она говорит лишь о том, что все вопросы обороны переданы Союзу. Аналогичные главы имелись и в основных законах других союзных республик*

При обсуждении проектов новых конституций выдвигалось предложение отказаться от права свободного выхода союзных рес­публик из Союза, Одиако такое предложение не бьшо принято уже на уровне конституционных комиссий.

Конечно, никому в голову не приходило тогда, что право вы­хода может быть когда-нибудь реализовано на практике. Поэто­му в законах не был определен порядок выхода. Некоторые совре­менные авторы считают, что такое положение превращало право выхода в чистую формальность* Думается, что скорей следует го­ворить' об известной символичности указанного института, по­скольку действительно регламентировать процесс, которого не следовало ожидать, было бы как раз еще большим формализмом.

Основной Закон Союза и большинство конституций республик умалчивают о государственном языке, исходя из старых ленин­ских представлений по этому вопросу. Вместе с тем закавказские республики решили проблему по-своему. Они установили, чтэ язык титульной нации является государственным языком. Правда, одновременно предусматривалась свобода пользования другими языками.

Таким образом, основные законы разграничивали компетен­цию Союза и республик. Однако в них не был предусмотрен ме­ханизм защиты суверенитета республик от возможных посяга­тельств со стороны центра*

Тем ие менее форма государственного единства, закрепленная в новых конституциях, отвечала интересам и желаниям всех наро­дов страны* За тысячелетие существования Российского государ­ства, за десятилетия истории Советского государства сложились прочные экономические, политические, культурные связи между народами.

Миграция населения, особенно усилившаяся в военные и послевоенные годы, способствовала сближению и «перемешива­нию» народов*

А* Авторханов считает, что миграция населения внутри CCCP была результатом целенаправленной политики, имеющей цель де­национализировать нерусские республики1* B действительности, она была вызвана естественными процессами развития народного хозяйства, создания интернационального единого народно-хозяй­ственного комплекса.

Этот комплекс опирался на естественное разделение труда, вы­званное различными природными условиями в каждой республи­ке. Разумеется, было выгодно производить ту продукцию, для ко­торой в данном месте имелись наилучшие сырьевые, энергетичес­кие, кадровые условия, B результате в 70-х гг. от 30 до 80% про­изведенной продукции вывозилось за пределы каждой союзной республики. Была создана единая энергетическая система, обес­печивающая равномерное и наиболее эффективное использование электроэнергии по всей стране. Развивалась единая трубопровод­ная сеть для переброски нефтепродуктов и природного газа. Bce промышленные предприятия и стройки бьши связаны многочис­ленными нитями производственной кооперации. Нет возможнос­ти и необходимости приводить много примеров, вот лишь неко­торые, взятые абсолютно произвольно: рижский завод ВЭФ полу­чал комплектующие изделия и прочие необходимые компоненты от 120 предприятий, а Нурекскую ГЭС строили 300 предприятий, расположенных в различных союзных республиках и регионах всей страны. B то же время эта электростанция, построенная в Таджикистане, как и Токтогульская ГЭС в Киргизии, обеспечива­ли энергией не только свои республики, но и весь среднеазиатский комплекс.

B ходе развития народного хозяйства все больше выравнивал­ся общий экономический уровень республик. Даже наиболее от­сталые когда-то догнали более развитые. При этом преимущест­венное финансирование порой предоставлялось не только отста­ющим, но и высокоразвитым национальным республикам, как, на­пример, Лигве.

Регулирование финансового обеспечения проводилось в боль­шей мере путем дифференциации налоговых отчислений на счет той или иной республики. Так, в 1975 г. отчисления от налога с оборота колебались в диапазоне 42,3% для России и около 100% для Казахской, Туркменской, Узбекской и Литовской ССР; по по­доходному налогу Узбекская, Казахская, Литовская, Киргизская, Таджикская CCP оставляли у себя все 100%.

Что касается обеспеченности кадрами, то на ней отражались как естественные, так и экономические факторы. Естественный прирост населения в разных республиках был весьма неодинаков. Рождаемость в европейских союзных республиках была весьма низкой, а почти во всех азиатских — высокой, Естественно, что трудоизбыточные республики экспортировали свои кадры туда, где их не хватало. Впрочем, и среди европейских республик тоже шло движение населения. Так, в прибалтийских республиках, раз­вивших промышленность, но не обеспечивающих ее своими соб­ственными рабочими кадрами, шел процесс замещения рабочих мест русскими, украинцами, белорусами и др. Сложилось положе­ние, особенно в Эстонии, когда инженерами на предприятиях были эстонцы, а рабочими по преимуществу славяне.

Естественно, что в условиях обширной миграции и «переме­шивания» населения все больтий удельный вес занимали смешан­ные браки. B некогорых случаях их удельный вес в общем числе был достаточно велик. Например, среди крупных народов Севера процент смешанных браков доходил до 20, а в городах даже до 70[151]. Такие показатели не являются, конечно, типичными для всей страны, но тем не менее они знаменательны.

Сложившееся в это время в науке представление о создании новой исторической общности — советского народа отнюдь не яв­ляется выдумкой отечествeнньк социологов.

Укрепление единства и централизации Союза ощущалось в по­вседневной жизни советского человека. B поисках более интерес­ной работы, подходящего учебного заведения, организации своего ежегодного отдыха он мог свободно перемещаться по территории огромной страны, даже не замечая границ между республиками. Ни пограничные, ни таможенные, ни валютные проверки или дек­ларации не беспокоили его. He случайно поэтому, что в ходе об­суждения проекта Конституции 1977 г. возникали идеи еще более глубокой интеграции. Предлагалось, например, денационализиро­вать республики или вообще упразднить Советскую Федерацию.

Идея денационализации союзных республик нашла, в опреде­ленной мере, свое отражение в Основном Законе Союза. Статья 70 говориг, что Советский Союз — многонациональное государство, однако отсутствует указание, что он объединяет национальные рес­публики. Статья 76, дающая определение союзной республики, указывает на ее советский и социалистический характер, но не приводит каких-либо национальных критериев. To же мы видим в Конституции Российской Федерации (ст. 68), дающей определе­ние этой республики. Несомненно, в законах отразилось реальное положение вещей. Bce республики были многонациональными. A потому считать каждую из них государством какого-то одного народа было бы явно неправильно, это бы ставило все нетитуль­ное население в неравноправное положение. Сама проблема вы­текала из первородного несовершенства национально-территори­ального принципа, лежащего в основе Советской Федерации: вы­делить сколько-нибудь компактную и экономически целостную территорию, населенную каким-то одним народом, просто невоз­можно.

Собственно говоря, характеристика союзной республики как национального государства отсутствовала и в прежних конститу­циях Союза. Только в первой Советской Конституции — Основ- ном Законе РСФСР 1918 г., как известно, отмечалось, что Россий­ская Федерация учреждается на основе объединения националь­ных республик*

A как обстояло дело с проблемой суверенитета союзных рес­публик? «Забыть» упоминание о суверенитете союзных республик не удалось при всенародном обсуждении. Ero вставили в текст Конституции.

Тенденция к усилению централизации, свойственная развитию формы государственного единства в данный период, явилась от- ражением сгарой ленинской идеи о сближении и — в перспекти­ве — слиянии социалистических наций, о переходном характере федерализма, который должен быть заменен со временем социа­листическим же унитаризмом. Практика показывала, что сближе­ние наций действительно неуклонно происходит. Что же касается их слияния, то это оставалось мечгой, столь же красивой, сколь и мало реальной*

Уже были заметны силы, которые не хотели не только слияния, но и даже сближения наций. Bo многих республиках, особенно в Прибалтике, Закавказье, существовали определенные круги, не за­интересованные в интеграции советского народа, а желавшие как раз наоборот его раскола, национального обособления* Национа­листические стремления охватывали некоторую часть интеллиген­ции, особенно творческой и научной. Подобные веяния активно, поддерживалисьиз-за рубежа, особенно эмигрантскими организа­циями прибалтийских, украинских, закавказских и некоторых дру­гих националистов. Националистическая пропаганда активно ве­лась зарубежными радиостанциями Соединенных Штатов, ФРГ; Англии*

B связи с этим следует согласиться с авторами уже упоминав­шейся книги, что советский народ как новая историческая об­щность объективно мог подвергаться и упрочивающим, и разру­шительным воздействиям1. Нельзя сказать, что руководство Co- ветскогр государства и партии не замечало националистических течений. Однако очевидно, что кромегнекоторых репрессий по от­ношению к националистам каких-либо серьезных превентивных мер не принималось.